Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03187-01 Demandante: Hernando Enrique Burgos Guzmán Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició, vía tutela, el auto que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró la ineptitud de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no haber agotado la vía administrativa.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 24 de junio de 2025, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por la parte actora. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 26 de mayo de 2025, Hernando Enrique Burgos Guzmán, por intermedio de apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, con ocasión del Auto de 30 de enero de 2025, proferido por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-23-33-000-2024-00371-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “PRIMERA: Que se tutelen a favor de mi prohijado el señor Mayor ® HERNANDO ENRIQUE BURGOS GUZMAN, los derechos consagrados en la Constitución Política de Colombia artículos: (…) Y en consecuencia, se ordene al Honorable Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A” Consejero Ponente DR. JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ, que expidan nuevo Fallo en el proceso de Nulidad y restablecimiento del derecho radicado 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03187-01 Demandante: Hernando Enrique Burgos Guzmán Demandado: Subsección A - Sección Segunda - Consejo de Estado Decisión: Revoca ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 05001233300020240037100.
Seg, inst. (5759-2024) Y en consecuencia se restablezcan los derechos del señor HERNANDO ENRIQUE BURGOS GUZMAN.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Hernando Enrique Burgos Guzmán perteneció a la Policía Nacional, en donde alcanzó el grado de Mayor. 5. 2) El 22 de agosto de 2016 se abrió investigación disciplinaria en su contra, por parte de la Inspección General de la Policía Nacional, por su presunta inasistencia a algunas reuniones virtuales programadas para el 14 y 15 de enero de 2015 con alcaldes y personal de la Policía. 6. 3) Según el escrito de tutela, en el auto de apertura de investigación formal se introdujo un hecho distinto al inicialmente investigado, en el que se señaló que el Mayor Burgos había sido grabado mientras jugaba billar en uniforme. 7. 4) Durante el trámite del proceso disciplinario no se practicaron pruebas testimoniales ni documentales esenciales, a pesar de estar ordenadas. 8. 5) El 11 de septiembre de 2020 fue proferido el auto de cargos y el 8 de noviembre de 2021 se profirió decisión de primera instancia en la que se le impuso sanción de suspensión e inhabilidad especial por 6 meses sin derecho a remuneración, del grado de Mayor, último cargo que ocupó antes de su retiro. 9. 6) El fallo fue notificado únicamente al abogado de oficio, a pesar de que el investigado había autorizado expresamente el uso de su correo electrónico para recibir notificaciones. 10. 7) El abogado de oficio no interpuso recurso de apelación, lo que impidió que el aquí accionante tuviera oportunidad real de ejercer su derecho de defensa. 11. 8) Hernando Burgos presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del fallo disciplinario.
El proceso fue asignado, por reparto, al Tribunal Administrativo de Antioquia bajo el radicado No. 05001-23-33-000-2024-00371-00. 12. 9) El 6 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala primera de Decisión, declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda, por no haber ejercido el recurso obligatorio.
En consecuencia, dio por terminado el proceso. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03187-01 Demandante: Hernando Enrique Burgos Guzmán Demandado: Subsección A - Sección Segunda - Consejo de Estado Decisión: Revoca ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 13. 10) El demandante presentó recurso de apelación en contra de esta decisión. Sostuvo que no era posible agotar el recurso de apelación porque nunca fue notificado personalmente del fallo disciplinario de primera instancia, a pesar de haber autorizado notificaciones a su correo electrónico.
Alegó que la autoridad disciplinaria incumplió su deber de garantizar el derecho de defensa, pues el abogado de oficio designado no ejerció una defensa técnica adecuada. Argumentó que la Policía pudo ubicarlo fácilmente, incluso a través de la Caja de Sueldos de Retiro, y que debió notificarse tanto al disciplinado como al defensor, conforme con los artículos 101 y 102 de la Ley 734 de 2002.
Por ello, solicitó revocar la decisión que declaró la ineptitud de la demanda y continuar con la actuación procesal. 14. 11) Mediante Auto de 30 de enero de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación. Concluyó que la demanda no podía prosperar porque el recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia no fue interpuesto, lo que constituía un requisito de procedibilidad insubsanable, según el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
Señaló que la notificación al defensor de oficio fue válida conforme con los artículos 101 y 102 de la Ley 734 de 2002, que permiten notificar al investigado o a su defensor, por lo que no se vulneró el derecho de defensa. Indicó que la falta de diligencia del abogado de oficio no exoneraba al demandante de cumplir con el agotamiento de la vía administrativa, pues la autoridad garantizó la defensa al designar un apoderado.
En consecuencia, modificó el auto del Tribunal para dar por terminado el proceso por incumplimiento del requisito de procedibilidad, conforme con el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 y no por la prosperidad de una excepción previa. 15. Como fundamento de la vulneración, la parte actora señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio.
