1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS (23) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintidós (2022) Expediente: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 21 de febrero de 2019 dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó parcialmente la sentencia proferida el 15 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda inicial y su fundamento 1. El señor Álvaro Rodríguez Celis, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contencioso administrativa en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con la finalidad de obtener la nulidad “de los actos fictos negativos por la falta de respuesta frente a la petición presentada ante la entonces Caja Nacional de Previsión Social el 5 de marzo de 2012 (…) y al recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto presunto el 6 de agosto de 2012, (…) a través de los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación (…) con base en el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio”1. 2.

Se explicó en la demanda inicial que el señor Rodríguez Celis nació el 9 de enero de1956, prestó sus servicios en forma continua e ininterrumpida durante más de 20 años en entidades del Estado, adquirió su estatus pensional el 9 de enero de 2011 y es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 (artículo 36) toda vez que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 15 años de servicio. 1 Providencia del 21 de febrero de 2019, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, visible en expediente digital.

SAMAI, índice No. 2. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 3. Atendiendo a lo anterior, a través de escrito del 5 de marzo de 2012, con radicado 2012-722-058138-22, el señor Rodríguez Celis solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de su pensión de jubilación, la cual no tuvo respuesta pese haber allegado la información adicional requerida, por lo que el 6 de agosto de 2012, interpuso recurso de reposición contra el acto ficto negativo configurado.

Señaló que tampoco obtuvo respuesta alguna frente al recurso interpuesto, por lo que se configuró el acto ficto negativo, en aplicación de lo establecido en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo (CCA), al haber transcurrido más de dos (2) meses sin haberse tramitado el recurso de reposición. 4. Se indicó en la demanda inicial que el señor Rodríguez Celis tiene derecho a pensionarse bajo los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, que son 55 años de edad y 20 años de servicio, el primero de los cuales cumplió el 9 de enero de 2011, por cuanto nació en el mismo día y mes del año 1956, y el segundo, que fue cumplido el 16 de junio de 1996 después de haber prestado por casi dos años servicio militar y haber laborado en el Ministerio de Relaciones Exteriores durante un poco más de 18 años. 5.

Como consecuencia de lo anterior, se solicitó en la demanda el reconocimiento de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, la nulidad del acto ficto, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la UGPP reconocer la pensión de jubilación en “…Cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales (…) devengados en el último año de servicios, comprendido entre el 25 de junio de 1995 al 24 de junio de 1996”3 Sentencia de primera instancia 6.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia del 15 de octubre de 20134, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 7. Determinó el Tribunal que el señor Rodríguez Celis tiene derecho a que la UGPP le reconozca y pague su pensión de jubilación ordinaria con el régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, tomando como cuantía el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro definitivo del servicio, es decir, del 25 de junio de 1995 al 24 de junio de 1996, incluyéndose como tales los certificados por la Coordinadora de Nómina y Prestaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores en los folios 9 al 14 del cuaderno principal del expediente. 8.

En tal sentido, el Tribunal a quo dispuso en la parte resolutiva condenar a “…la Unidad Administración Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) a reconocer y pagar al señor Álvaro Rodríguez Celis, 2 Visible en anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 2). Pág. 115. 3 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 2).

Pág. 139. 4 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 2). Págs. 135 a 146. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 identificado con la cédula de ciudadanía No. 4.884.297 de Aipe (Huila), la pensión de jubilación en cuantía del 75% de la asignación básica y la prima de navidad devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro definitivo del servicio, es decir, del 25 de junio de 1995 al 24 de junio de 1996, a partir del 9 de enero de 2011, fecha de consolidación de su status pensional” (subrayas propias). 9.

Inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación indicando, principalmente, que no es cierto que al señor Rodríguez Celis lo cobijara el régimen de transición que alega, por cuanto no cumplió con lo previsto en el Artículo 33 de la Ley 797 de 2003, toda vez que no acreditó el número de semanas cotizadas, ni el tiempo de servicio exigido, de manera que debía darse aplicación a las reglas previstas por la Ley 100 de 1993.

La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 10. Mediante providencia del 21 de febrero de 20195, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 15 de octubre de 2013, señalando principalmente, en lo que refiere al presente proceso, que: (i) Conforme a las pruebas recaudadas, se acreditó que el señor Rodríguez Celis cumplió 55 años el 9 de enero de 2011 y prestó sus servicios durante más de veinte (20) años en cargos públicos (de 1975 a 1996)6, de manera que: (i) se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que para el 1 º de abril de 1994 contaba con más de 15 años de servicio, y por tanto (ii) debió reconocérsele la pensión de jubilación “…de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (75%), contenidos en la Ley 33 de 1985, y calculada sobre el promedio de lo cotizado entre el 24 de junio de 1986 y el 24 de junio de 1996…”7.

(ii) En sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, se explicó que “Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”, de manera que en tanto el Ministerio de Relaciones Exteriores certificó que sobre el actor “…cotizó los aportes de ley por concepto del Sistema General de Seguridad social en Pensiones a CAJANAL…”8 sobre la bonificación por servicios y las primas de servicios, vacaciones y navidad, tales conceptos deben ser incluidos como factores salariales para la determinación del IBL. 5 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 2).

