Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19971 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Demandado: Metrovivienda Asunto: Expropiación administrativa.

Carga de la prueba respecto de la incorrección del precio indemnizatorio. Desconocimiento del principio de congruencia. Reiteración jurisprudencial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 30 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo – Sala Transitoria.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Fiduciaria Colmena S.A.2 (vocera del Fideicomiso Ciudadela Nueva Tibaná Usme, antes Fideicomiso Ciudadela Cafam)3, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra la Empresa Industrial y Comercial del Distrito de Bogotá 1 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 2 Hoy Fiduciaria Caja Social. 3 Por intermedio de apoderado. 2 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co – Metrovivienda4, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19975.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 187 del 24 de agosto de 2011, por medio de la cual el Gerente General de Metrovivienda, resolvió entre otras cosas, lo siguiente: ´ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO. Expropiar por vía administrativa del inmueble identificado como la parte restante del lote de terreno denominado Piedra Herrada, de la Vereda el Uval de la ciudad de Bogotá D.C, cuya nomenclatura oficial es la Carrera 4C Este No. 115-40, identificado con la cédula catastral No. US 54909, Chip No. AAA01450DFZ y matrícula inmobiliaria 50S-40034532 […].

ARTÍCULO TERCERO. VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO. El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de MIL CIENTO TRECE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y UN MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS CON SESENTA CENTAVOS ($1113.671.124,60) MCTE, de acuerdo con el informe Técnico de Avalúo Comercial No. 0043A del 10 de mayo de 2011 practicado por la Unidad Administrativa Especia (sic) de Catastro Distrital […]´ SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 000213 del 6 de octubre de 2011, por medio del cual el Gerente General de Metrovivienda, decidió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 187 de agosto 24 de 2011 y se confirma la misma, disponiendo en la parte resolutiva lo siguiente: ´ARTICULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la Resolución No. 187 de agosto 24 de 2011 […]´ TERCERA: Que se declara la nulidad de la Resolución No. 000222 del 28 de octubre de 2011, ´por la cual se corrige la Resolución 213 de octubre 6 de 2011´ disponiendo lo siguiente: ´ARTICULO PRIMERO: Corregir el ARTICULO PRIMERO de la 213 del 6 de octubre de 2011, en los siguientes términos:

ARTICULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la Resolución No. 187 de agosto 24 de 2011, por medio de la cual se ordena la expropiación por vía administrativa del inmueble identificado como lote de terreno denominado Piedra Herrada, de la Vereda el Uval de la ciudad de Bogotá D.C, cuya nomenclatura oficial es la Carrera 4C Este No. 115-40, identificado con la cédula catastral No. US 54909, Chip No. AAA0145ODFZ y matrícula inmobiliaria 50S-40034532.´ 4 Hoy Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá. 5 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones declarativas subsidiarias PRIMERA: Que se declare la nulidad del ARTÍCULO TERCERO, de la Resolución No. 187 del 24 de agosto del 2011, por medio de la cual el Gerente General de Metrovivienda, fijó el valor del precio indemnizatorio con ocasión de la expropiación, sobre la parte restante del lote de terreno denominado Piedra Herrada, de la siguiente manera: ´ARTÍCULO TERCERO. VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.

El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de MIL CIENTO TRECE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y UN MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS SESENTA CENTAVOS ($1.113.671.124,60) MCTE, de acuerdo con el informe Técnico de Avalúo Comercial No. 0043* del 10 de mayo de 2011 practicado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital […]´ SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 000213 del 6 de octubre de 2011, corregida por la Resolución No. 000222 del 28 de octubre de 2011, en cuanto a la confirmatoria del ARTÍCULO TERCERO, de la Resolución No. 187 de agosto 24 de 2011, por medio de la cual el Gerente General de Metrovivienda, fijó el valor del precio indemnizatorio con ocasión de la expropiación, sobre la parte restante del lote de terreno denominado Piedra Herrada, disponiendo en la parte resolutiva lo siguiente: ´ARTICULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la Resolución No. 187 de agosto 24 de 2011, por medio de la cual se ordena la expropiación por vía administrativa del inmueble identificado como lote de terreno denominado Piedra Herrada, de la Vereda el Uval de la ciudad de Bogotá D.C, cuya nomenclatura oficial es la Carrera 4C Este No. 115-40, identificado con la cédula catastral No. US 54909, Chip No. AAA0145ODFZ y matrícula inmobiliaria 50S-40034532´.

Pretensiones principales condenatorias. PRIMERA: Como consecuencia de las anteriores pretensiones declarativas, sean principales o subsidiarias, se pague al ´FIDEICOMISO CIUDADELA NUEVA TIBANA – USME´, antes FIDEICOMISO CIUDADELA CAFAM - USME, a título de daño emergente los siguientes: 1.- El valor del inmueble expropiado a razón de ciento mil pesos ($100.000,00) moneda corriente, por cada m2, valor determinado en la constitución de la Fiducia Mercantil, ó (sic) el valor que se demuestre en el proceso. 2.- El valor estimado en la suma de Ciento Cincuenta Millones de pesos ($150.000.000,00) Moneda Corriente, por concepto de gastos que ha tenido que soportar mi poderdante en razón a la expropiación realizada (honorarios de abogados y peritos, etc), ó (sic) el valor que se demuestre en el proceso.

SEGUNDA: Que se condene a la demandada Metrovivienda a pagar a favor de la demandante las costas del proceso. TERCERA: Que se ordene dar cumplimiento a lo normado en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. Pretensiones subsidiarias condenatorias. 4 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERA: Como consecuencia de las anteriores pretensiones declarativas, sean principales o subsidiarias, se pague al "FIDEICOMISO CIUDADELA NUEVA TIBANA - USME" ". antes FIDEICOMISO CIUDADELA CAFAM - USME, a título de daño emergente los siguientes: 1.- El valor del inmueble expropiado a razón de Noventa y siete Mil Pesos ($97.000), el metro cuadrado (m2), para un total de QUINCE MIL QUINIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($15.542.785.300,00), valor este determinado por la perito LUCILA HURTADO PENA, por virtud de la prueba anticipada practicada ante el Juzgado Trece Administrativo de Descongestión de Bogotá D.C. 2.- El valor estimado en la suma de Ciento Cincuenta Millones de pesos ($150.000.000,00) Moneda Corriente, por concepto de gastos que ha tenido que soportar mi poderdante en razón a la expropiación realizada (honorarios de abogados y peritos, etc.), ó (sic) el valor que se determine en el proceso.

SEGUNDA: Que se condene a la demandada Metrovivienda a pagar a favor del demandante las costas del proceso. TERCERA: Que se ordene dar cumplimiento a lo normado en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.”6 Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1.

El Alcalde Mayor de Bogotá, mediante Decreto 266 de 2003, anunció la puesta en marcha del “Proyecto Urbanístico Integral Nuevo Usme”, comprendiendo las Operaciones Estructurantes “Nuevo Usme” y “Puerta al Llano” dentro del Plan de Ordenamiento Territorial. 3.2. El Distrito de Bogotá, a través del Decreto 252 de 2007, adoptó formalmente la "Operación Nuevo Usme - Eje de Integración Llanos" y el Plan de Ordenamiento Zonal de Usme. 3.3.

Mediante Escritura Pública núm. 1087 de 30 de abril de 2008 se constituyó la Fiducia Mercantil entre la Organización Constructora Construmax S.A., el Grupo Inmobiliario y Constructor Valor S.A. y el Consorcio Obras DIF-USME, actuaron como fideicomitentes desarrolladores y promotores; Arquímedes Octavio Romero Moreno, Sandra Esperanza Romero Quigua e Inversiones A. Romero M y Cía. S. en C., fungieron como fideicomitentes aportantes de algunos inmuebles; y Fiduciaria 6 Samai, archivo “4ED_C1_01 OTROS - CUADERNO PRINCIPAL 1”, páginas 5 a 8. 5 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colmena S.A., desempeñó el rol de fiduciaria, cuyo objeto correspondía al desarrollo de un macroproyecto de 28.000 viviendas VIS y de 600.000 m² de inmuebles comerciales y en el parágrafo 3.° del artículo 5.° se comprometieron “a adquirir y aportar a los lotes que sean necesarios y suficientes para el desarrollo de vivienda de interés social a razón de $ 100.000 metro cuadrado”. 3.4.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, a partir de septiembre de 2008, suspendió el macroproyecto referido por no estar incluido en el CONPES 3533 de 2007, según oficio de junio de 2009 dirigido a Metrovivienda. 3.5. El Distrito de Bogotá, por medio del Decreto 438 de 28 de septiembre de 2009, adoptó el Plan Parcial Tres Quebradas, redefiniendo el marco urbanístico del área. 3.6.

El Distrito de Bogotá, mediante Decreto 465 de 20 de octubre de 2009, declaró la existencia de condiciones de urgencia por utilidad pública social y se autorizó a Metrovivienda para expropiar unos predios por vía administrativa ubicados dentro del área del Plan Parcial Tres Quebradas. 3.7. Metrovivienda, mediante Resolución 137 de 13 de junio de 2011, convocó al fiduciario a vincularse al desarrollo de la Unidad de Gestión Tres Quebradas, proceso del cual Fiduciaria Colmena se desistió el 9 de febrero de 2012 referente al inmueble con matrícula inmobiliaria 505-40034532. 3.8.

