CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Referencia: Acción de tutela Actora: ANADID CANCINO DÍAZ TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO.
LOS DEFECTOS ALEGADOS ESTÁN ENCAMINADOS A DEMOSTRAR UNA FALTA DE CONGRUENCIA EN LA SENTENCIA, PARA LO CUAL LA PARTE ACTORA TIENE A SU DISPOSICIÓN EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN, POR LO QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, BUENA FE Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B- del CONSEJO DE ESTADO1.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud 1 En adelante la Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La señora ANADID CANCINO DÍAZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la buena fe y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN TERCERA al haber proferido la providencia de 14 de septiembre de 2022, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 25000-23-26-000-2012-00600-01.
I.2. Hechos Manifestó que fue vinculada por medio de contratos de prestación de servicios al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES2, desempeñando el cargo de profesional universitario- trabajadora social, durante el período comprendido entre el 15 de diciembre de 1999 y el 30 de junio de 2003. Reveló que presentó demanda laboral ordinaria contra el ISS con el fin de obtener el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales dejadas de percibir. 2 En adelante ISS. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que en primera instancia la actuación fue conocida por el JUZGADO DIECINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE DESCONGESTIÓN DE BOGOTÁ3 que, mediante sentencia de 28 de enero de 2008, denegó las pretensiones.
Adujo que la anterior decisión fue apelada ante el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE DESCONGESTIÓN DE BOGOTÁ D.C. que, mediante sentencia de 30 de junio de 2009, revocó la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, declaró la existencia del contrato de trabajo y condenó al ISS al pago de las acreencias laborales, las cuales debían ser determinadas a partir del salario mínimo legal vigente de cada una de las anualidades durante las cuales existió la relación laboral.
Señaló que la decisión incurrió en error judicial al absolver al ISS al pago de la sanción moratoria bajo la presunción de que actuó con buena fe pese a que esta no lo probó. Indicó que por lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN 3 En adelante el Juzgado. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUDICIAL4 con el objetivo de obtener el reconocimiento de los perjuicios irrogados por la falla en el servicio de justicia, la cual le correspondió por reparto a la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “C”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA5 que, mediante sentencia de 30 de enero de 2014, declaró la caducidad de la acción, al considerar que no era posible computar el término de caducidad a partir de la fecha de ejecutoria del auto que declaró desierto el recurso de casación. Arguyó que contra dicha decisión presentó recurso de apelación ante la SECCIÓN TERCERA que, mediante providencia de 14 de septiembre de 2022, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, declaró probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima al no promover en tiempo la demanda de casación laboral ante la Corte Suprema de Justicia, a fin de controvertir los aspectos desfavorables de la sentencia que pretendió debatir dentro del medio de control de reparación directa.
I.3 Fundamentos de la solicitud 4 En adelante la Dirección. 5 En adelante el Tribunal. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que la providencia proferida por la SECCIÓN TERCERA incurrió en el defecto fáctico al no valorar de manera sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso y, tampoco efectuó un análisis acorde a la normatividad y jurisprudencia relativa a la sanción moratoria.
Sostuvo que sentencia cuestionada incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer los principios de congruencia, non reformatio in pejus y confianza legítima. Señaló que la decisión judicial cuestionada vulneró el principio de congruencia, al considerar que se pese a que en el recurso de apelación se plantearon una serie de argumentos por lo que debería ser revocada, el juez procedió a negar las suplicas declarando la excepción de culpa exclusiva de la víctima y, asegurando que no se había individualizado en debida forma el daño cuya indemnización se pretendió, sin contar con un soporte jurisprudencial vigente y sin estar acorde con los hechos, pruebas y argumentos planteados en la demanda y en el recurso de apelación. Igualmente, afirmó que el juez de segunda instancia vulneró el principio de la non reformatio in pejus al agravar la situación definida 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el a quo, pues el órgano de cierre efectuó un planteamiento diferente que no fue propuesto en el recurso.
Aseguró que se trasgredió el principio de la confianza legítima al citar como precedente sentencias de la Corporación, emitidas con posterioridad a la presentación de la demanda. Finalmente, aseguró que la decisión cuestionada incurrió en error judicial, pues, a su juicio, no se probó dentro de la actuación ordinaria la buena fe del empleador respecto a la decisión que optó por negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
I.4. Pretensiones La actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…]
PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C EN DESCONGESTIÓN, el treinta (30) de enero del dos mil catorce (2014), que declaró la caducidad de la acción, dentro de la acción de reparación directa con radicado No. 25000-2326-000-2012- 00600-00 en el que funge como demandante ANADID CANCINO DÍAZ y demandada la NACIÓN – RAMA JUDICIAL.
SEGUNDO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el H. CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, el catorce (14) de septiembre del dos mil veintidós (2022), CP. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ que decidió revocar la sentencia de 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia que había declarado la caducidad de la acción y, en su lugar, negó las pretensiones declarando probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima y señalando que, no se había individualizado en debida forma el daño cuya indemnización se pretende indemnizar con ocasión del error judicial, toda vez que, “[d]icho daño no puede coincidir con la pretensión formulada en el proceso en el cual se dictó la providencia acusada de incurrir en el error”, citando como precedente sentencias de la misma Corporación, emitidas con posterioridad a la presentación de la demanda, dentro de la acción de reparación directa con radicado No. 25000-2326-000-2012-00600-01 en el que funge como demandante ANADID CANCINO DÍAZ y demandada la NACIÓN – RAMA JUDICIAL.