Págs. 147 a 171. 6 Específicamente, “ i) en el Ministerio de Defensa Nacional (servicio militar obligatorio) del 13 de agosto de 1975 al 30 de junio de 1977 y ii) para el Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 5 de mayo de 1978 hasta el 24 de junio de 1996…” 7 Pág. 22 de la sentencia. 8 Págs. 13, 22 y 23 de la sentencia. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 (iii) En consecuencia, decidió confirmar parcialmente la sentencia proferida el 15 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, modificando el ordinal tercero de su parte resolutiva, “en el sentido de que la pensión de jubilación del actor debe liquidarse con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó el señor Álvaro Rodríguez Celis durante los últimos 10 años de servicio, esto es, asignación básica, bonificación por servicios y primas de servicios, vacaciones y navidad, en atención a las consideraciones de este fallo”9.

El recurso extraordinario de revisión presentado y su trámite 11. A través de escrito presentado el 28 de octubre de 202010, la UGPP, por conducto de apoderado judicial11, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 21 de febrero de 2019 invocando la causal de revisión contemplada en el artículo 20, literal b, de la Ley 797 de 2003, esto es, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 12.

Al presentar el recurso la UGPP indicó, en síntesis, que al estar inmerso el señor Rodríguez Celis en el régimen de transición establecido en el artículo 36 de Ley 100 de 1993, tal como fue determinado en el fallo recurrido, no podían incluirse como factores salariales la prima de servicios, la de navidad y la de vacaciones, toda vez que esos factores no se encuentran contemplados en el Decreto 1158 de 1994, norma aplicable al asunto.

De esta manera indicó, lo siguiente: “… El juez de instancia no obstante haber dado aplicación a la Ley 33 de 1985, y la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, no debía haber incluido los factores salariales de prima de servicios, navidad y vacaciones, por cuanto no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994 otorgando un derecho a la reliquidación pensional en exceso, con lo cual se lesiona gravemente el erario público… …la reliquidación de la pensión de la causante en los términos ordenados (…) no le corresponde, pues no obstante haber dado aplicación al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL debía haber tenido en cuenta solamente los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, para liquidar la prestación, y no como erradamente lo hizo el fallador de instancia (…) por cuanto el juzgador concedió unos derechos pensionales a Álvaro, sin haber dado la debida aplicación a la Ley 100 de 1993 y decreto 1158 de 1994… … es claro que el régimen aplicable para la determinación del IBL es el sentenciado del artículo 21 de la ley 100 de 1993, pero con relación a los factores salariales deberá tenerse en cuenta únicamente los relacionados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, compilado en el Decreto Único Reglamentario No. 1833 de 2016, artículo 2.2.3.1.3., y no las primas que incluyó el fallador (…) (…) Decreto que no incluye ninguno de los factores 9 Numeral 2º de la parte resolutiva. 10 Conforme se evidencia en el acta individual de reparto, visible en el expediente digital. 11 El poder general otorgado por Carlos Eduardo Umaña Lizarazo (Director Jurídico de la UGPP) a Wildemar Alfonso Lozano Barón, mediante Escritura Pública 3.034 del 15 de febrero de 2019, fue ratificado por Escritura Pública 0249 del 24 de enero de 2020 (SAMAI, índice No. 2).

Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 sentenciados y que deben ser excluidos, en la medida que está generando pagos en exceso en la mesada pensional de forma mensual…” 13. Con fundamento en lo anterior, la UGPP solicitó que se infirmara el fallo impugnado, “manteniendo como ingreso base de liquidación el fijado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, incluyendo únicamente los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994, debiendo ser excluidos las prima de navidad, de servicios y de vacaciones”, así como condenar al señor Álvaro Rodríguez Celis a restituir la totalidad de los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación, como consecuencia de las órdenes impartidas en las sentencia objeto de revisión. Trámite procesal e intervenciones 14.

De cara al trámite del recurso extraordinario de revisión, en auto del 30 de noviembre de 2020,12 se admitió la demanda y se dispuso correr traslado al señor Álvaro Rodríguez Celis, así como notificar al Ministerio Público de conformidad con lo dispuesto en los artículos 197 y 199 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)13. 15. En auto del 25 de marzo de 202114 se decretaron como pruebas los documentos allegados por la parte actora y se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda para que remitiera el expediente con radicación 25000234200020130032800: actor: Álvaro Rodríguez Celis, demandado: UGPP; el expediente fue allegado al proceso conforme a lo ordenado15. 16.

A través de auto del 2 de agosto de 202116 se tuvo por contestado oportunamente el recurso extraordinario de revisión por parte del señor Álvaro Rodríguez Celis, quien se opuso a la prosperidad del mismo17 señalando, esencialmente, que cuando se profirió la sentencia de segunda instancia el Consejo de Estado de manera expresa dio aplicación a la sentencia de unificación del año 2018 “…indicando que se encontraba acreditado que sobre esas primas se realizaron las respectivas cotizaciones, aunque modificando el IBL al promediar los 10 últimos años, en vez del último año como lo había decidido el a-quo…”, de manera que el fallo impugnado dio cumplimiento a “las sentencias de unificación relativas a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y en dicho sentido dio ordenó (sic) liquidar la pensión de mi mandante (…) con factores de asignación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, vacaciones y navidad, por cuanto se realizaron las cotizaciones”. 17.