Metrovivienda, mediante Resolución núm. 0187 de 24 de agosto de 2011, decretó la expropiación del inmueble denominado lote “Piedra Herrada” con matrícula inmobiliaria 505-40034532 y fijó el precio indemnizatorio en la suma de $1.113.671.124,60, basándose en el avalúo núm. 0043A de 10 de mayo de 2011. 3.9. La parte demandante, contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, fundado en la falta de “imparcialidad” del avalúo oficial, al contrastarlo con el peritaje comercial de Bancol S.A. que arrojó un valor de $16.343.960.820,00. 3.10.

Metrovivienda, mediante Resolución núm. 000213 de 6 de octubre de 2011, confirmó la Resolución núm. 0187 de 24 de agosto de 2011, esta última corregida a través de la Resolución núm. 000222 del 28 de octubre de 2011, quedando ejecutoriada el 24 de noviembre siguiente. 6 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.11.

La parte demandante, el 26 de octubre de 2011, presentó ante los Juzgados Administrativos de Bogotá, petición para practicar prueba pericial anticipada que determinara el valor comercial real del inmueble expropiado. 3.12. El Juzgado 13 Administrativo de Descongestión de Bogotá, mediante providencia de 11 de enero de 2012, designó como perito a Lucila Hurtado Peña, quien fijó un valor comercial de $97.000 m², arrojando un total indemnizable de $15.542.785.300,00.

Normas violadas 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 29, 58 y 209 de la Constitución Política. • Artículo 1.° del Decreto 422 de 8 de marzo de 20007. • Artículo 3. ° del Decreto 1420 de 24 de julio de 19988. • Artículo 9.° de la Resolución 620 de 23 de septiembre de 20089. • Artículo 61, de la Ley 388 de 18 de julio de 199710. • Artículo 19 del Decreto 1420 de 24 de julio de 199811.

Concepto de violación 5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Avalúo falto de imparcialidad e independencia 5.1. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital elaboró el avalúo núm. 2011-0043A de 10 de mayo de 2011, entidad que actúa bajo las mismas directrices de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y, además, cumple mancomunadamente los 7 “Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 50 de la Ley 546 de 1999 y los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 550 de 1999”. 8 “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos” 9 “Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997” 10 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.” 11 “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos” 7 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objetivos con la entidad expropiante.

Lo anterior, afectó la neutralidad e incumplió el artículo 1.° del Decreto 422 de 2000, que exige que los avalúos sean realizados por entidades sin interés en el resultado. 5.2. Aunque el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 faculta al Catastro Distrital para emitir avalúos, la misma ley prevé alternativas para evitar parcialidad, como la intervención del IGAC o peritos privados independientes.

Sin embargo, en este caso, se desconoce dicho principio, toda vez que la entidad avaluadora está alineada con los intereses de la expropiante, violando el artículo 67 de la Ley 388 y su reglamentación en el Decreto 1420. Además, el conflicto de interés configura una causal de impedimento bajo el artículo 72 de la Ley 550 de 1999. Falsa motivación en la objetividad del avalúo 5.3.

La experticia avaluadora adolece de falsa motivación al aplicar indebidamente el método de “las rentas o ingresos (producción de papa)”, conforme al artículo 2.° de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, método que solo es procedente para predios construidos con fines comerciales, industriales o de vivienda, no para terrenos rurales sin edificación. Este error metodológico desvirtúa el avalúo, pues confunde la actividad temporal, como el cultivo de papa, con el uso real y futuro del predio, el cual está destinado a desarrollo de vivienda VIP, VIS, comercio e industria, según la Unidad de Gestión 2 del Plan Parcial Tres Quebradas (Decreto 438 de 2009). 5.4.

Metrovivienda, mediante la Resolución núm. 0138 de 13 de junio de 2011, reconoció el derecho del propietario a aportar pruebas para determinar la indemnización, pero, a su vez, ignoró deliberadamente el avalúo comercial de 17 de agosto de 2011, emitido por Bancol S.A., que, a su juicio, aplicó correctamente el método residual (artículo 40 de la Resolución 620), basado en el valor de desarrollo del terreno conforme a su potencial urbanístico.

Este avalúo sí cumple con el concepto de valor comercial definido en el artículo 2 del Decreto 1420 de 1998, como el precio de mercado en condiciones de libre transacción, considerando las condiciones físicas y jurídicas del inmueble. 5.5. Lo expuesto quedó acreditado con la prueba pericial anticipada del Juzgado 13 Administrativo de Bogotá, la cual, mediante el dictamen rendido por Lucila Hurtado 8 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Peña, fijó el valor comercial del predio en $97.000/m², totalizando $15.542.785.300, cifra muy superior al avalúo distrital.

Falsa motivación en la veracidad del monto de la expropiación 5.6. Los actos expropiatorios no observan valores de mercado objetivamente demostrados, pues, mediante escritura pública núm. 1214 de 27 de marzo de 2001, donde un predio adyacente –transferido al IDRD– fue valorado en $24.000/m², cifra superior al monto ofrecido en el presente proceso.

Así, la parte demandada desestimó sin justificación criterios de valoración históricos y comparativos. 5.7. Además, Metrovivienda no podía fijar un precio inferior a los $100.000/m² establecidos en la fiducia mercantil que incluía el predio expropiado (cláusula tercera, parágrafo quinto del contrato respectivo). La contradicción evidencia un quebrantamiento del principio de veracidad (artículo 209 Constitución Política), al prescindir de datos fehacientes que reflejan el valor comercial real.

Tal arbitrariedad se agrava al omitir la jurisprudencia constitucional que prohíbe reducir la indemnización al mero avalúo administrativo, exigiendo ponderar pruebas que garanticen equidad (Sentencia C-595 de 2015). No tuvo la oportunidad de controvertir el avalúo frente a la congelación de precios 5.8. Metrovivienda incurrió en una grave vulneración del debido proceso administrativo al sustentar el precio indemnizatorio exclusivamente en el Avalúo núm. 0043A de 10 de mayo de 2011, elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD, sin permitir su contradicción por parte de los afectados.

Si bien la Ley 388 no exige traslado previo del avalúo, el artículo 57 del Código Contencioso Administrativo garantiza el derecho a controvertir pruebas, incluyendo dictámenes periciales, conforme a las reglas del Código de Procedimiento Civil. 5.9. El procedimiento adoptado por Metrovivienda es ilegal al basarse en avalúos “de referencia” establecidos en el Decreto Distrital 266 de 2003, el cual nunca fue notificado a los expropiados y que, mediante artículos como el 57 del Decreto 252 de 2007 y el parágrafo del artículo 32 del Decreto 438, perpetuó valores desactualizados.

La práctica anterior constituye una “congelación encubierta” de 9 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precios, pues el artículo 61 de la Ley 388 exige que el valor comercial se determine al momento de la oferta de compra, no mediante actualizaciones inflacionarias de avalúos obsoletos.

Además, el artículo 19 del Decreto 1420 limita la vigencia de los avalúos a un año, invalidando cualquier intento de extender su aplicabilidad por seis años o más. 5.10. En este sentido, la parte demandada ignoró el mandato del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, que prohíbe incluir en el precio indemnizatorio la plusvalía generada por el proyecto de utilidad pública.

No obstante, al recurrir a avalúos de 2003 “actualizados”, Metrovivienda distorsionó el valor real del inmueble, incorporando indirectamente plusvalías ilegítimas. Peor aún, el Decreto 266 de 2003 y sus normas complementarias fueron interpretados de manera contraria a la Constitución, al equiparar los “avalúos de referencia” (útiles para cálculo de plusvalías) con los avalúos definitivos para expropiación, lo que desnaturaliza el principio de indemnización integral (artículo 58 de la Constitución Política). 5.11.

El Distrito, a través de Metrovivienda, ha aplicado de manera indebida el Decreto 266 de 2003 y sus actualizaciones, pretendiendo validar avalúos obsoletos como base para expropiaciones, lo cual no solo desconoce el artículo 61 de la Ley 388, sino que vulnera el principio de legalidad, al subordinar una ley nacional a decretos distritales restrictivos de derechos. 5.12.

El parágrafo 2 del artículo 61 de la Ley 388 y el Decreto 1420 de 1998 son claros: el avalúo debe ser nuevo, realizado al momento de la negociación o expropiación, y su vigencia no puede extenderse mediante actualizaciones artificiales. Falta de vinculación al procedimiento administrativo de “los demás participantes de la fiducia mercantil” 5.13.

El acto administrativo demandado adolece de nulidad por violación al debido proceso, al desconocer los derechos fiduciarios de los demás participantes en el fideicomiso “Ciudadela Nueva Tibana-Usme”. Metrovivienda limitó su actuación a notificar únicamente al patrimonio autónomo, excluyendo a los fideicomitentes y beneficiarios identificados en la escritura pública núm. 1087 de 30 de abril de 2008, entre ellos, la Organización Constructora Construmax S.A., Inversiones A. Romero 10 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co M. y Cía. S. en C., y los fideicomitentes aportantes (Arquímedes Octavio Romero Moreno y Sandra Esperanza Romero Quigua). 5.14.