TERCERO: Que se ordene al H. CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro de la acción de reparación directa promovida por ANADID CANCINO DÍAZ contra la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, identificado con el radicado No. 25000-2326-000-2012-00600-01, en el que se efectúe un análisis legal adecuado y relacionado con error judicial cometido por el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que conllevó a negar el pago de la sanción moratoria que en estricto derecho procedía y demás emolumentos señalados en la demanda de reparación directa.[…]”.
(Negrilla pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- La SECCIÓN TERCERA afirmó que no participaría en la acción de tutela como parte, ni como tercero y que acataría las decisiones que se adoptaran dentro del trámite constitucional. I.6.- Intervinientes I.6.1.- El TRIBUNAL y la DIRECCIÓN pese a ser notificados en 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debida forma, guardaron silencio.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 14 de septiembre de 2022, proferida por la SECCIÓN TERCERA, por medio de la cual revocó la decisión del TRIBUNAL que declaró la caducidad dentro del medio de control de reparación directa identificada con el número único de radicación 2012-00600-01.
A la citada providencia la actora le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, violación directa de la Constitución y error judicial. Los disensos de la actora radican en que la SECCIÓN TERCERA incurrió en el defecto fáctico al no valorar de manera sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso.
Sostuvo que sentencia cuestionada incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer los principios de congruencia, non reformatio in pejus y confianza legítima. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que la decisión judicial cuestionada vulneró el principio de congruencia, al considerar que se limitó a confirmar la decisión de primera instancia sin contar con un soporte jurisprudencial vigente y sin estar acorde con los hechos, pruebas y argumentos planteados en la demanda y en el recurso de apelación. Afirmó que el juez de segunda instancia vulneró el principio de la non reformatio in pejus al agravar la situación definida por el a quo, pues, a su juicio, el órgano de cierre efectuó un planteamiento diferente que no fue propuesto en el recurso de apelación. Asimismo, aseguró que se trasgredió el principio de la confianza legítima al citar como precedente sentencias de la Corporación, emitidas con posterioridad a la presentación de la demanda.
Finalmente, aseguró que la decisión cuestionada incurrió en error judicial, pues, a su juicio, no se probó dentro de la actuación ordinaria la buena fe del empleador respecto a la decisión que optó por negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, cuyo estudio se realizará por separado, esto es, i) del requisito de relevancia constitucional respecto de las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y, ii) del requisito de subsidiariedad frente a los reproches encaminados a la falta de congruencia de la sentencia cuestionada. - De la relevancia constitucional En este punto, la Sala advierte que la finalidad de la actora con la solicitud de amparo de la referencia es que se reconozca la sanción moratoria solicitada en principio, dentro del proceso laboral y, posteriormente, a título de perjuicio material dentro del medio de control de reparación directa promovido por presunta falla en el servicio de justicia. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, la Sala resalta que sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en los asuntos en que se discuten providencias judiciales en las que se resolvió sobre la procedencia de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 20196, sostuvo lo siguiente: “[…] 51.
Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional. Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.
En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.
Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial. […] 6Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019.
Referencia: Expedientes T- 7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562. M.P. Carlos Bernal Pulido 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55. De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional.
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”. Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador.
En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.
De lo anterior se desprende que las pretensiones relacionadas con la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no vulneran derechos fundamentales, sino que corresponden a inconformidades de mera legalidad, que versan sobre un reconocimiento patrimonial que no amerita la intervención del juez de tutela.
Dicha posición fue reiterada por esta Sala mediante sentencia de 15 de julio de 20217, que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, en un asunto en el que se pretendía dejar sin efectos unas providencias 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-01425-01. Actora: BOLIVIA MERCEDES PACHECO GONZÁLEZ. M.P. Oswaldo Giraldo López 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales que denegaron el reconocimiento de una sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional8, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».9 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación10, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: 8 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [14]. [11] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16]. justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [15] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Precisado lo anterior, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia invocado por la actora.
En efecto, se advierte que lo pretendido por la accionante con la presente solicitud es controvertir las decisiones judiciales por medio de las cuales se abstuvo de establecer el presunto error judicial ejecutado por el juez ordinario, al desconocer y negar la sanción moratoria por el no pago oportuno de unas cesantías, lo cual conforme con el criterio establecido por la Corte Constitucional y reiterado por esta Sala, anteriormente expuesto, no cumple con el requisito de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente económico, sobre el cual versan inconformidades de mera legalidad que no ameritan la intervención del juez de tutela. - Del requisito de subsidiariedad En el caso concreto, la Sala encuentra que las inconformidades expuestas por la actora están encaminadas a demostrar una falta de congruencia en la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, para lo cual tiene a su disposición el recurso extraordinario de 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión de conformidad con la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201118, esto es, por presuntamente existir una nulidad en la sentencia acusada.
