Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 16 de agosto de 2017, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana María Cristina Pinto Otálora, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP028942 y RDP039408, de 23 de septiembre y de 30 de diciembre de 2014, respectivamente, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), le negó la solicitud de reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia, liquidada con todos los factores salariales devengados en el año de servicio anterior a la fecha de su 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estatus, a partir del 27 de enero de 2014; y, ii) ordenar el pago de la indexación de la condena, los intereses moratorios desde la ejecución de la sentencia, las costas procesales y agencias de derecho, así como el cumplimiento del fallo en los términos del CPACA. 1.1.2.
Hechos: Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora María Cristina Pinto Otálora nació el 15 de mayo de 1957, por lo que cumplió 50 años de edad el 15 de mayo de 2007. ii) Prestó sus servicios al Estado, como docente, en la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C., en los siguientes períodos: a) del 18 de agosto al 21 de noviembre de 1980, b) del 18 de marzo al 30 de noviembre de 1981, c) del 27 de mayo al 30 de noviembre de 1983, y, d) del 19 de julio de 1995 al 30 de abril de 2015. iii) El 27 de enero de 2014, cumplió 20 años de servicio. iv) Nunca fue sancionada por mala conducta. v) El 10 de junio de 2014, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Se citan como normas violadas los artículos 2, 6, 25 y 58 de la Constitución; 1 al 5 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933, 4 de la Ley 4ª de 1966; 10 del Código Civil; 5 de la Ley 57 de 1887; 5 del DR 1743 de 1966; 45 de la Ley 1045 de 1978; 1 de las leyes 33 y 62 de 1985; y el Decreto 2277 de 1979.
Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados están viciados de nulidad, porque niegan el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la actora, aunque esta haya cumplido con los requisitos establecidos por las leyes 114 de 1913, 116 de 1926 y 37 de 1933; comoquiera que su vínculo como docente territorial o nacionalizada se produjo antes del 31 de diciembre de 1980, al ser nombrada mediante la Resolución 2247 de 14 de agosto de 1980 por la Secretaría de Educación de Bogotá. ii) Así las cosas, son nulas las resoluciones enjuiciadas, puesto que desconocieron los derechos de la actora y vulneraron expresamente las normas señaladas, en tanto la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora María Cristina sumó más de 20 años de servicio a la docencia, a través de vinculaciones del orden territorial, y 50 años de edad. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Contestación de la demanda1 El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como razones de defensa que para el reconocimiento de la pensión gracia no es admisible computar o complementar tiempos de servicio con «retribución del orden nacional», o con vinculación nacional, puesto que se desconocería el mandato legal que origina dicha prestación, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado.
En ese sentido, la actora no logró demostrar tiempos de servicios como docente nacionalizado o territorial; ya que no pueden tomarse los que alega en la demanda dentro del cómputo del requisito de los 20 años, porque «en el expediente no reposa prueba de ello». Propuso las excepciones de prescripción, buena fe, inexistencia de la obligación y la genérica o innominada. 1.3.
La sentencia apelada2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 16 de agosto de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Dentro del expediente está probado que la señora María Cristina fue incorporada como docente al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante la Resolución 469 del 27 de junio de 1995; por lo tanto, esta vinculación, que es de tipo territorial, ha estado vigente hasta el 2016, es decir, ha perdurado por más de 20 años. ii) Sin embargo, al analizarse la Resolución 2247 del 14 de agosto de 1980, por medio de la cual se vinculó a la demandante al servicio docente para el período comprendido entre el 18 de agosto y el 21 de noviembre de 1980, se indicó que era «profesora de tiempo completo dependiente del Fondo Educativo Regional (…)»; de manera que dicho nombramiento no fue territorial o nacionalizado, sino nacional, «dada la fuente de los recursos con los cuales se pagaron sus servicios». iii) La vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 se considera nacional, porque la interpretación derivada de los decretos 3157 de 1968 y 102 de 1976, así como de las leyes 24 de 1988 y 29 de 1989, indica que los FER constituyen verdaderos repartimientos administrativos del Ministerio de Educación Nacional, pues dicha dependencia, en voces del Consejo de Estado, «se encuentra sometida a efectos de la aprobación de sus presupuestos de rentas y gastos, de su planta de personal y de la creación de los nuevos cargos docentes y administrativos» a dicho ministerio. 1 Folios 59 a 65. 2 Folios 162 al 167. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) En ese sentido, el hecho de que la Secretaría de Educación de Bogotá haya suscrito el acto de nombramiento anterior al 31 de diciembre de 1980 «no convierte la vinculación en territorial, pues ello no desvirtúa la participación financiera y administrativa de la Nación, y la consiguiente connotación de nacional de tal vinculación al servicio docente». v) Bajo las anteriores circunstancias, es claro que la accionante no logró probar el cumplimiento de los requisitos específicos y concretos exigidos para acceder a la pensión gracia. En consecuencia, es forzoso negar las pretensiones de la demanda y, por lo mismo, los actos administrativos demandados conservan su legalidad. 1.4.