La Administración no integró al procedimiento expropiatorio a todos los intervinientes del fideicomiso, pese a que la medida afecta directamente sus derechos económicos y expectativas legítimas derivadas del contrato fiduciario. El artículo 83 del Código de Procedimiento Civil —aplicable por remisión del artículo 57 del Código Contencioso Administrativo— exige la vinculación de todos los titulares de derechos afectados, máxime cuando la expropiación no solo incide sobre el dominio del inmueble, sino también sobre los perjuicios derivados de la frustración del objeto fiduciario (desarrollo del proyecto urbanístico).

La parte demandada no se pronunció sobre las solicitudes interpuestas por la parte demandante – inexistencia de renuencia 5.15. Metrovivienda consideró la existencia de la renuencia de manera simple y ligera, sin pronunciarse sobre las propuestas y formulas expresadas a través de las comunicaciones: i) radicado núm. E-2011-003600, denominado “Propuesta Desarrollo Directo Obras de Urbanismo Unidad de gestión 2”; ii) radicado núm. E- 2011-003812, denominado “Reconsideración a Propuesta Desarrollo Directo Obras Urbanismo Unidad de gestión 2”; iii) documento denominado “Respuesta a Oferta de Compra” documento este a través del cual se allegó un avalúo comercial. 5.16.

Por lo expuesto se desconoció el artículo 32 del Decreto 438 de 2009, toda vez que no existe una renuencia a la participación voluntaria del titular del derecho de dominio. Incumplimiento del objeto esencial de generación y promoción de vivienda de interés social 5.17. El inmueble objeto de expropiación comprende una parte destinada a zonas de uso residencial, vivienda VIP y VIS y, otra parte, asignada a zonas de uso múltiple en industria y servicios, circunstancia que contrasta y contradice abiertamente el fin público invocado para justificar la expropiación, ya que no existe correspondencia alguna entre la totalidad del área expropiada y las necesidades reales de 11 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Metrovivienda, evidenciándose así que la medida adolece de ilegalidad por carencia de objeto y causa.

Contestación de la demanda 6. Metrovivienda12 contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones de la parte demandante13, así: Frente al avalúo falto de imparcialidad e independencia 6.1. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital cumplió las funciones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi a nivel Distrital y, en consecuencia, estaba facultada para realizar los avalúos, para determinar el valor a pagar en la expropiación por vía administrativa, con lo cual, a su juicio, no existe impedimento o conflicto de intereses.

Frente a la falsa motivación en la objetividad en el avalúo y en la veracidad del monto de la expropiación 6.2. El avalúo de Bancol S.A., aportado al proceso administrativo y demanda de nulidad y restablecimiento, incurre en graves inconsistencias, pues aunque utiliza el método comparativo de mercado, incumple flagrantemente lo dispuesto en el artículo 10 de la Resolución 620, al omitir indicar la fuente y fecha de publicación de las ofertas tomadas como referencia. 6.3.

Además, el avalúo referido presenta graves inexactitudes en la descripción del predio: i) lo ubica erróneamente en el barrio La Esperanza de Usme, cuando en realidad corresponde a una zona de expansión rural; ii) afirma falsamente que el lote está listo para desarrollo, ignorando la falta de obras de urbanización necesarias; y iii) equipara predios urbanizados con terrenos sin urbanizar, contraviniendo la Resolución 620 de 2008.

Y adolece de graves vicios en su análisis comparativo: i) no adjunta las encuestas completas a profesionales avaluadores (nombres, fechas y valores); ii) cita transacciones irrelevantes (como una venta de 12 Por medio de apoderado. 13 Samai, archivo “4ED_C1_01 OTROS - CUADERNO PRINCIPAL 1”, páginas 58 a 110. 12 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2008 a $8.000/m2 que demuestra precisamente valores inferiores a los pretendidos); y iii) aplica incorrectamente el método residual. 6.4.

El avalúo presentado a manera de prueba anticipada carece de todo valor probatorio en el presente proceso, toda vez que no fue objeto de traslado. Frente a la falta de oportunidad de controvertir el avalúo frente a la congelación de precios 6.5. El Decreto Distrital 266 de 2003 constituyó un instrumento jurídico válido para iniciar la Operación Estratégica Nuevo Usme, estableciendo la necesidad de realizar avalúos de referencia que permitieran conocer el valor base de los terrenos según sus características rurales y forestales, previo al anuncio del proyecto.

Estos avalúos, elaborados por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital y radicados en la Secretaría Distrital de Planeación en diciembre de 2003, respondieron al mandato del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, que exige descontar del valor comercial cualquier plusvalía generada por el anuncio del proyecto de utilidad pública. 6.6.

La normativa referida persiguió dos objetivos claros: i) anunciar formalmente el Proyecto Urbanístico Integral “Nuevo Usme”, y ii) ordenar la práctica de avalúos muestrales en zonas geoeconómicas homogéneas, conforme a metodologías técnicas. Estas disposiciones se articularon con el parágrafo 1° del artículo 61 de la Ley 388, que autoriza excluir del valor comercial los incrementos generados por el proyecto urbano. 6.7.

La Corte Suprema de Justicia ha avalado este mecanismo (al examinar el artículo 18 de la Ley 9 de 1989), reconociendo que el Estado no puede verse obligado a indemnizar plusvalías artificiales creadas por sus propias decisiones de planeación. El Decreto Distrital 252 de 2007 complementó este marco, precisando que los avalúos de referencia servirían para calcular plusvalías, aportes de suelo y gestionar adquisiciones, sin que ello implicara su uso automático como valores definitivos de expropiación. 6.8.

Contrario a lo alegado por la parte demandante, los avalúos de referencia no equivalen a valores de expropiación per se, sino que constituyen insumos técnicos para: i) determinar el valor base del suelo antes del proyecto; ii) calcular plusvalías; 13 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y iii) establecer aportes en planes parciales.

Su elaboración en puntos muestrales – no en todos los predios– responde a criterios de eficiencia administrativa y homogeneidad geoeconómica, conforme a lo dispuesto en el Decreto 266. El Informe Técnico de Avalúo 2009-0033 demuestra que, para el predio en cuestión, se realizó un valúo específico (con valores entre $6.950 y $7.550/m²), superando incluso el rango obtenido de haberse limitado a actualizar los avalúos de referencia ($4.073 a $5.554/m²).

Lo anterior desvirtúa cualquier alegato de “congelación”, evidenciando un análisis caso por caso. 6.9. Aceptar la tesis de la demandante conduciría a un absurdo jurídico: el Estado tendría que indemnizar plusvalías generadas por sus propias acciones de planeación. Frente a la falta de vinculación al procedimiento administrativo de los demás participantes de la fiducia mercantil 6.10.

El procedimiento expropiatorio se ajustó estrictamente a los requisitos legales al vincular exclusivamente al patrimonio autónomo “Fideicomiso Ciudadela Nueva Tibana-Usme", representado por Fiduciaria Colmena S.A., en su calidad de único titular del derecho real de dominio sobre el inmueble. La Ley 388 de 1997 (artículo 69) exige notificar únicamente al propietario o titular de derechos reales, pues son estos sujetos los facultados para disponer del bien y recibir la indemnización. 6.11.

Los derechos de los fideicomitentes se limitan a la esfera interna del fideicomiso y deben ventilarse en sede contractual o fiduciaria, no mediante el proceso expropiatorio. Frente a la falta de pronunciamiento sobre las solicitudes interpuestas por la parte demandante – inexistencia de renuencia 6.12. Metrovivienda cumplió cabalmente con el deber de respuesta a las solicitudes planteadas por la parte demandante, como lo demuestra el Oficio Radicado 5-2011- 001954, donde se precisó que el Patrimonio Autónomo “Fideicomiso Ciudadela Cafam-Usme” manifestó su intención de desarrollar directamente las obras de urbanismo de la Unidad de Gestión núm. 2 del Plan Parcial Tres Quebradas, sin acogerse a las condiciones establecidas en los artículos 98, 109 y 11 de la 14 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 137, lo que constituye una abierta contradicción con los requisitos normativos para su participación. 6.13.

Asimismo, mediante el Radicado S-2011-002169 de 26 de septiembre de 2011, se absolvió completamente la solicitud contenida en el Radicado E-2011- 003812 de agosto 24 de 2011, evidenciando el estricto cumplimiento de los deberes administrativos. Adicionalmente, el desistimiento formal de la Fiduciaria Colmena S.A. mediante el Radicado 2012-000516 del 2 de septiembre de 2012, respecto a la propuesta de desarrollo directo de las obras de urbanismo del predio matrícula 50S-40034532, confirma la improcedencia de las pretensiones del demandante. 6.14.

En respuesta a la oferta de compra, mediante el Radicado 5-2011-002167, Metrovivienda reiteró la plena validez del Informe Técnico de Avalúo Comercial emitido por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, el cual se ajusta estrictamente a los lineamientos técnicos y jurídicos en materia de avalúos de obligatorio cumplimiento para la entidad, conforme a lo establecido en la Ley 388 y su normativa reglamentaria.

Frente al incumplimiento del objeto esencial de generación y promoción de vivienda de interés social 6.15. El Plan Parcial Tres Quebradas se integra al ordenamiento territorial como instrumento de desarrollo del Plan de Ordenamiento Zonal de Usme (Decreto 252 de 2007), el cual, a su vez, deriva su validez del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (Decreto 190 de 2004) y la Ley 388.