Adujo, además, que no es procedente ordenar restituir los dineros recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con su indexación, “…toda vez que fueron dineros recibidos de buena fe, en cumplimiento de fallos judiciales proferidos dentro de un proceso que duró casi una década…”. 12 SAMAI, índice No. 5. 13 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 14 SAMAI, índice No. 14. 15 SAMAI, índice No. 20. 16 SAMAI, índice No. 24. 17 SAMAI, índice No. 22.

Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 18. El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala 18. Conforme al artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los jueces administrativos. 19.

Frente a la competencia asignada a esta Corporación, el artículo 249 del CPACA dispone que la Sala Plena conocerá del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, sin exclusión de la sección que profirió la decisión que se cuestiona. En armonía con la anterior disposición, es preciso destacar que el artículo 10718 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos asignados por competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o aquellos que ésta les encomiende. 20.

Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de los Acuerdos 321 de 2 de diciembre de 2014 y 080 de 2019, reglamentó la integración19 y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión, asignándoles, entre otras, la competencia para resolver20 los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

Por tanto, la Sala es competente para resolver el presente asunto. Oportunidad del recurso 18. El artículo 251 -inciso cuarto- del CPACA prevé que el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión, para los casos previstos en la Ley 797 de 200321, es de cinco años contados a partir de la ejecutoria de la correspondiente 18 “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno […]” 19 Artículo 28.

“Las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La designación de un nuevo magistrado no modificará la integración de las Salas Especiales de Decisión. El nuevo Magistrado entrará a formar parte de la Sala a que pertenecía quien se retiró. La conformación o modificación de la integración de cada una de estas Salas será publicada en el sitio web del Consejo de Estado.

La Sala Plena podrá variar la conformación de las Salas Especiales de Decisión, previa publicación en el sitio web del Consejo de Estado…”. 20 Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado…” 21 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales” Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 providencia judicial, o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 19.

En el caso que se analiza, el recurso extraordinario de revisión se interpuso contra una sentencia proferida en segunda instancia por la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 4 de marzo de 2020 según constancia emitida por el Secretario de esa misma Sección22, de modo que el recurso debía interponerse a más tardar el 5 de marzo de 202523.

Como el recurso fue presentado el 28 de octubre de 2020, es claro que fue interpuesto oportunamente. Legitimación por activa para formular el recurso bajo las causales de la Ley 797 de 2003 20. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública24. 21.

Por su parte el Gobierno Nacional, con fundamento en el ordinal 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200925, delegó expresamente como función de la UGPP la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo cual fue reiterado bajo el mismo numeral y artículo del Decreto 575 de 201326. 22.

En consecuencia, atendiendo a la delegación indicada, se acredita su legitimación para promover el presente recurso de revisión, atendiendo a la regla de legitimación por activa cualificada dispuesta por el artículo 20 de la Ley 797 de 2013. 22 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 2). Pág. 222. 23 Sin perjuicio de lo anterior, se precisa, que mediante Decreto 564 del 2020 dispuso que “Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales” y que el acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de julio de 2020 ordenó levantar la suspensión de términos a partir del 1 de julio de 2020. 24 La norma señala expresamente que, bajo tales causales, la decisión podrá ser revisada “…por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”. 25 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias”. 26 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”.

Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 Problema jurídico 23. De conformidad con los argumentos del recurso interpuesto, el cargo de revisión aducido y la contestación a la demanda, determina la Sala que corresponde en el presente asunto establecer si la sentencia recurrida, al ordenar efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Álvaro Rodríguez Celis a la luz del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, excedió la cuantía del derecho que le fue reconocido al haber incluido como factores salariales para el cálculo del IBL, conceptos no enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, pero sobre los que el actor efectivamente había cotizado (prima de servicios, vacaciones y navidad). 24.

Atendiendo a lo anterior y con el objetivo de verificar si resulta fundado el medio procesal de la referencia, la Sala propone hacer algunas precisiones en relación con: (i) el recurso extraordinario de revisión, (ii) la revisión de sentencias que reconocen pensiones, (iii) la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, (iv) el régimen de transición en el sistema general de pensiones, (v) el principio constitucional de sostenibilidad financiera del sistema pensional, y (vi) los efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018; para finalmente abordar el caso concreto y determinar la procedencia, o no, de la causal de revisión invocada.

Precisiones sobre el recurso extraordinario de revisión 12. Como reiteradamente lo ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado27, el recurso extraordinario de revisión consiste en un medio de impugnación excepcional que permite cuestionar las sentencias ejecutoriadas y en firme de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con miras a procurar el restablecimiento de la justicia material, cuando quiera que se acredite de manera inequívoca la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas en la Ley28, las que, por su gravedad, permiten romper el principio de cosa juzgada de las decisiones ejecutoriadas29. 13.

De esta forma, el recurso de revisión posee una connotación extraordinaria no sólo porque se encuentra dirigido a desestimar la intangibilidad e irreversibilidad de las sentencias ejecutoriadas y amparadas por la cosa juzgada material, sino 27 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.

REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007- 00267. 28 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 1º de septiembre de 2020, Exp. 11001- 03-15-000-2020-00266-00 (REV); sentencia del 29 de abril de 2015, Exp. 26239. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente No. 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV) y Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, expediente No. 34016, Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 también, por cuanto solo es procedente en la medida que se configure alguna de las causales definidas por la ley, lo cual implica, que: (i) Las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente.

(ii) El recurrente debe sustentar el recurso con argumentos dirigidos a la construcción del supuesto que permita determinar la configuración de la causal que se aduce30. 14. Se observa entonces que, la competencia del juez de la revisión es excepcional, restrictiva y está sometida a las causales taxativamente instituidas por la Ley.

Así, a su cargo esta la tarea de verificar que se cumpla de manera estricta con la totalidad de los requisitos definidos para la configuración de la causal de revisión alegada31 bajo los supuestos de hecho aducidos por el recurrente para el efecto. 15. Adicionalmente es importante destacar que, atendiendo a su objeto y naturaleza, el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo trámite independiente y ajeno al proceso donde se dictó la decisión cuestionada, lo cual torna en improcedente su uso como un medio para plantear reproches sobre el fondo del asunto a modo de una instancia adicional, estando en consecuencia vedada la posibilidad de cuestionar bajo el recurso la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural, siendo objeto exclusivo de discusión, aquellos asuntos que refieran o se relacionen con las causales taxativas de procedencia establecidas en la ley32.

La revisión de sentencias que reconocen pensiones 16. La Ley 797 de 2013 instituyó en su artículo 20 la revisión especial de aquellas sentencias que incorporan reconocimientos de sumas periódicas o pensiones a cargo del tesoro público -o fondos de naturaleza pública-, en los siguientes términos: “… Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del 30 Artículo 252 del CPACA.

“Requisitos del recurso. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: (…) 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada.” 31 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018. Expediente No. 1998-153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 32 La taxatividad deviene de lo restrictivo y específico de su examen.

Al respecto la jurisprudencia destacó: “Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza […]” Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 1° de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV). Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables…”. 17.

Como se observa, si bien esta revisión especial tiene también por finalidad que se infirme una sentencia ejecutoriada, de su contenido normativo se observa que presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia, especialmente en relación con su interposición, objeto y tramite, siendo incluso calificada por la jurisprudencia como una acción sui generis33, toda vez que: (i) La reclamación está vinculada con la posibilidad de cuestionar, únicamente, los fallos judiciales que ordenan, o las transacciones y conciliaciones que reconocen, el pago de sumas periódicas de dinero, o pensiones de cualquier naturaleza, pagadas con cargo al tesoro público.

Esta circunstancia se cumple en el presente asunto en tanto la acción pretende la infirmación de la sentencia mediante la cual se reconoció y reliquidó la pensión de jubilación del señor Álvaro Rodríguez Celis. (ii) La legitimación por activa es exclusiva de aquellas entidades públicas cualificadas que identifica la norma, y que, como se ha definido34, en el presente caso se predica favorablemente respecto de la UGPP como entidad recurrente.

(iii) Su objetivo es la salvaguarda del erario, y por ende, se centra “… en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna”35, de manera que procede cuando se excede la cuantía del derecho reconocido o éste se obtiene con 33 Corte Constitucional.

Sentencia C-835 de 2003. MP Jaime Araújo Rentería. Respecto de sus particularidades, puede verse también: Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto de 27 de marzo de 2014 Rad. 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12) M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 34 Numerales 20 a 22. 35 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002 -Senado, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, según se refiere en Consejo de Estado.

Sala Especial de Decisión. No. 4, sentencia del 1º de agosto de 2017. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación. 11001-03-15-000- 2016-02022-00(REV). Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 violación al debido proceso; la primera de ellas corresponde a la causal que sustenta la demanda de revisión en el caso concreto.

La causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 18. Las pensiones reconocidas con cargo al erario pueden ser revisadas “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”36, causal respecto de la cual el Consejo de Estado37 ha explicado, que: (i) Tiene como propósito de fortalecer el principio de moralidad que impone el reconocimiento de una pensión, el cual debe estar precedido de un examen exigente y riguroso frente a los montos autorizados, pues de lo contrario, un exceso en tales sumas que contraríe lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema pensional.

(ii) Aun cuando la revisión de una decisión judicial colisiona con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, éstos deben ceder excepcionalmente ante el fin legítimo de identificar y ajustar la pensión cuya cuantía exceda aquella derivada del derecho reconocido conforme a la ley38. (iii) El juez extraordinario debe propender por el equilibrio que debe existir entre la prestación y la legalidad de la misma, de manera que, en cada caso, deberá analizar si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae efectivamente sobre una pensión otorgada en monto que legalmente no corresponde, o si por el contrario, constituye una mera discrepancia propia de las instancias ordinarias, cuya finalidad consiste en plantear discusiones de orden interpretativo, o relacionadas con el reconocimiento del derecho en sí mismo, las cuales son ajenas a la acreditación en su cuantía de una “…evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley”, finalidad que delimita la procedencia del recurso. 19.