El recurso de apelación3 La señora María Cristina Pinto Otálora, por conducto de su apoderado, apeló la decisión de primera instancia, al no estar de acuerdo con la interpretación que se realizó sobre los FER y la calidad del nombramiento anterior a diciembre de 1980. Al respecto, presentó los siguientes argumentos: i) La jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que la calidad de docente nacional la ostentan aquellos profesores que han sido vinculados directamente por el Gobierno nacional; la de nacionalizado, los que fueron nombrados por una entidad territorial con posterioridad al 1 de enero de 1976 y de conformidad con el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; mientras que la de territorial se origina como la anterior, pero sin el cumplimiento de las previsiones del artículo 10 ejusdem. ii) De acuerdo con el Decreto 1706 de 1989, el procedimiento para nombrar docentes en las plantas de personal de los Fondos Educativos Regionales exigía la certificación de vacancia y presupuestaria del delegado del Ministerio de Educación Nacional; por ello, como en la Resolución 2247 del 14 de agosto de 1980 no intervino esta autoridad nacional, puede inferirse que la vinculación en ella efectuada tuvo el carácter de territorial. iii) En definitiva, la situación administrativa a que hace referencia la citada resolución de 1980 «no es un nombramiento, es una ubicación, que no se origina en una autoridad nacional, sino en una territorial (…) por lo que el origen del nombramiento no proviene de un establecimiento del orden nacional». 1.5.
Alegatos de conclusión en la segunda instancia 1.5.1. La demandante, por conducto de su apoderado, insistió en los motivos que expuso con el recurso de apelación, de modo que solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.4 1.5.2. La demandada, mediante apoderado, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, al señalar que la actora no logró probar una vinculación territorial o 3 Folios 176 al 179. 4 Folios 195 al 198. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980; por lo cual, solicitó confirmar la sentencia.5 1.6.
El Ministerio Público no rindió concepto.6 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen establecido en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan esa prestación. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial El artículo 1.° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 concedieron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ejusdem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 5 Folios 204 al 206. 6 Según constancia de la Secretaría de esta Sección, obrante en el folio 207. 7 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la mencionada prestación se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en procura de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición normativa, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, en la providencia se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 Con base en esta última interpretación, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio; es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Así lo precisó esta corporación en la sentencia en cita:14 (…) la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 (…) conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado: 2016-00278-01 (3018-2017). 14 Ibid. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219-01 (AC). 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Así las cosas, en la sentencia del 11 de agosto de 2022 se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Con todo, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
(Negrillas propias) El anterior escenario normativo y jurisprudencial permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios de la actora i) Conforme a la copia de su cédula de ciudadanía, la señora María Cristina Pinto Otálora nació el 15 de mayo de 1957, es decir, cumplió 50 años de edad el 15 de mayo de 2007.19 ii) El 14 de agosto de 1980, a través de la Resolución 2247, el entonces secretario de Educación del Distrito Especial de Bogotá la ubicó como profesora de tiempo completo «dependiente del Fondo Educativo Regional, Programa de Jornada Adicional», para prestar sus servicios como docente en el colegio Marco Fidel Suárez: 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 30 y CD en folio 59 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) El 18 de marzo de 1981, mediante el Decreto 590, el alcalde del Distrito Especial de Bogotá ( y presidente de la Junta Administradora del FER) la nombró como profesora de cátedra externa (por horas), por el año lectivo 1981: 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) El 19 de julio de 1989, a través de la Resolución 02164, la secretaria de Educación del Distrito Especial de Bogotá reconoció «unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá», que para el caso de la demandante corresponden a «veintiún (21) horas cátedra externa, laboradas (…) entre el 1 de junio y el 9 de junio de 1983 (…)».20 v) El 27 de junio de 1995, mediante la Resolución 469, el alcalde de Bogotá, D.C., la nombró en propiedad en la planta de personal del distrito: 20 Folio 20 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) El 12 de febrero de 2016, el profesional especializado de la Oficina de Personal de Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C., dio constancia de que la demandante registra lo siguiente: 21 vii) El 22 de febrero de 2016, la Procuraduría General de la República certificó que «no registra sanciones ni inhabilidades vigentes».22En la misma fecha, la Contraloría General de la República certificó que «no se encuentra reportad[a] como responsable fiscal».23 viii) De acuerdo con el Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios de la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Educación, la demandante ocupa un cargo de docente en propiedad con tipo de vinculación «territorial».24 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 23 de septiembre de 2014, la UGPP profirió la Resolución RDP028942 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 10 de junio de 2014, toda vez que la peticionaria no logró 21 Folio 19 22 Folio 28 23 Folio 29 24 Folios 26 y 27 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditar en debida forma 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital o municipal o nacionalizado.25 ii) El 30 de diciembre de 2014, la UGPP expidió la Resolución RDP039408, a través de la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.26 2.3.3.