Este marco normativo de jerarquía escalonada tiene como fin garantizar la generación de espacio público, redes viales, equipamientos colectivos y lotes con servicios urbanísticos integrales, conforme lo dispone el artículo 64 del Decreto 438 de 2009. La adopción del plan parcial permite materializar usos del suelo equilibrados, orientados a la sostenibilidad de proyectos de vivienda de interés social (VIS y VIP) y a la preservación de sistemas ambientales estructurantes, en cumplimiento de los principios de función social y ecológica de la propiedad. 6.16.

Por ello, la normativa autoriza usos mixtos (industria, servicios) que subsidien la viabilidad económica de la vivienda social, tal como lo exige el artículo 64 del Decreto 438 de 2009. 15 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.

Adicionalmente, la parte demandada propuso las excepciones: i) de indebida acumulación de pretensiones, al considerar que era compatible acumular pedimentos de nulidad contra los actos que decretaron la expropiación administrativa y, a su vez, la nulidad de los valores que fueron determinados como indemnización; y ii) genérica “dar por probada cualquier otra excepción perentoria cuya existencia establezca”.

Sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo – Sala Transitoria, mediante sentencia proferida el 30 de noviembre de 201814, resolvió: “[…]

PRIMERO: NEGAR la objeción al dictamen pericial por error grave formulada por el apoderado de la parte demandada.

SEGUNDO: NEGAR la excepción de indebida acumulación de pretensiones.

TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 187 del 24 de agosto de 2011, Resolución Mo. 000213 del 6 de octubre de 2011 y de la Resolución No. 000222 del 28 de octubre de 2011, por las razones expuestas en esta providencia CUARTO: En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENASE practicar nuevo dictamen pericial al inmueble ajustado a todos los requisitos de los artículos 61, 65 y 2 numeral 3° de la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998, la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en consononacia (sic) con el artículo 58 constitucional y demás normas consonantes.

El nuevo dictamen pericial aplicara los dispuesto en las sentencias de la Corte Constitucional, C-1074 de 2002 y C-476 de 2007. El nuevo dictamen pericial deberá realizarlo un auxiliar de la justicia que no sea parte del proceso, ni ostente la condición de coadyuvante o interviniente en el mismo. Su designación estará a cargo de la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Para determinar el avalúo comercial del inmueble al momento de la oferta, se acudirá a los métodos del ingreso de capital de rentas para la estimación de dicho rubro por la pérdida de la producción de papa por el término de 2 años en el área explotada del bien expropiado dedicada a ello y por el método de comparación de precios de mercado para el valor del predio en sí mismo considerado, sin incluir el efecto de plusvalía o mejor descontándolo y teniendo en cuenta el crecimiento real del valor de la tierra en el sector.

Del valor comercial del bien descontará la suma de dinero sufragada por METROVIVIENDA a título de expropiación. En todo caso el nuevo precio del bien, no podrá ser inferior al valor ya reconocido por la Administración. El mayor valor que eventualmente se llegaré encontrar producto del avalúo que se practique, y de la suma a indemnizar a título de lucro cesante futuro por la 14 Samai, archivo “4ED_C1_01 OTROS - CUADERNO PRINCIPAL 1”, páginas 487 a 610. 16 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imposibilidad de proseguir el cultivo de papa, deberá indexarse en los términos del artículo 178 del C.C.A.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: Sin condena en costas por ser nulidad parcial del acto acusado en su justiprecio comercial del bien al momento de la oferta […].” Consideraciones del Tribunal Indebida acumulación de pretensiones 8.1. Declaró no probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones, por considerar que no puede modificarse la indemnización por expropiación sin revisar uno de los elementos del acto administrativo, como es el valor del bien, la cual, al estar desvirtuado por un método aceptado de avaluación de inmuebles, tornaría ilegal el acto.

Respecto de la falta de vinculación al procedimiento administrativo de los demás participantes de la fiducia mercantil 8.2. Conforme al artículo 66 de la Ley 388, la expropiación solo requiere notificar al titular del derecho de dominio, en este caso, la Fiduciaria Colmena S.A. como administradora del patrimonio autónomo. Los fideicomisarios, al carecer de derechos reales directos sobre el bien, no eran sujetos necesarios en el procedimiento.

Además, la fiduciaria ejerció plenamente los derechos de defensa. Respecto de la falta de pronunciamiento de las solicitudes interpuestas por la parte demandante – inexistencia de renuencia 8.3. La parte demandada cumplió con el procedimiento previo a la expropiación: i) respondió a las propuestas de desarrollo directo presentadas por la fiduciaria, incluyendo observaciones técnicas y requisitos legales; y ii) acreditó el desistimiento voluntario de esta última. 8.4.

Metrovivienda, mediante Resolución 138 del 13 de junio de 2011, formalizó la expropiación administrativa del inmueble referido, ofreciendo un precio indemnizatorio de $1.113.671.124 basado en el avalúo de la UAECD. 17 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.5.

En respuesta, la fiduciaria presentó el 22 de agosto de 2011 (RadicadoE−2011−003743) una contrapropuesta por la suma de $16.343.960.820 sustentada en un avalúo de Bancol S.A. Sin embargo, Metrovivienda rechazó este avalúo mediante Radicado 5-2011-002157 de 26 de septiembre de 2011, por incumplir el Decreto 422 de 2000 al incluir expectativas urbanísticas no realizables. 8.6.

En el marco del Plan Parcial “Tres Quebradas”, la fiduciaria presentó dos propuestas de desarrollo directo: i) el 23 de agosto de 2011 (Radicado E-2011- 003600), rechazada por Metrovivienda, mediante Radicado S-2011-001954, por no ajustarse al Decreto 438 de 2009; ii) el 24 de agosto de 2011 (Radicado E-2011- 003812), que si bien fue considerada viable condicionalmente, fue finalmente desistida por la fiduciaria el 9 de febrero de 2012 (Radicado E-2012-000516). 8.7.

El desistimiento configuró la renuencia del expropiado, agotando la etapa de negociación y habilitando legalmente la expropiación. Respecto del incumplimiento del objeto esencial de generación y promoción de vivienda de interés social 8.8. La expropiación se enmarcó en los fines del Plan Parcial “Tres Quebradas” establecido en el Decreto 438 de 2009 y la Operación Estratégica Nuevo Usme señalada en el Decreto 252 de 2007.

Los cuales a su vez estaban respaldados por el artículo 58 de la Ley 388, que autorizaban la expropiación para usos mixtos (vivienda VIS, infraestructura, servicios e industria). En todo caso, la parte demandante no impugnó la validez de estos actos administrativos generales, los cuales gozan de presunción de legalidad. Avalúos examinados por el a quo 8.9.

El a quo examinó 4 avalúos aportados dentro del proceso judicial para establecer el valor del inmueble, a saber i) el realizado por la UAECD de 2011, en el que se determinó un valor de $1.113.671.124,60; ii) el elaborado por Bancol S.A. en el mismo año, cuyo estimado ascendió a $16.343.960.820; iii) el dictamen pericial de Lucía Hurtado Peña, aportado en 2012 como prueba anticipada, que valoró el predio en $15.542.785.300 y la aclaración de este, en la que se consignó un valor de $1.967.304.249; y iv) el avalúo practicado en sede judicial por Marco Polo 18 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sánchez dentro del presente proceso, el cual estableció un monto de $7.091.063.163 y la aclaración y complementación de este. a) Avalúo prueba anticipada 8.10.

El avalúo producto de la prueba anticipada tendría valor como prueba documental, por cuanto no se surtió el traslado a la parte demandada para su contracción, en los términos del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil. Y la aclaración de este dictamen no sería valorada, debido a la inasistencia de la perito a la diligencia para aclarar la pericia inicial, quien únicamente presentó un escrito posterior el 29 de julio de 2013. b) Avalúo de Bancol S.A. presentado por la parte demandante en el proceso administrativo y Avalúo recaudado en sede judicial 8.11.

El a quo descartó los avalúos presentados por Bancol S.A. y el judicial por no descontar el efecto plusvalía, a pesar de que este ya estaba plenamente determinado en la Resolución Núm. 0517 de mayo de 2011 para los predios que conformaban el Plan Parcial “Tres Quebradas”. 8.12. En consecuencia, los avalúos señalados desconocieron lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el cual establece la exclusión de los efectos de la plusvalía en los procesos de adquisición por motivos de utilidad pública. 8.13.

Además, estos avalúos aplicaron el método residual basado en un macroproyecto urbanístico inviable desde 2008, cuyas expectativas no configuraban un daño cierto indemnizable. 8.14. Además, negó la objeción por error grave al dictamen recaudado en el proceso judicial presentada por la parte demandada, pues “esencialmente el bien objeto de avalúo con el expropiado, es decir no hay cambio de cualidades propias del objeto examinado, por sus atributos, o por otras que no tiene; tampoco como que el objeto de observación y estudio fuera un fundamentalmente distinto al dictaminado”. c) Avalúo oficial 19 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto a la falta de oportunidad de controvertir el avalúo frente a la congelación de precios 8.15.

El avalúo oficial solicitado por Metrovivienda a la UAECD no podía ser impugnado por la Fiduciaria Colmena S.A., dado que esta no era la solicitante de este, en cumplimiento de lo establecido en los artículos 12, 15, 16, 17 y 18 del Decreto 1420 de 1998. En consecuencia, la única facultada para impugnar el avalúo comercial era Metrovivienda, a fin de que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi resolviera las objeciones que dicha entidad pudiera presentar.