Según el accionante, la Subsección A de la Sección Segunda no consideró que el fallo disciplinario no le fue notificado personalmente, a diferencia del acto administrativo que ejecutó la sanción, lo que demostraba que pudieron haberlo notificado, pues había autorizado expresamente la notificación electrónica. Para la parte actora, esta omisión le impidió presentar el recurso de apelación en contra de la decisión sancionatoria. 1.2.
Sentencia de primera instancia e impugnación 16. En Sentencia de 24 de junio de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, tras establecer que no se configuró el defecto fáctico alegado. Estimó que la providencia cuestionada realizó una valoración adecuada y razonable de las pruebas, pues la notificación del fallo disciplinario al defensor de oficio fue válida y la Radicación: 11001-03-15-000-2025-03187-01 Demandante: Hernando Enrique Burgos Guzmán Demandado: Subsección A - Sección Segunda - Consejo de Estado Decisión: Revoca ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 tutela no podía utilizarse como una instancia adicional para reabrir el debate jurídico. 17.
La parte actora presentó escrito de impugnación contra la mencionada providencia, en el que, en primer lugar, precisó que la tutela perdió su finalidad porque la decisión de primera instancia se notificó más de 2 meses después de proferida, lo que vulneraba su derecho de acceso a la administración de justicia. En segundo lugar, reiteró los argumentos del escrito de tutela sobre la vulneración de su derecho al debido proceso porque la Policía Nacional omitió notificar personalmente el fallo disciplinario.
Para el accionante, la entidad debió agotar todos los mecanismos disponibles para garantizar la notificación, porque se trataba de un proceso sancionatorio y cuestionó que tanto el tribunal como el Consejo de Estado validaran esa omisión. Por ello, solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y se concediera el amparo.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión 2.1. Fijación de la controversia 18. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico, al proferir el Auto de 30 de enero de 2025, mediante el cual modificó la decisión de primera instancia y dio por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por incumplimiento de un requisito de procedibilidad.
En consecuencia, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primera instancia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 19. La Sala advierte que, contrario a lo decidido en la primera instancia, la acción de tutela es improcedente porque no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional. 20.
Para la Corte Constitucional, el requisito de relevancia constitucional encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.
En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a Radicación: 11001-03-15-000-2025-03187-01 Demandante: Hernando Enrique Burgos Guzmán Demandado: Subsección A - Sección Segunda - Consejo de Estado Decisión: Revoca ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional2. 21.
Asimismo, dicha corporación ha sostenido que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, el estudio debe hacerse con mayor rigor y, en consecuencia, se exige, adicionalmente, que se demuestre una vulneración desproporcionada y/o arbitraria de un derecho fundamental3. 22. En sentido similar, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto4;
(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario5 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad6. 23. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 20237, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o meramente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 24.
Con base en lo anterior, se precisa que la parte actora si bien alegó que con la terminación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho le fueron vulnerados sus derechos fundamentales, tal argumento no resulta suficiente para explicar por qué era necesaria la intervención del juez de tutela frente a la providencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues se presentó, junto con los demás reparos hechos contra esa decisión, como meras diferencias o discrepancias interpretativas respecto de lo definido por el juez natural de la causa. 2 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 3 Ídem.
También puede verse: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024 4 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 5 Ídem.
“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 6 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 7 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03187-01 Demandante: Hernando Enrique Burgos Guzmán Demandado: Subsección A - Sección Segunda - Consejo de Estado Decisión: Revoca ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 25.
Lo que se evidencia es que, mediante la acción de tutela, la parte actora pretendió que se analizara nuevamente el argumento de que no fue notificado personalmente del fallo disciplinario, pese a haber autorizado expresamente la notificación electrónica. Este aspecto ya había sido planteado en el proceso ordinario y, particularmente, en el recurso de apelación interpuesto contra el Auto de 6 de septiembre de 2024, el cual fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la decisión enjuiciada, tal como pasa a analizarse. 26.
En el recurso de apelación, la parte actora sostuvo lo siguiente (se trascribe): “No se puede dejar pasar por alto, que mi mandante dejo en claro a cual correo debían notificarlo, tal y como lo hicieron con varias actuaciones, pero jamás dijo que el fallo de primera instancia no se lo notificaran, el señor mayor HERNANDO ENRIQUE BURGOS, autorizó para que las notificaciones se le enviaran a su correo electrónico enribg@hotmail.com, sin embargo y pese a conocer tanto la dirección de correo electrónico como la dirección de residencia, no se le notificó a mi mandante EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA, para que ejerciera sus derechos como investigado y ahora sancionado.