De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 16 de febrero de 2023,27 mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, el Ministerio de Educación Nacional informó lo siguiente: […] después de consultar las bases de datos contentivas con las historias laborales que reposan en esta entidad, no se encontró información relacionada con la señora María Cristina Pinto Otálora.28 Por su parte, la Secretaría de Educación de Bogotá aportó lo siguiente: 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que 25 Folios 2 y 3 26 Folios 4 al 7 27 Folio 208 28 Índice 26 del Samai 14 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, pero por las siguientes razones.
En primer lugar, porque el período comprendido entre el 18 de agosto y el 21 de noviembre de 1980, en el que la demandante prestó servicios como docente en el colegio Marco Fidel Suárez de Bogotá, cabe considerarlo como nacionalizado, toda vez que el mismo acto administrativo que la ubicó (Resolución 02247 de 14 de agosto de 1980), suscrito por el entonces secretario de Educación del Distrito, precisa que por este «se hacen unas ubicaciones de personal docente, en la secretaría (sic) de Educación»; de donde puede inferirse, razonablemente, que tal disposición de la profesora Pinto Otálora se realizó porque formaba parte de ese «personal docente» al que se alude con destino a la entidad distrital.
El carácter nacionalizado de la designación de la demandante encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Lo anterior se confirma con la información contenida en el certificado laboral que expidió la Secretaría de Educación de Bogotá, en el cual se indica que la señora Pinto Otálora, para el período señalado, estuvo vinculada al colegio Marco Fidel Suárez, perteneciente a esa secretaría. Adicionalmente, cabe tener en cuenta que, si bien en la Resolución 02247 de 1980 se indicó que la docente era dependiente del Fondo Educativos Regional (FER), esta corporación, a través de la sentencia de unificación SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018, en la que se abordó lo concerniente al origen y naturaleza jurídica de los recursos girados a las entidades territoriales provenientes, en su momento, del situado fiscal y, posteriormente, del sistema general de participaciones; y, además, se debatió la incidencia de los FER frente al tema del reconocimiento de la pensión gracia, precisó lo siguiente: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante[,] su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su 15 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). […] v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. (Negrillas fuera del texto) De igual manera en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-202127 del 11 de agosto de 2022, esta corporación fijó como regla que, respecto del artículo 15, numeral 2, letra a), de la Ley 91 de 1989, en armonía con la sentencia C-489 de 2000, el criterio de interpretación, para efectos de reconocer el derecho a la pensión gracia, es el siguiente: «86.
Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» (negrilla fuera del texto) Para la Sala, a partir de los antecedentes legales y jurisprudenciales expuestos con antelación, no cabe duda de que el origen de los recursos, o fuente de financiación, no es el elemento determinante de la naturaleza del vínculo del docente oficial, sino la plaza a ocupar en los términos definidos por el artículo 1° de la Ley 91 de 1989.