Y como Metrovivienda no formuló observaciones al dictamen de la UAECD, este se incorporó al procedimiento administrativo expropiatorio. 8.16. Asimismo, no era procedente otorgar el traslado del dictamen en los términos del Código de Procedimiento Civil, pues el avalúo no podía impugnarse a través de dicha vía, sino que debía ser controvertido mediante la presentación de una experticia alterna, como efectivamente se hizo con el dictamen de Bancol S.A. 8.17.

Rechazó los cuestionamientos sobre la vigencia del avalúo oficial, señalando que entre su emisión, 10 de mayo de 2011, y la resolución expropiatoria, junio de 2011, no se superó el plazo de un año establecido en el Decreto 1420. 8.18. No hubo una congelación del valor del metro cuadrado en el avalúo del inmueble, pues si bien se tomó como referencia el valor del año 2003 conforme al Decreto 252 de 2007, este fue actualizado de $4.300 a $6.037,68 para el año 2011.

Además, se empleó el método de capitalización de rentas, considerando la vocación agrícola del predio y asignando valores diferenciados al suelo productivo y al suelo de protección rural. De igual forma, la utilización de avalúos de referencia por parte de la UAECD solo constituyó un punto de partida dentro del proceso de valoración del metro cuadrado, ajustándose a lo dispuesto en el Decreto 266 de 2003 y el artículo 57 del Decreto Distrital 252 de 2007.

Estos avalúos debían actualizarse conforme al IPC para reflejar un valor ajustado del suelo antes de la intervención urbanística. 8.19. Además, el avalúo tuvo en cuenta la eliminación del efecto de plusvalía, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1° del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, asegurando así que el valor comercial del inmueble no incluyera incrementos derivados de la expectativa de desarrollo urbano. 20 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto a la falsa motivación en la objetividad del avalúo 8.20.

El artículo 17 de la Resolución IGAC 620 de 2008 expresamente autoriza la aplicación del método de capitalización de rentas a cultivos, razón por la cual dicho criterio valuatorio resulta plenamente aplicable, sin que la parte demandante pudiera sustentar la nulidad del acto expropiatorio bajo el argumento de la improcedencia del método empleado. 8.21.

En cuanto a la supuesta falta de conocimiento de los avalúos de referencia por parte de la parte demandante, esta circunstancia no generó nulidad del avalúo de la UAECD, sino que, en todo caso, podría dar lugar a su impugnación a través de los mecanismos valuatorios correspondientes dentro del proceso. Respecto a falsa motivación en la veracidad del monto de la expropiación 8.22.

No obstante, el a quo encontró acreditado que en 2001 el IDRD adquirió un predio adyacente a 24.000/m2, según la escritura pública núm. 1214 de 2001 y el contrato fiduciario fijó el valor en 100.000/m² (cláusula 3.° de la escritura pública núm. 1097 de 2008), lo que da cuenta que Metrovivienda realizó compras voluntarias en el sector a precios superiores. 8.23.

El avalúo de la UAECD omitió contrastar estos valores mediante el método de comparación de mercado, a pesar de su relevancia para determinar el valor comercial real, pues, aunque el método de capitalización de rentas era válido, resultaba insuficiente al ignorar transacciones concretas que evidenciaban un valor histórico superior, incluso previo al anuncio del proyecto urbanístico por medio del Decreto 266 de 2003. 8.24.

El avalúo de la UAECD omitió valorar el lucro cesante derivado de la interrupción del cultivo de papa, actividad agrícola efectiva en el predio expropiado, conforme a los principios de reparación integral del daño y iura novit curia. Esta omisión contravino el deber de indemnizar todos los perjuicios ciertos, incluida la pérdida de rendimientos agrícolas (pérdida de oportunidad).

Y si bien la pericia se ajustó a los valores de referencia de 2003 mediante el IPC para excluir la plusvalía, este índice no reflejaba el incremento real del valor de la tierra como recurso escaso. 21 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.25.

En consecuencia, ordenó practicar un nuevo avalúo que: i) aplicara el método de capitalización de rentas para cuantificar el lucro cesante por el cultivo de papa; y ii) utilice el método comparativo de mercado para determinar el valor comercial del terreno. Recurso de apelación 9. La parte demandada interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 30 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo – Sala Transitoria; para lo cual expone los siguientes argumentos15: 9.1.

En atención a que la parte demandante no logró acreditar, mediante las pruebas aportadas y practicadas en el proceso para tal fin, que el avalúo núm. 2011-0043 A de 10 de mayo de 2011, adoleciera de errores técnicos o jurídicos, el Tribunal debió reconocer su validez y, por tanto, mantener incólume la presunción de legalidad de los actos acusados fundamentados en aquel peritaje. 9.2.

El Tribunal de instancia incurrió en una extralimitación de la causa petendi al ordenar un nuevo avalúo para cuantificar un lucro cesante derivado de un supuesto cultivo de papa, situación que nunca fue alegada ni probada por el demandante en su escrito inicial, pues la parte demandante al reclamar el lucro cesante no fundamentó su pretensión en la imposibilidad de continuar con dicha actividad agrícola, sino en la imposibilidad de continuar con un proyecto urbanístico. 9.3.

En el escrito de demanda, la parte demandante solicitó la práctica de una prueba pericial dirigida específicamente a cuantificar el lucro cesante derivado de la frustración del proyecto de macro interés social nacional para el cual se constituyó el fideicomiso, tal como consta en el contrato fiduciario. No obstante, el Tribunal incurrió en un error de congruencia procesal al condenar al pago de perjuicios por la imposibilidad de continuar con un cultivo de papa, actividad que, además de no haber sido invocada ni probada en el proceso, resulta ajena al objeto del fideicomiso y al patrimonio autónomo, cuyas facultades se limitaban exclusivamente al desarrollo del proyecto urbanístico. 15 Samai, archivo “4ED_C1_01 OTROS - CUADERNO PRINCIPAL 1”, páginas 633 a 656. 22 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.4.

Los actos acusados fueron dictados con fundamento en el avalúo oficial, el cual utilizó la metodología aceptada de capitalización de rentas y el avalúo de referencia para establecer el valor del predio antes del anuncio del proyecto, descontando la suma correspondiente a la plusvalía de acuerdo con la Ley 388. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 10.

La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la expropiación administrativa; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del principio de congruencia; y vi) el análisis del caso en concreto. Competencia de la Sala 11. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo16, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30817 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201118, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 1319 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 12.

Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 13. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia 16 “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. 17[…]

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” 18 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 19 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 2024, ”por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 23 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida el 30 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo – Sala Transitoria, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201220, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo21.

Actos acusados 14. Los actos acusados son los siguientes: 14.1. La Resolución núm. 187 de 24 de agosto de 201122, “[…] Por la cual se expropia un inmueble por vía administrativa […]”, expedida por gerente general de Metrovivienda, que resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO. Expropiar por vía administrativa del inmueble identificado como la parte restante del lote de terreno denominado Piedra Herrada, de la Vereda el Uval de la ciudad de Bogotá D.C, cuya nomenclatura oficial es la Carrera 4C Este No. 115-40, identificado con la cédula catastral No. US 54909, Chip No. AAA01450DFZ y matrícula inmobiliaria 50S-40034532 […].

ARTÍCULO SEGUNDO. DESTINACIÓN. El inmueble objeto de expropiación se destinará para la realización de las obras de infraestructura, la construcción de obras sobre la malla vial local, así como sobre el sistema de espacio público y el sistema de equipamientos urbanos ubicados dentro del área del Plan Parcial Tres Quebradas, y para la gestión pública directa de la Unidad de Gestión 2, según lo dispuesto en el Decreto Distrital 438 de 2009 y las normas que lo modifican o complementan.

ARTÍCULO TERCERO. VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO. El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de MIL CIENTO TRECE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y UN MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS CON SESENTA CENTAVOS ($1113.671.124,60) MCTE, de acuerdo con el informe Técnico de Avalúo Comercial No. 0043A del 10 de mayo de 2011 practicado por la Unidad Administrativa Especia de Catastro Distrital […]”. 14.2.

La Resolución núm. 213 de 6 de octubre de 201123, “[…] por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la resolución 187 de agosto 24 de 2011[…]”, expedida por gerente general de Metrovivienda, que resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la Resolución N° 187 de agosto 24 de 2011, por medio de la cual se ordena la expropiación por vía 20 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” 21 “[…] Artículo 267. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]” 22 Samai, archivo “6ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 2 PRUEBAS Y ANEXOS”, páginas 14 a 23. 23 Samai, archivo “6ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 2 PRUEBAS Y ANEXOS”, páginas 56 a 97. 24 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa del inmueble identificado como la antigua hacienda Santa Helena (sic), de la Vereda el Uval de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con la Cédula Catastral N° US R 2134, Chip No. AAA0143NKZE y matricula inmobiliaria 50S- 40005910 […]”. 14.3.

Y, la Resolución núm. 22 de 28 de octubre de 201124, “[…] Por la cual se corrige la Resolución 213 de octubre 6 de 2011 […]”, expedida por gerente general de Metrovivienda, que resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Corregir el ARTÍCULO PRIMERO de la 213 del 6 de octubre de 201 en los siguientes términos: ´ARTICULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la Resolución N° 187 de agosto 24 de 2011, por medio de la cual se ordena la expropiación por vía administrativa del inmueble identificado como lote de terreno denominado Piedra Herrada, de la Vereda el Uval de la ciudad de Bogotá D.C., cuya nomenclatura oficial es la Carrera 4C Este N° 115-40, identificado con la Cédula Catastral N° US 54909, Chip No. AAA0145ODFZ y matricula inmobiliaria S0S-40034532´ […]”.