(…) Es cierto que se posesiono un apoderado de oficio, pero si bien es una garantía procesal, no se puede dejar de lado que HERNANDO ENRIQUE BURGOS, autorizó para que las notificaciones se le enviaran a su correo electrónico enribg@hotmail.com, y no hizo reparos o excepciones. (…) Así las cosas es preciso aclarar que siempre se debe aplicar y tener en cuenta la norma más favorable y en especial más garantista AL DISCPLINADO, y no es otra que la determinada en los artículos 101 y 102, y en el evento en que se llegare a considerar la mínima posibilidad de acoger el articulo 201, no se puede interpretar a la ligera, ya que indica “……………….Se notificarán personalmente al disciplinado y/o su defensor el pliego de cargos y la sentencia “(negrillas y subrayas son mías) Dejando en claro que en el caso que nos ocupa, como mi prohijado nunca renuncio a ser notificado, debieron notificarlo a él y a su defensor y no simplemente escoger al apoderado que en este caso asumió de oficio.
Por los motivos expuestos solicito al respetado Consejo de Estado: Se revoque la decisión adoptada por el respetado Tribunal Administrativo de Antioquia.” 27. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el Auto de 30 de enero de 2025, mediante el cual resolvió el recurso de apelación, determinó lo siguiente (se trascribe): “ Conforme con lo anterior, la sanción disciplinaria fue notificada en debida forma al apoderado del demandante, ello en consideración a que el artículo 102 de la Ley 734 de 2002 preceptúa que la notificación por medios de comunicación electrónica puede hacerse “[ ] al número de fax o a la dirección de correo electrónico del investigado o de su defensor [ ]” (negrillas y subrayas fuera de texto), es decir, que la norma no es excluyente, toda vez que habilita al operador disciplinario a notificar al sujeto investigado, a su defensor o ambos, por lo que en este caso, la notificación realizada al apoderado del actor y no a este cumple con los presupuestos normativos para Radicación: 11001-03-15-000-2025-03187-01 Demandante: Hernando Enrique Burgos Guzmán Demandado: Subsección A - Sección Segunda - Consejo de Estado Decisión: Revoca ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 considerar que efectivamente el fallo de primera instancia fue debidamente notificado.
Pese a que la decisión del 9 de noviembre de 2021 era apelable, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 111, 112 y 115 de la Ley 734 de 2002, la parte interesada no recurrió, quedando ejecutoriada por no haberse agotado en debida forma los recursos de la actuación administrativa, lo cual imputa a una deficiente defensa técnica que, no es un argumento válido para obviar el requisito de interponer el recurso que procedía, en la medida que no basta con la convicción que la asistencia del abogado pudo haber sido mejor o más efectiva, porque se tilda de inidónea e ineficaz.
Además, la consecuencia jurídica de la norma procesal consagrada en el artículo 161, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011 no admite otro tipo de interpretación, ya que es un presupuesto procesal que garantiza que “[…] la administración realice un control interno de sus decisiones y proteja los derechos de los administrados, permitiéndoles defenderse eficaz y rápidamente […]”5 frente a sus determinaciones.
(…) Se enfatiza que la autoridad disciplinaria no estaba en la obligación de ubicar al demandante para notificarlo personalmente de la decisión, porque, ante las vicisitudes que hubo para notificarlo del pliego de cargos, se le nombró un defensor de oficio, con lo cual la autoridad demandada garantizó los derechos del disciplinado que ahora se echan de menos; deber de garantía y/u obligación que no conllevaba que se exhortara o conminara al tutor a desplegar las acciones pertinentes en pro de su defendido.” 28.
Con base en ello, se advirtió que la Subsección A de la Sección Segunda explicó de manera suficiente las razones por las cuales la notificación del fallo disciplinario al defensor de oficio era válida, de manera que sí le era exigible al demandante presentar el recurso de apelación correspondiente como requisito de procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 29.
A pesar de lo anterior, la parte actora acudió a la acción de tutela para reiterar los argumentos encaminados a sustentar que la notificación del fallo disciplinario no era válida porque se le debió notificar personalmente a él como sancionado. De esta forma, la parte actora no explicó verdaderamente por qué su litigio revestía trascendencia constitucional que hiciera necesaria la intervención del juez de tutela y, por el contrario, sus argumentos dan cuenta de una inconformidad con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada. 30.
Por último, debe aclararse que las diferencias interpretativas que existieren entre la parte demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión, vía tutela, no da por cumplido el requisito de relevancia constitucional.
Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues Radicación: 11001-03-15-000-2025-03187-01 Demandante: Hernando Enrique Burgos Guzmán Demandado: Subsección A - Sección Segunda - Consejo de Estado Decisión: Revoca ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional8. 2.3.
Conclusión 31. La Sala revocará la Sentencia de 24 de junio de 2025, mediante la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 24 de junio de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con los motivos expresados en esta providencia.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por Hernando Enrique Burgos Guzmán, de conformidad con los motivos expresados en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra esta deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para ello9.
CUARTO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 8 Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. 9 secgeneral@consejodeestado.gov.co.