Precisado lo anterior, la causal invocada por la UGPP en el presente asunto, se fundamenta en la inviabilidad de reconocer una pensión con un monto superior al que corresponda por mandato legal, lo cual atentaría contra el interés general y los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera que gobiernan 36 Este artículo fue analizado por la Corte Constitucional con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad que formuló el ciudadano Jorge Miguel Pauker Gálvez contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y que declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En lo demás este artículo fue declarado exequible. 37 Consejo de Estado. Sala Especial de Decisión 4. Sentencia del 1° de agosto de 2017. Exp. 11001-03-15-000- 2016-02022-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 38 Al respecto puede verse también: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2021. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Exp. 11001-03-25-000-2018-01568-00 (5123-18). Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 el sistema de seguridad social39, de manera que el recurso, su trámite y la decisión, deben referir exclusivamente “a la mayor liquidación del derecho”40.

El régimen de transición en el sistema general de pensiones 20. La Ley 100 de 199341 fue expedida por el Congreso de la República con el fin de, entre otros, unificar la normativa pensional en el País con ocasión de la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes antes de su promulgación, a partir de una reforma general al sistema de seguridad social. 21.

Por tanto, con la vigencia de la Ley 100 de 1993 las condiciones pensionales anteriores fueron modificadas, sin perjuicio de lo cual, con el objetivo de evitar menoscabar los derechos y las expectativas legítimas de las personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio bajo los regímenes anteriores, estableció un mecanismo de protección para quienes a su entrada en vigencia tenían cierta edad o número de semanas de cotización, reconociendo la posibilidad de pensionarse con algunas condiciones propias de los regímenes abolidos -artículo 36-. 22.

El anterior mecanismo, denominado como régimen de transición pensional, se encuentra contemplado, definido y delimitado bajo la norma antes indicada en los siguientes términos: “ARTÍCULO 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez. continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y 39 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. C.P. William Hernández Gómez. Sentencia del 29 de julio de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2019-00280-00 (1721-19). “La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal.” 40 Consejo de Estado. Sala Veinticinco Especial de Decisión. Sentencia del 8 de noviembre de 2021. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Exp. 11001-03-15-000-2020-04141-00 (REV). 41 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos…” (negrillas propias) 23.

De esta forma, bajo el régimen de transición aquellas personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres, o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, en relación con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión. 24.

En relación con el concepto de monto y los factores para establecer el ingreso base de liquidación (IBL), desde la expedición de la norma se plantearon variadas interpretaciones que en los años subsiguientes dieron lugar a decisiones encontradas entre las altas corporaciones judiciales. 25. Inicialmente, la Corte Constitucional en sentencia C-168 de 1995, al estudiar la constitucionalidad de los incisos 2º y 3º del artículo 36 citado, destacó el interés y objetivo del legislador por salvaguardar las expectativas de quienes estaban próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas de adquirir el derecho a la pensión de jubilación, sin embargo, no dispuso reglas específicas frente a la interpretación del artículo, o sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base de liquidación42. 26.

En providencias posteriores43, la Corte Constitucional aseveró que se vulneran los derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen en el que se encuentra amparado el beneficiario de la transición, de manera que el monto y la base de liquidación de la pensión forman una unidad inescindible y, por tanto, el régimen de transición imponía implementar la totalidad de lo establecido en el régimen anterior. 42 En esta providencia la Corte solo se pronunció frente a la diferenciación que realizaba la normativa original entre trabajadores de los sectores público y privado.

Sobre este tema ver Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 14 de octubre de 2021. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 11001-03-25-000- 2016-01027-00 (4655-16). 43 Entre otras, pueden verse las sentencias T-1122 de 2000, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-830 de 2004, C-177, T-1087 de 2006, T-711 de 2007, T-248 de 2008 y T-610 de 2009, Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 27.

Por su parte, las subsecciones A y B de la sección segunda del Consejo de Estado, adoptaron el criterio según el cual el monto de la pensión está conformado por la tasa de reemplazo y el IBL, de manera que la persona beneficiaria de la transición tenía derecho al reconocimiento pensional, como había concluido también la Corte Constitucional, con aplicación íntegra del régimen anterior y que regía su situación jurídica. 28.

La anterior posición fue además afianzada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 201044, donde al analizar la reliquidación de la pensión de un empleado bajo el régimen especial de la Ley 33 de 1985, y cuya situación particular se enmarcaba dentro de la transición consagrada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, explicó que el régimen de transición corresponde a “…un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados” y que “…la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios”. 29.

Posteriormente, en sentencia C-258 de 2013 y al estudiar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, concerniente al régimen pensional de los congresistas, la Corte Constitucional varió su posición y concluyó, entre otras cosas, que (i) “Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas”; y (ii) “Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso”. 30.

Además, en sentencia SU-230 de 2015, la sala plena de la Corte Constitucional aclaró respecto de las reglas aplicables al IBL antes indicadas y establecidas en el fallo C-258 de 2013, que “…el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este [artículo 36 de la Ley 100 de 1993] las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca”. 31.