Problema jurídico 15. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, determinar si: i) se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados; y ii) se desconoció o no el principio de congruencia. 16. En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos acusados y al restablecimiento del derecho solicitado y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo – Sala Transitoria. 17.

Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: Marco normativo de la expropiación administrativa 18. Visto el artículo 58 de la Constitución Política, “[…] [p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, 24 Samai, archivo “6ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 2 PRUEBAS Y ANEXOS”, páginas 100 y 101. 25 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. […]”. 19.

El capítulo VIII de La Ley 388 regula la expropiación administrativa, la cual está compuesta por varias etapas: i) la declaratoria de urgencia, de conformidad con los artículos 63 a 65 ibidem, que indica que por motivos de utilidad pública o interés social se puede expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles; ii) la oferta de compra, en los términos del artículo 66 ibidem; iii) la negociación del precio; iv) la enajenación voluntaria; y v) la decisión de expropiación, en caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, como se explicará infra. 20.

Visto el artículo 66 ibidem, la decisión de expropiación por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento correspondiente, mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra dirigida a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. 21. Visto el artículo 67 ibidem, en el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 ibidem25.

Además, la entidad deberá precisar las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán prever el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. 22.

El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. 25 Artículo 67 Ley 388. 26 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

Visto el artículo 68 de la Ley 388, sobre la decisión de la expropiación, que dispone: “[…] Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.

La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5.

La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […]”. 24. De acuerdo con las normas citadas supra, el Estado puede adquirir el bien inmueble por medio de una enajenación voluntaria que implica un acuerdo formal de voluntades entre las partes; sin embargo, si esto no es posible dentro del término de treinta (30) días hábiles, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, la autoridad competente, mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación. 25.

La expropiación por vía administrativa conlleva la obligación, a cargo de la entidad, de reconocer una indemnización justa y plena que comprenda el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios toda vez que esta “[…] constituye “[…] un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral” […]”26. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 08001233100019971225601. 27 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.

La Ley 388 fue reglamentada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial. 27. Visto el artículo 2.° ibidem, el valor comercial de un inmueble es el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.

En efecto, la determinación del valor comercial de los inmuebles la debe realizar, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración27. 28.

Visto el artículo 20 ibidem, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. 29.

Visto el artículo 21 ibidem, para determinar el valor comercial se deben tener en cuenta los siguientes parámetros: “[…] La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo. La destinación económica del inmueble. Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.

Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos. Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinará en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.

Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente 27 Artículo 3.° Decreto 1420 de 1998. 28 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.

Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.

Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido. La estratificación socioeconómica del bien […]”. 30. Visto, el artículo 22 ibidem, para la determinación del valor comercial de los inmuebles, se deberá tener en cuenta, por lo menos, las siguientes características: 31.

Para el terreno: • Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma. • Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección. • Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio. • Tipo de construcciones en la zona. • La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte. • En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas. • La estratificación socioeconómica del inmueble. 32.

Para las construcciones: • El área de construcciones existentes autorizadas legalmente. • Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados. • Las obras adicionales o complementarias existentes. • La edad de los materiales. • El estado de conservación física. • La vida útil económica y técnica remanente. • La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido. 33.

Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes. 29 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34. Visto el artículo 25 ibidem, para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9.° de 1989 y 388, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual. 35.

En suma, para elaborar el avalúo y determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación administrativa, la autoridad debe tener en cuenta la reglamentación urbanística municipal vigente y criterios de carácter objetivo; además, este no puede incorporar meras expectativas sino hechos ciertos y verificables. Precio indemnizatorio justo: Reconocimiento del daño emergente y el lucro cesante 36.

Visto el artículo 58 de la Constitución Política prevé que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, el Estado podrá adelantar una expropiación por vía judicial o administrativa, mediante una indemnización previa, la cual se debe fijar consultado los intereses de la comunidad y del afectado. 37.

Visto el artículo 67 de la Ley 388, sobre la indemnización y forma de pago, prevé que en “[…] el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley.

Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria […]”. 38.

La Corte Constitucional ha considerado que la indemnización debe ser justa y ponderar los intereses de la persona afectada y de la comunidad; asimismo, es necesario atender el principio de igualdad para que los particulares no tengan que soportar una carga pública desproporcionada que afecte el acceso a la propiedad. 39. En la sentencia C-476 de 2007, esa Corporación explicó que, por regla general, la indemnización no se limita al precio del bien, toda vez que esta pude incluir los 30 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la expropiación; sin embargo, esta es diferente a la indemnización prevista en el artículo 90 de la Constitución Política porque el artículo 58 ibidem no se refiere a un daño antijurídico, sino a una carga que debe soportar el particular. 40.

Además, reiteró que la indemnización que procede como consecuencia de la expropiación no se fundamenta exclusivamente en los intereses privados, toda vez que esta debe tener en cuenta el bienestar común. Por lo tanto, en algunos casos, cuando los intereses de la comunidad asumen una relevancia especial, la indemnización cumple una función compensatoria; no obstante, también puede ocurrir que los intereses de la persona afectada tengan una importancia constitucional especial y, en este caso, la indemnización tiene una función restitutiva. 41.

La Corte Constitucional explicó en la sentencia C-1074 de 2002 las reglas generales que rigen la indemnización, en el marco de la expropiación, así: “[…] De lo anterior, a la luz de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional en la materia, se deducen las siguientes conclusiones: 1. No puede haber expropiación sin indemnización; 2.

La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado; 3. La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa; 4.

La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva. 5.

La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado;

(ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de 31 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización;

(iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien;

(vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite […]”28. 42. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, con fundamento en los artículos 21.229 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos30 y 1731 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, reiteró que la expropiación conlleva la obligación de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio.

Además, esta Corporación explicó lo siguiente: “[…] Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente. […] No sobra precisar que, para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación. El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento.

Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya presentado como un hecho existente en el plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo, el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido, en reiteradas oportunidades esta Corporación. En todo caso, los daños ajenos a la pérdida del derecho de dominio deben ser acreditados en el proceso por quien reclama su resarcimiento, ya sea por tratarse 28 Corte Constitucional C-1074 de 4 de diciembre de 2002, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 29 “[…] 2.

Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley […]” 30 Adoptada en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. 31 “[…] Artículo 17.

Por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y con la condición de haya una justa y previa indemnización […]” 32 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de lesiones ya causadas o de daños que, si bien no se han producido todavía, existe una alta probabilidad en torno a su ocurrencia […]”32. 43.

De acuerdo con lo expuesto, cuando la persona afectada acude a la jurisdicción contenciosa administrativa porque, a su juicio, la indemnización no fue justa y plena, le asiste la carga de probar la existencia de los perjuicios que reclama -daño emergente y lucro cesante- y su nexo de casualidad con el acto que dispuso la expropiación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del principio de congruencia 44.

Vistos los artículos: i) 281 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201235, sobre congruencia; ii) 320 ibidem, sobre fines de la apelación; y iii) 328 ibidem, sobre competencia del superior. 45. Esta Corporación ha definido el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 46.

La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación o en los recursos interpuestos. 47.

Asimismo, indicó que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera;

C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 6 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 08001233100019971225601 33 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. 48.

Por último, se determinó que en aplicación del principio de congruencia se han señalado los eventos en los que se presenta incongruencia de la sentencia. Sobre el particular ha indicado lo siguiente: “[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este asunto en virtud de la remisión prevista en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia resulta incongruente cuando se falla de manera extrapetita, es decir, ‘por objeto distinto del pretendido en la demanda’ o ‘por causa diferente a la invocada en esta’; asimismo, en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, ‘por cantidad superior a la solicitada en la demanda’ e, incluso, si se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuenta de una decisión mínima petita.

Con el fin de establecer si se estructura alguna de las anteriores circunstancias corresponde comparar las pretensiones de la respectiva demanda con la sentencia dictada, para determinar si esta resulta o no acorde con lo solicitado y en caso de advertirse que el juez de primera instancia decidió por fuera de lo pedido, la condena deberá ajustarse de manera oficiosa […]”. 49.

Del criterio jurisprudencial citado se concluye que: i) la sentencia debe ser congruente con los hechos y las pretensiones de la demanda; ii) el Juez en su ejercicio hermenéutico puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, sus consideraciones se enmarquen en las pretensiones del proceso y se fundamenten en el acervo probatorio debatido en el mismo y iii) se presenta una sentencia incongruente cuando: a) se falla de manera extra petita, es decir, "[…] por objeto distinto del pretendido en la demanda […]” o "[…] por causa diferente a la invocada en esta […]"; b) en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, "[…] por cantidad superior a la solicitada en la demanda […]”; y c) cuando se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión mínima petita.