En efecto, la parte actora adujo que existe una evidente contradicción y una falta de motivación, pues la decisión cuestionada fue proferida sin razón ni justificación alguna, además, existen incoherencias en el fallo en cuanto a los hechos y las razones de derecho que llevaron a denegar las pretensiones de la demanda declarando probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima.
Así las cosas, la actora destacó que en el escrito de tutela lo siguiente: “[…] (i). Principio de la congruencia: […] Descendiendo al caso concreto, es evidente que el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, en la providencia cuestionada, quebrantó el principio de la congruencia, puesto que, pese a que en el recurso de apelación, se plantearon una serie de argumentos por los cuales debía de revocarse la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solamente procedió a negar las súplicas declarando probada una excepción y manifestando que no se había individualizado en debida forma el daño cuya indemnización se pretende indemnizar con ocasión del error judicial, argumento que aparte de no contar con un soporte jurisprudencial vigente para la fecha en la que se profirió la providencia, no fue planteado por ninguno de los intervinientes. 18 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la mencionada Autoridad Judicial, desconoció el principio de la congruencia, pues su decisión no estuvo acorde a los hechos, pruebas y argumentos que se plasmaron, tanto en el escrito introductorio, como en el recurso de apelación, razón por la cual, se considera configurado el defecto por violación directa a la Constitución Política. […] (ii) Principio de la non reformatio in pejus: […] De lo expuesto, se infiere que, la competencia funcional del superior se encuentra delimitada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en ese sentido, no puede el ad quem agravar la situación definida por el a quo para el apelante único, pues de lo contrario se impondría un límite excesivo al libre ejercicio de los recursos y, por tanto, se vulnerarían garantías constitucionales.
En esas condiciones, y comoquiera que, dentro de la acción de reparación directa con radicado No. 25000-2326-000-2012- 00600-01, el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, al ocuparse de resolver el recurso de apelación, decidió negar las pretensiones declarando probada la culpa exclusiva de la víctima y afirmando que no se había individualizado en debida forma el daño cuya indemnización se pretendía indemnizar con ocasión del error judicial, argumento diverso al planteado por el a quo, el que además, no fue planteado por ninguno de los intervinientes, por ende, se vulneró la garantía constitucional, prevista en su artículo 31. […]” (Negrillas pertenecen al texto).
En ese orden de ideas, la Sala encuentra que tales argumentos están encaminados a demostrar una falta de congruencia en la providencia cuestionada, relativa a una falta de consonancia entre los argumentos expuestos, las pruebas allegadas al plenario y la decisión proferida al interior del proceso, situación que debe ser discutida mediante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión aludido por la causal en mención. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al recurso extraordinario de revisión y, particularmente, frente a la causal establecida en la causal 5 de la aludida norma, la Sala Plena de lo Contencioso administrativo de esta Corporación19 ha señalado diferentes circunstancias que pueden conllevar la configuración de una nulidad en la sentencia que pone fin a un proceso ordinario, seguido ante esta jurisdicción, en los siguientes términos: “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Para que se configure esta causal resulta necesario que el vicio se genere en el preciso momento en que se dicta la sentencia objeto de censura contra la cual no procede el recurso de apelación, pues si se trata de un reclamo acaecido en una etapa previa a ésta, no tendrá cabida el recurso extraordinario de revisión, salvo, que se trate de circunstancias que aunque ocurrieron con anterioridad a esta etapa procesal no pudieron ser advertidas por el recurrente que solo las conoció con la sentencia. Lo contrario, equivaldría a permitir que el mencionado recurso se convierta en una oportunidad para subsanar la incuria o desidia en que las partes incurrieron en el trámite del proceso ordinario al no proponer las nulidades del caso de acuerdo con las reglas de oportunidad previstas en el artículo 142 del C.P.C, o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 144 ib.
Ahora bien, sobre los supuestos que dan origen a esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado los siguientes: a. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. b. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de los Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de noviembre de 2016, C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001031500020120023000. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos jueces de los requeridos legalmente. d. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada]. e. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez.
En resumen, puede decirse que las causales de nulidad de las sentencias están enmarcadas en dos grupos a saber, el compuesto por las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia. Finalmente debe recordarse que la carga probatoria del recurso frente a la causal corresponde de manera íntegra al recurrente […]” (Resaltado fuera del texto).
Conforme con la jurisprudencia en cita, es dable concluir que la incongruencia de una sentencia, por no guardar consonancia con los argumentos, las pruebas y la normativa expuesta en el debate sometido a consideración de la SECCIÓN TERCERA, conllevaría que tal situación sea sujeta a control judicial mediante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión, en los términos aludidos.
En el caso bajo estudio, la accionante no ha agotado el recurso extraordinario de revisión, siendo este el mecanismo idóneo para que sea discutida la presunta falta de congruencia que predica frente a la providencia de 14 de septiembre de 2022. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción constitucional, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de subsidiaridad.
En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la actora por no cumplirse los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado por carecer de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiaridad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00771-00 Actora: ANADID CANCINO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de marzo de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.