Acompasada con la anterior determinación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 201845, donde precisó que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 44 Consejo de Estado. Sección segunda. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Exp. 25000-23-25-000-2006- 07509-01 (112-2009). 45 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de agosto de 2018. C.P. César Palomino Cortés. Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01. Posición reiterada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. C.P. César Palomino Cortés. Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 15 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de obtener la pensión con el IBL que consagraba el régimen previo al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, de manera que, según el principio de favorabilidad, al momento de la liquidación pensional, se debe determinar el IBL más benéfico para el pensionado, en la medida en que el régimen de transición permite optar por el promedio de lo cotizado durante: (i) el lapso que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1º de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;

(ii) todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. 32. Se determinó, además, que la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador, va en contravía de los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera en materia de seguridad social, desconociendo la voluntad del legislador al expedir la Ley 100 de 1993, quien bajo el régimen de transición fijó el IBL como elemento que permite cumplir “…con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones”. 33.

Por tanto, concluyó el Consejo de Estado que, para efectos de liquidar la pensión de jubilación en el régimen de transición, el IBL está regulado por el inciso 3º de la Ley 100 de 1993, pues al momento de estructurar los beneficios de ese régimen fue el propio legislador quien dispuso que estaría gobernado en unos aspectos por la normativa que antes de entrar en vigor se aplicaba al beneficiario, y en otros, por el régimen en comento, que incluye la determinación del IBL46, de manera que los factores salariales para tal fin no pueden incluir todos aquellos devengados por el trabajador en los términos del régimen anterior (en este caso Ley 33 de 1985), sino únicamente aquellos respecto de los cuales se hubiesen realizados los correspondientes aportes. 34.

De acuerdo con lo anterior, desde el año 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su criterio en relación con el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, fijando dos (2) subreglas cardinales, una relacionada con el periodo a 46 En este mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia había señalado en su momento que “…con el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no quiso el legislador mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la normatividad que gobernaba sus derechos pensionales, sino solamente una parte de ella.

Esta Sala de la Corte ha consolidado, por reiterado y pacífico, el criterio de que dicho régimen comporta para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la vigencia del Sistema General de Pensiones, en tres puntuales aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión. Y que el tema de la base salarial de liquidación de la pensión no se rige por tales disposiciones legales, sino que pasa a ser regido, en principio, y para quienes les hacía falta menos de diez años para adquirir el derecho por el inciso 3º del artículo 36 citado”.

Sala de Casación Laboral, sentencia del 17 de octubre de 2008. Radicación 33.343. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 16 considerar para su liquidación, y la otra con los factores salariales que deben incluirse para dicho efecto, especificando sobre éstas, que: (i) El periodo a considerar para aquellas personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltaren más de 10 años para adquirir el derecho, corresponde al promedio de los salarios -o rentas- sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión; de lo contrario, esto es, si les faltaren menos de 10 años, será, según sea superior: a) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o b) el cotizado durante todo el tiempo.

(ii) Los factores salariales que deben incluirse son únicamente aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. 35. En relación con la segunda regla antes anotada, se resalta que fue sustentada en el artículo 1° de la Constitución Política, el cual consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho, así como en su artículo 48, el cual define la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio que debe prestarse en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad y sostenibilidad financiera, normas superiores a partir de las cuales determinó el Consejo de Estado en el fallo de unificación de 2018 que “solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional”, en la medida que los principios antes mencionados resultarían lesionados de permitirse el reconocimiento de pensiones sobre factores que no fueron destinados por el trabajador al fondo común a partir del cual se solventan los pagos de quienes adquirieron el derecho a la pensión. El principio constitucional de sostenibilidad financiera del sistema pensional 36.

Como aspecto fundamental frente al caso que se analiza, es preciso recordar que a partir del Acto Legislativo No. 1 de 2005 el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional adquirió el estatus de principio constitucional prioritario y transversal47, el cual tiene como finalidad asegurar la correspondencia entre los recursos que ingresan al sistema de seguridad social y aquellos que deben destinarse a la protección de las personas que han asegurado su contingencia de vejez48. 37.

Para lograr dicha finalidad, el artículo 48 constitucional vigente, atendiendo a la modificación realizada por el Acto Legislativo 01 de 2005, establece reglas especiales para el reconocimiento de las pensiones, reglas que tienen por finalidad “ evitar los desequilibrios producidos por el otorgamiento de mesadas en cuantías 47 Como ha sido reiterado por la Corte Constitucional en sentencias SU-555 de 2014, C-110 de 2019, SU-140 de 2019. 48 Sentencias C-110 de 2019 y C-651 de 2015.

Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 17 excesivas, que no correspondan a lo efectivamente cotizado, que establezcan privilegios injustificados o que desconozcan el régimen legal bajo el que se causó el derecho”49, para lo cual, entre otros, prohíbe expresamente: (i) La existencia de regímenes pensionales especiales o exceptuados50;

(ii) El reconocimiento de derechos pensionales sin el cumplimiento de todos los requisitos legales vigentes51; (iii) El otorgamiento de pensiones por un valor superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes52; (iv) El cálculo de la cuantía de la pensión a partir de factores diferentes a los que sirvieron para calcular el valor de la cotización. 38.