Acervo probatorio 34 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. La Sala advierte que las pruebas33 relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes: • Decreto 252 de 2007 que adopta la Operación Estratégica
Nuevo Usme- Eje de Integración Llanos y el Plan de Ordenamiento Zonal de Usme. • Acuerdo de intención para el Desarrollo mediante una alianza de la promoción, gerencia, venta y construcción de un proyecto de vivienda de interés social de 21 diciembre de 2007, ubicado en la localidad de Usme sobre el predio de matrícula inmobiliaria No 050-4003452 de extensión superficiaria de 161.703.05 m2. • Escritura Pública 1087 del 30 de abril de 2008 de constitución de Fiducia Mercantil, sobre los predios de matrícula inmobiliarias 50S-40005910, 40054532, 1227370, 1127371, 1127369 y 40205059. • Oficio de 16 de junio de 2009 del Coordinador de Macroproyectos de Interés Social Nacional del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano dirigido al gerente de Metrovivienda. • Decreto 438 de septiembre de 2009 por el cual se adopta el Plan Parcial Tres Quebradas. • Decreto 465 de octubre de 2009 que declaró la existencia de condiciones de urgencia por razones de utilidad pública e interés social y se autoriza a Metrovivienda para expropiar unos predios por vía administrativa ubicados dentro del área del Plan Parcial
Tres Quebradas. • Avalúo Comercial de la UAECD 2011-0043 de 10 de mayo de 2011 del inmueble de la Carrera 4C Este No115-40 Sur. • Avalúo de Bancol S.A. presentado en la actuación administrativa de expropiación de 17 de agosto de 2011. • Certificación del Distrito de Bogotá de 7 de diciembre de 2011 mediante la cual se hace constar entrega de cheque por valor de $1.113.671.124.00 a causa de la indemnización de la expropiación por vía administrativa. • Respuesta al oficio N. E-2011-003600, mediante radicado Metrovivienda S- 2011-001934. 33 Samai, archivos “6ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 2 PRUEBAS Y ANEXOS”, “6ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 2 PRUEBAS Y ANEXOS”, “8ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRUEBAS Y ANEXOS”, “10ED_C4_01 OTROS- CUADERNO 4 PRUEBAS Y ANEXOS” y “12ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS”. 35 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Respuesta al oficio N.NE-2011-003812, mediante radicado Metrovivienda S- 2011-002169. • Respuesta al oficio N.NE-2011-003743 (aclarado por oficio E-2011-003775), mediante radicado Metrovivienda S-2011-002169. • El autoevalúo para el año gravable 2008 del inmueble
matricula
inmobiliaria 50S-4005910. • Folio de matrícula Inmobiliaria 50S-40034532 del predio objeto de expropiación. • Prueba anticipada ordenada por el Juzgado 13
Administrativo de Bogotá. • Avalúo como prueba anticipada realizado por Lucila Hurtado Peña, que le asignó al predio la suma de $15.542.785.300 a razón de $97.000.00 m2. • Escrito de aclaración del dictamen definitivo por parte de Lucila Hurtado Peña con destino al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. • Avalúo Comercial practicado por el auxiliar de justicia
Marco Polo Sánchez Bustos al inmueble expropiado con el cálculo de indemnización por daño emergente y lucro cesante por $7.091.063.166.00. • Aclaración del dictamen pericial efectuado por Marco Polo Sánchez Bustos.

Análisis del caso en concreto Prueba idónea para desvirtuar el avalúo oficial 51. De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 52. La Sala recuerda que la jurisprudencia, con fundamento en la normativa que regula el asunto, ha considerado que el precio indemnizatorio está amparado por la presunción de legalidad al ser incorporado al acto que ordena la expropiación, por lo tanto, la parte demandante tiene la carga de probar cuál es error o la incorrección del avalúo oficial.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 20 de febrero de 2020, precisó lo siguiente: 36 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Esta Corporación ha sostenido que al haber sido incorporado el avalúo comercial al acto administrativo, este goza de presunción de legalidad y debe tenerse como válido, creíble y fundamentado, por lo que corresponde a quien recurre, en este caso, demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección. La Sala ha indicado sobre este particular: «[…] la Sala recuerda que es reiterada y pacífica la jurisprudencia de esta Corporación en la cual se ha sostenido que el precio establecido en los actos acusados se encuentra amparado por la presunción de legalidad y de certeza de las decisiones de la administración, y que la misma debe ser desvirtuada a través de los diferentes medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual no ocurrió en el sub lite.

Así fue sostenido en sentencia del 14 de mayo de 2009, al analizar objeciones frente al avalúo que sirvió de fundamento para la determinación del monto de una indemnización expropiatoria, y en la cual la Sección Primera sostuvo que “al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario.

En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección”34 (negrillas fuera de texto). 53. Recientemente y en el mismo sentido, esta Sección35 sostuvo que “todo lo anterior conduce a la Sala a considerar que debe tenerse como válido, creíble y fundamentado, el avalúo que sirvió de base a las decisiones enjuiciadas, sin que el mismo pueda ser objeto de modificación dado que la actora, quien tenía la carga probatoria de desvirtuarlo, no lo hizo”. 54.

Además, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado que el dictamen pericial es la prueba idónea para acreditar la incorrección del avalúo oficial; en la sentencia proferida el 30 de abril de 2020, indicó lo siguiente: “[…] Con fundamento en las anteriores premisas, en nuestro ordenamiento jurídico la prueba idónea para demostrar la incorrección del avalúo oficial que determinó el valor comercial de un bien inmueble objeto de expropiación es el dictamen pericial y, en consecuencia, tal y como lo estimó el a quo, el avalúo presentado por el actor con la demanda, siendo una prueba documental, no resulta conducente para esa finalidad […]”36. 55.

La determinación del valor comercial del bien inmueble tiene un carácter técnico, toda vez que este se fundamenta en varios criterios y parámetros como la 34 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2009. Radicado: 2005-03509. Magistrado Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 35 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 17 de marzo de 2011. Radicado: 2005 – 00273. Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Ver entre otras sentencias la 31 de mayo de 2018, Rad.: 2008 – 0074. Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; sentencia de 30 de abril de 2020; núm. único de radicación: 05001233100020030050001. 37 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentación urbanística municipal o distrital vigente, la destinación económica del inmueble, los valores unitarios para cada una de las construcciones del terreno, aspectos físicos, la clase del suelo, las construcciones en la zona, la estratificación socio económica del bien inmueble, las construcciones existentes, entre otros; asimismo, para establecer el valor comercial del bien inmueble debe acudirse a los métodos previstos en la normativa. 56.

La parte demandada, en el recurso de apelación, manifestó que la Fiduciaria Colmena S.A., por medio de los avalúos aportados al proceso judicial, no logró acreditar que avalúo núm. 2011-0043 A de 10 de mayo de 2011 adoleciera de errores técnicos o jurídicos y, con ello, desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados. 57.

La Sala advierte que el Tribunal en la sentencia objeto de apelación descartó los avalúos presentados para acreditar la incorreción del avalúo oficial, por las siguientes razones: i) el elaborado por Bancol S.A., aportado por la parte demandante en el proceso de expropiación, porque aplicó el método residual de avalúos (Resolución 620) en un proyecto inmobiliario inviable del que era la fiduciaria la parte demandante; ii) el practicado por Lucía Hurtado Peña, allegado como prueba anticipada, toda vez que en su trámite procesal no se surtió el traslado a la parte demandada para su contracción, en los términos del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil; y iii) el realizado por Marco Polo Sánchez, practicado en sede judicial, por iguales razones que el de Bancol S.A. 58.

Al respecto, la Sala precisa que los avalúos referidos fueron debidamente descartados por el Tribunal en su decisión, sin que esta instancia entre a examinar dichas consideraciones, toda vez que no fueron objeto de impugnación por parte de la parte demandada, al resultarle favorables las razones de su exclusión. 59. La Sala considera que a la parte demandada le asiste razón al considerar que el avalúo oficial goza de presunción de legalidad, pues, justamente el a quo descartó los avalúos alternos que pretendían demostrar la incorreción de aquel. 60.

Cabe precisar que el justiprecio indemnizatorio en procesos expropiatorios se encuentra amparado por la presunción de legalidad, lo que implica que el avalúo oficial, en cuanto sustento técnico-jurídico de la expropiación, se presume válido 38 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mientras no sea desvirtuado mediante prueba.

Precisamente, esta Sección37 ha señalado que: “[…] Al respecto, la Sala reitera que la carga de atacar la presunción de legalidad y veracidad de que goza el avalúo utilizado por la administración recae sobre el demandante. Para lo cual, no será suficiente señalar y atacar los métodos que se utilizaron, sino que se debe convencer al juez del error en el que ha incurrido la Administración al fijar un monto específico para la indemnización. Esta Corporación ya se ha pronunciado en repetidas ocasiones, en el sentido de establecer que el justo precio de la indemnización expropiatoria se encuentra amparado por la presunción de legalidad del acto administrativo que lo acoge; lo que significa que el avalúo técnico brinda soporte legal y fáctico al acto administrativo que ordena la expropiación, por lo que deberá ser desvirtuado a través de los medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico.

“Por esa misma razón ha de concluirse que el actor tampoco logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos demandados que acogieron ese justiprecio, pues al no obrar en el expediente ningún medio de prueba que permita demostrar que el avalúo fijado por la administración fuese incorrecto, no hay ninguna razón para decretar la nulidad parcial deprecada por el actor en lo relativo al precio indemnizatorio […]” 61.

En este orden de ideas, la parte demandante debía realizar un esfuerzo probatorio para desvirtuar la corrección del avalúo oficial. 62. Ahora, la Sala no pierde de vista que el Tribunal, luego de descartar los avalúos elaborados por Bancol S.A. y los practicados como prueba anticipada y en sede judicial, valoró las demás pruebas obrantes en el proceso para establecer que el método de capitalización de rentas empleado en el avalúo oficial resultaba insuficiente. 63.