En ese orden de ideas, es posible afirmar que la señora María Cristina Pinto Otálora estuvo vinculada a la docencia, como nacionalizada, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, satisface uno de los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para acceder a la pensión gracia. En segundo lugar, de acuerdo con el material probatorio aportado al proceso, así como con el recaudado oficiosamente, está comprobado que la actora fue nombrada i) como profesora hora cátedra desde el 18 de marzo hasta el 30 de noviembre de 1981 (Decreto 590 del 18 de marzo de 1981); y, ii) en propiedad, mediante la Resolución 469 de 27 de junio de 1995, como docente a tiempo completo y, que desde el 19 de julio de 1995 hasta el 10 de junio de 2014,29 prestó sus servicios con una vinculación territorial, tal como lo demuestra el Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios y la constancia de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá aportada en los documentos solicitados de oficio.
Así las cosas, el tiempo de servicios efectivamente acreditado por la demandante ante la UGPP fue el siguiente: 29 Fecha de la solicitud administrativa. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ENTIDAD TIEMPO SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ AÑOS MESES DÍAS Resolución 02247 de 14 de agosto de 1980 Del 18 de agosto al 21 de noviembre de 1980 0 3 4 Decreto 590 de 18 de marzo de 1981 Del 18 de marzo al 30 de noviembre de 1981 0 8 13 Resolución 469 de 27 de junio de 1995 Del 19 de julio de 1995 al 10 de junio de 201430 18 10 21 TOTAL 19 10 8 En tercer lugar, si bien es cierto que al plenario se aportó copia de la Resolución 02164 del 19 de julio de 1989, también lo es que esta tiene como objeto reconocer «unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá», que para el caso de la demandante corresponden a «veintiún (21) horas cátedra externa, laboradas (…) entre el 1 de junio y el 9 de junio de 1983 (…)»; por lo tanto, es evidente que no es una prueba de la naturaleza de la vinculación de la señora Pinto a la Secretaría de Educación de Bogotá, ni de su nombramiento, ni mucho menos del escaso período que allí se consigna.
Finalmente, en lo que respecta a la información suministrada por el Ministerio de Educación Nacional, en la cual indicó que «no se encontró información relacionada con la señora María Cristina Pinto Otálora»,31 debe señalarse que esta, por sí sola, no constituye prueba suficiente que demuestre la vinculación territorial de la actora, por lo que solo puede tenerse como un indicio de que no existió relación de aquella con la entidad nacional; mas no, se itera, es un elemento probatorio idóneo para acceder al reconocimiento de la prestación, sobre todo, teniendo en cuenta que quien tiene la carga de la prueba es la demandante conforme a lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso.
Al respecto, cabe recordar que la carga de la prueba consiste en una regla de juicio que le indica a las partes la responsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las pretensiones, o a la defensa, resulten probados. En ese sentido, en relación con los intereses de la actora, debe anotarse que quien presenta el libelo demandatorio sabe de antemano cuáles hechos le interesa que aparezcan demostrados en el proceso y, por tanto, conoce de la necesidad de que así sea, más aun tratándose del sustento mismo de la demanda y de los derechos que solicita sean reconocidos.
Sobre la carga de la prueba esta corporación ha explicado lo siguiente: En procesos contenciosos o controversiales como el presente, el juez no puede adoptar decisiones que no estén fundadas en las pruebas debidamente allegadas al proceso, ni le corresponde descargar a las partes de sus deberes probatorios, puesto que se incurriría en una violación flagrante de los artículos 174 y 177 del Código de Procedimiento Civil, así́ 30 Fecha de la solicitud administrativa. 31 Índice 26 del Samai 17 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como también se estarían vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del interviniente que resulte afectado (…).32 Siendo así las cosas, en atención al material probatorio aportado al plenario y al obtenido de oficio, la Sala considera que la accionante no satisfizo los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, dado que no acreditó los 20 años de servicio como docente en el orden territorial o nacionalizado; situación que impide continuar con el análisis de las demás exigencias contempladas en las normas que regulan la materia. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en él, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva33 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas.
No obstante, la postura antes mencionada tuvo que ser reevaluada a partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, ya que precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
En ese sentido, desde la entrada en vigor de este precepto, para imponer la condena en costas a alguna de las partes, el juez debe examinar su conducta en el proceso y la sustentación jurídica de sus intervenciones. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal; también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada por cuanto la demandante no acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reclamada.
Sin condena en costas. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 2006; radicado. 16188; C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2016-01003-01 (4717-2017) Demandante: María Cristina Pinto Otálora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 16 de agosto de 2017, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora María Cristina Pinto Otálora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), pero por las razones expuestas en la parte motiva que antecede.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. CBT