En relación con el ultimo punto anotado, de relevancia para el caso concreto, el artículo 1, incisos primero y sexto del Acto Legislativo 01 de 2005, al adicionar el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso expresamente que el Estado garantizará “la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional” de manera que "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.

Señala además el citado artículo, que: “Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas". 39. Por tanto, a la luz del artículo 48 de la Constitución Política, el principio de sostenibilidad financiera es de obligatorio acatamiento tanto para el legislador como para el juez al interpretar la ley, como quiera que dicho principio, como ha explicado esta Corporación, irradia de manera transversal a todo el sistema pensional53, determinando incluso que sus futuras reformas normativas deben configurarse y desarrollarse dentro de un marco que asegure la sostenibilidad fiscal. 40.

Bajo estas premisas y como desarrollo del citado principio, la Ley 797 de 2003 que modificó la ley 100 de 1993, dispuso entre otras medidas el aumento progresivo de la tasa de cotización54, así como la eliminación de cualquier sustituto o abono de cotización distinto al tiempo y las cotizaciones efectivas. Sobre el 49 Sentencia C-110 de 2019. 50 "A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo". 51 "Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones". 52 "Parágrafo 1o.

A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública". 53 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 14 de octubre de 2021. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-15-000-2019-05228-01 (AC). 54 2003, 2004, 2005, 2006 y 2008 - 13,5% 14,5% 15% 15.5% 16.5%.

Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 18 particular, el artículo 13, literal l) de la Ley 100 de 1993 quedó en los siguientes términos: “En ningún caso a partir de la vigencia de esta ley, podrán sustituirse semanas de cotización o abonarse semanas cotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión. Tampoco podrán otorgarse pensiones del Sistema General que no correspondan a tiempos de servicios efectivamente prestados o cotizados, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en pactos o convenciones colectivas de trabajo” 41. Además, y en concordancia con lo anterior, la Ley 797 de 2003 dispuso la revisión de las sentencias que decreten el reconocimiento de pensiones con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, que corresponde al recurso extraordinario que ahora se revisa, bajo la causal de exceso en la cuantía del derecho reconocido conforme a la ley, lo que evidencia su estrecha relación con la salvaguarda del principio de sostenibilidad financiera antes reseñado. 42.

Finalmente, el Acto Legislativo 03 de 2011, norma que modificó los artículos 334, 339, 346 de la Constitución Política, estableció el principio de sostenibilidad fiscal, el cual impone a las diferentes ramas y órganos del poder público orientar sus actividades en un marco financieramente sostenible, sobre el cual deberán construirse el Plan Nacional de Inversiones, el Plan Nacional de Desarrollo, y en general, que “deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho”. 43.

Por tanto, como obra en las conclusiones55 y subreglas56 contenidas en el fallo de unificación del año 2018 proferido por el Consejo de Estado, los factores salariales que pueden ser considerados para la determinación del IBL bajo el régimen de transición del artículo 36 la Ley 100 de 1993, con fundamento en los 55 Se señala en el fallo de unificación lo siguiente: “99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. (…) 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

(…) 101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social…” (negrillas originales del texto). 56 La parte resolutiva del fallo establece: “Primero: Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: (…) 3.

Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 19 principios constitucionales de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional, corresponden únicamente a aquellos sobre los cuales se realizaron efectivamente los aportes o cotizaciones al sistema, manteniendo la correspondencia que debe existir entre los aportes realizados por el trabajador al sistema y la cuantía del derecho reconocido. 44.

Esta regla ha sido reiterada por las distintas Secciones de esta Corporación, particularmente por la Sección Segunda57, quien ha explicado que la interpretación fijada, tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de estado, determina que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de sus beneficiarios a obtener la pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados, “…por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”58. 45.

En el mismo sentido, la Sección Quinta expuso sobre el particular que “…si bien la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 no se pronunció en concreto sobre el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, lo cierto es que sí indicó que en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional todas las pensiones, independientemente del régimen que les sea aplicable, deben liquidarse conforme a los factores salariales frente a los cuales se realizaron efectivamente los aportes, criterio que esta Sección acoge y que fue enriquecido con los argumentos anteriormente explicados…”59, posición también acogida por las Secciones Primera60 y Cuarta61. 57 En sentencia del del 27 de noviembre de 2020.

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 25000-23-42-000-2017- 00862-01 (6129-18), concluyó que “tampoco hay lugar a computar, como se solicita en la alzada, las primas de dirección y técnica automática, toda vez que, de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, solo se realizaron aportes sobre el sueldo básico y la bonificación por servicios prestados…” 58 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 5 de agosto de 2021. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 41001-23-33-000-2017-00084-01 (6007-18). También pueden verse las sentencias del 22 de julio de 2021. Exp. 17001-23-33-000-2017-00895-01 (1399-19) y 54001-23-33-000-2017-00764-01 (2803-19), así como la sentencia del 30 de octubre de 2020. Exp. 11001-03-15-000-2020-01779-01 (AC). 59 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 14 de marzo de 2019. Expediente: 11001-03-15-000-2018- 04400-01. M.P: Rocío Araújo Oñate. Pueden verse también: Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencias del 20 de junio de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2019-02127-00 (AC) y 11001-03-15-000-2019-02174-00 (AC), reiterado en sentencia del 12 de septiembre de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2019-01780-01 (AC).