En el sub examine está acreditado que el avalúo oficial núm. 2011-0043 A de 10 de mayo de 2011 utilizó el método de avalúo de capitalización de rentas o ingresos de mercado, en aplicación del artículo 25 del Decreto 1420, así: “[…] El presente informe cumple con las normas legales del Decreto 422 de 2000 y las metodologías establecidas en la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

En desarrollo del trabajo se utilizó el siguiente método para determinar el valor reportado. 7.1 PARA EL TERRENO Método de capitalización de rentas o ingresos mercado (Artículo 2°Resolución 620 de 2008): Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial de un bien, a partir de las rentas o ingresos que se puedan obtener 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de mayo de 2009, radicación: 05001-23-31-000-2005-03509-01.

Criterio reiterado, en la sentencia de 29 de febrero de 2024, radicación: 25000-23-24-000-2010-00598-01. 39 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del mismo bien, o inmuebles semejantes y comparables por sus características físicas, de uso y ubicación, trayendo a valor presente la suma de los probables ingresos o rentas generadas en la vida remanente del bien objeto de avalúo, con una tasa de capitalización o interés. El primer paso para la determinación del valor del m2 para el predio en estudio fue el análisis de los valores de referencia del año 2003.

En este escenario, con base en el Decreto 252 de 2007, se actualiza el valor de referencia ($4,300 m2) para el año 2003 (Estudio realizado por la UAECD) obteniendo un valor de $6.037,68 m2 para el 2011. VALORES DE REFERENCIA INDEXADO POR METAS DE INFLACIÓN DE ACUERDO AL DECRETO 252 DE 2007 Como segundo paso se analizó la renta o ingresos que se pueden obtener para la producción agrícola de papa cultivo más representativo de la región estudiada.

Para definir el canon de arrendamiento correspondiente a inmuebles de estas condiciones se hizo uso del índice de relación encontrado por el estudio del Ministerio de Agricultura en el año 2007, donde se establece que para la sabana de Bogotá la relación entre el canon de arrendamiento y las ventas correspondientes al proceso productivo es de alrededor del 15%.

El análisis de productividad agrícola se realiza para cultivo de papa pastusa, el cual es representativo de la región en estudio. De acuerdo a la investigación realizada, el rendimiento del cultivo de papa es de 200 bultos papa / cosecha / hectárea para la zona objeto de estudio. Las ventas en promedio del bulto de papa de acuerdo al comportamiento del mercado se estiman en $27.000 ($540/kl).

Se utiliza una tasa de capitalización del 0,17%, la cual corresponde a la definida por la UAECD para la sábana de Bogotá y utilizada en el estudio realizado para el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte. El comportamiento del modelo de análisis de productividad para cultivo de papa arroja como resultado un valor por m2 de $ 7.940. Se establece un valor de $2.500 m2 para el suelo de protección rural.

Este valor es producto de aplicar el índice de relación entre suelo productivo agrícola y suelo de protección rural (obtenido a partir del estudio adelantado por la UAECD en el corredor ecológico de los cerros orientales) al valor obtenido por ejercicio de productividad para el suelo agrícola en la zona. De conformidad con la investigación realizada en dicho estudio se encontró que el valor del suelo protegido rural corresponde aproximadamente al 31,47% del valor del suelo productivo agrícola, se aplica entonces este índice al valor del suelo productivo para la zona de $7.940 […]”. 64.

Además, el Tribunal encontró acreditado, en cuanto al valor el m2 del inmueble expropiado, que, en 2001, el IDRD adquirió un predio adyacente a un valor de $24.000/m² (escritura pública núm. 1214), mientras que, en 2008, el contrato fiduciario (escritura pública núm. 1097) fijó el precio en $100.000/m², lo que, a su 40 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parecer, evidenciaba que Distrito de Bogotá realizó compras voluntarias en la zona a precios significativamente superiores.

Y, a parir de lo anterior, concluyó que el avalúo oficial empleó el método de capitalización de rentas, este resultó insuficiente al ignorar transacciones históricas que reflejaban un valor superior (el método comparativo de mercado) incluso antes del Decreto 266 de 2003, que anunció la puesta en marcha del “Proyecto Urbanístico Integral Nuevo Usme”. 65.

Sin embargo, esta Sección38 ha señalado que el avalúo con el que se pretenda acreditar la incorreción no puede invalidar el avalúo oficial si emplea un método de valoración distinto, ya que las diferencias metodológicas —con sus respectivos criterios y parámetros— pueden generar discrepancias en el precio final, lo que impide una comparación objetiva para impugnar la valoración administrativa.

Textualmente, la Sala precisó: “[…] La parte demandante en su recurso de alzada, aduce que el tribunal en primera instancia debió ponderar que si bien en la demanda se pidió la realización de un nuevo avalúo dando aplicación al método comparativo, el perito no tenía otra alternativa distinta a la de aplicar el método de capitalización de rentas y no el comparativo, dada la imposibilidad de acceder al inmueble expropiado y a los demás inmuebles vecinos, ya que a la fecha en la que se realizó el dictamen, los inmuebles ya habían sido totalmente demolidos. […] La Sala observa que el avalúo rendido en primera instancia no podía ser tomado en cuenta, en razón que se utilizó un método distinto al de comparación y que las especificaciones y criterios contenidos en este, difieren de aquel utilizado por la Lonja Inmobiliaria de Bogotá mediante avalúo No. AV-466- 07-36549 IDU 04-07 del 27 de diciembre de 2007, en la medida en que el precio final puede resultar diferente dadas las particularidades y lineamientos que se deben seguir en cada método valuatorio […]”. 66.

De ahí la conclusión errada del a quo al considerar que las transacciones históricas de predios aledaños invalidaban el avalúo oficial basado en el método de capitalización de rentas. 67. La mera divergencia en los resultados valuatorios obtenidos mediante métodos distintos no desvirtúa por sí mismo la validez del avalúo oficial, ya que cada técnica sigue parámetros específicos que pueden generar variaciones legítimas en el precio final, sin que ello implique error o ilegalidad en la valoración oficial que, como acto administrativo, goza de presunción de legalidad mientras no sea desvirtuada mediante prueba de su incongruencia. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de abril de 2021, radicación 25000-23-24-000-2009- 00232-01.

Criterio reiterado en la sentencia de 6 de junio de 2024, radicación: 05001-23-31-000-2010-02276-01. 41 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68. Así las cosas, la decisión de primera instancia que ordenó practicar un nuevo avalúo mediante el método comparativo de mercado desconoce la presunción de legalidad que asiste a los actos administrativos expropiatorios, al pretender sustituir el avalúo oficial —el cual se ajustó a los parámetros del método de capitalización de rentas previsto en el artículo 25 del Decreto 1420 de 1998— sin que mediara prueba que demostrara su ilegalidad o error técnico.

Además, dicha orden ignoró la divergencia en los resultados valuatorios derivada de la aplicación de métodos distintos no constituye un vicio que justifique su invalidación, como esta Sala ha reiterado en jurisprudencia uniforme. 69. En consecuencia, al no haberse acreditado que el avalúo oficial incumpliera las normas metodológicas aplicables o desconociera la realidad económica del inmueble, la imposición de un nuevo peritazgo resulta arbitraria y carente de sustento jurídico.

Sobre el principio de congruencia 70. La parte demandada en el recurso de apelación aduce que el Tribunal incurrió en una extralimitación de lo pretendido por la Fiduciaria Colmena S.A. al ordenar un nuevo avalúo para cuantificar un lucro cesante derivado de un presunto cultivo de papa, situación que no fue alegada por la parte demandante al reclamar el lucro cesante. 71.

La Sala, al examinar las pretensiones formuladas por la parte demandante en su escrito de demanda, no advierte solicitud condenatoria relacionada con un lucro cesante por la pérdida de rentabilidad agrícola. Por el contrario, la parte demandante solo pretendía el pago del mayor valor por el inmueble expropiado y de los gastos procesales. 72.

El a quo no podía considerar que el avalúo de la UAECD omitió valorar el lucro cesante derivado de la interrupción del cultivo de papa, conforme a los principios de reparación integral del daño y iura novit curia, cuando no fue solicitado así en el escrito de la demanda. 73. En suma, la sentencia impugnada no se ajustó a los principios de congruencia, motivación y legalidad, pues excedió las pretensiones de la demanda al ordenar el 42 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago de un perjuicio basada en criterios no solicitados en la demanda, incurriendo así en una decisión extra petita que desconoce los límites del contradictorio y la carga argumentativa que impone el ordenamiento jurídico al juez contencioso- administrativo.

Conclusiones de la Sala 74. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación están llamados a prosperar, por cuanto en el caso sub examine, la parte demandante no se demostró vicios sustanciales en el método de capitalización de rentas empleado en el avalúo oficial. Además, la decisión apelada desconoció el principio de congruencia, toda vez que concedió pretensiones no solicitadas.

Condena en costas 75. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no se condenará en costas a la parte demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo – Sala Transitoria, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por la Fiduciaria Colmena S.A. contra Metrovivienda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 43 Número único de radicación: 250002324000 2012 00791 03 Demandante: Fiduciaria Colmena S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: No condenar en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta Ausente con permiso GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.