C.P. Rocío Araújo Oñate. 60 Al analizar un fallo donde se determinó en primera instancia que el trabajador era beneficiario del régimen de transición, y en ese sentido, que la normatividad anterior solo aplicaba en relación con la edad y tiempo de servicios, pero respecto del ingreso base de liquidación era el previsto en la Ley 100 de 1993, y que por tanto, no había lugar a la reliquidación de la mesada pensional con la totalidad de los factores devengados, la Sección Primera señaló que tal decisión “coincide con la regla jurisprudencial fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado…” Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 1 de noviembre de 2019. C.P. Oswaldo Giraldo López. Exp. 11001-03-15-000-2019- 02879-01 (AC). Lo anterior fue reiterado y explicitado como aplicable también a la pensión de invalidez en sentencia del 16 de julio de 2020. C.P. Oswaldo Giraldo López. Exp. 11001-03-15-000-2020-02272-00 (AC). 61 La Sección Cuarta en sentencia del 5 de noviembre 2020 explicó que “…la conclusión a la que arribó el tribunal accionado resulta razonable, pues más allá de encontrarse acorde con el precedente antes mencionado, el cual efectivamente se dictó en el marco de la reliquidación de pensiones de vejez concedidas para los Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 20 Los efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 46.

Es importante destacar que en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018 -reiterado en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020-, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación precisó que no puede entenderse que las pensiones reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron per se con abuso del derecho o fraude a la ley, por lo que “…si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada”. 47.

Con fundamento en lo anterior, la Secciones Segunda62 y Cuarta63 del Consejo de Estado, así como las Salas Especiales de Decisión64, han reiterado que solo hasta el 28 de agosto de 2018 varió la tesis adoptada por la sección segunda bajo unificación en el año 2010 en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, de manera que, como lo prevé el propio fallo de unificación del año 2018, sus reglas tienen carácter vinculante y obligatorio, pero solo serán aplicables a aquellos “…casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”65.

El caso concreto 48. La UGPP interpone acción de revisión solicitando la infirmación de la sentencia proferida el 21 de febrero de 2019 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, la cual en segunda instancia le condenó a reliquidar la pensión ordinaria de jubilación reconocida al señor Álvaro Rodríguez Celis conforme al régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicio, incluyendo, además de la asignación básica y la beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cualquier caso es una decisión que resulta compatible con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”.

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Exp. 11001-03-15-000-2020-03768-00(AC). 62 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 29 de octubre de 2020. Exp. 11001-03- 15-000-2020-03272-00. Explicó que, para el caso particular, “…no era exigible una interpretación normativa distinta a la acogida y menos era viable determinar que la decisión no se acompasaba con una tesis jurisprudencial que no existía para el momento en que fue proferida”. 63 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 18 de febrero de 2021 C.P. Milton Chaves García. Exp.11001-03-15-000-2020-03272-01. 64 Consejo de Estado. Sala Especial de Decisión 12. Sentencia del 10 de septiembre de 2019. C.P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2016-01410-00 (REV). Señaló en esa oportunidad: “Como quedó expuesto, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ha tenido diferentes interpretaciones jurisprudenciales; sin embargo, para cuando se adoptó la decisión aquí cuestionada, la interpretación mayoritaria y vigente en esta Corporación era la sostenida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de 2010”. 65 Consejo de Estado.

Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de agosto de 2018. C.P. César Palomino Cortés. Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 21 bonificación por servicios, por haberse cotizado sobre ellos, las primas de servicios, vacaciones y navidad. 49.

Es importante precisar que la entidad recurrente no discute el reconocimiento del derecho efectuado a favor del señor Rodríguez Celis, consistente en obtener la pensión de vejez bajo el régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993, como tampoco desconoce el periodo y la tasa de reemplazo definida en la decisión para determinar el IBL, esto es, el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó el jubilado durante los últimos 10 años. 50.

La inconformidad y sustento del recurso extraordinario de revisión se circunscribe, en el caso concreto, a la inclusión de factores salariales que no se encuentran contemplados en el Decreto 1158 de 1994, y que, por tanto, no pueden ser tomados como factor salarial para la determinación del IBL bajo el régimen de transición que fue reconocido en los términos del artículo 36 de esa norma. 51.

Frente a la petición referida, la parte accionada afirma que no hay lugar a la revisión de la sentencia dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la medida que la reliquidación de la pensión, en los términos ordenados en el fallo, se fundamentó en la ley y en la posición jurisprudencial vigente para la época definida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 52.

Por ende y en primera medida, la Sala observa que el recurrente se limitó a cuestionar la conformación del IBL aplicado en la sentencia cuestionada, específicamente y conforme al alcance de la demanda de revisión, por la inclusión de factores salariales que a su juicio no están determinados por la ley, y que, por ende, generan pagos en exceso en la mesada pensional reconocida de forma mensual, lo cual permite concluir que el presente asunto: (i) Se dirige a cuestionar la cuantía de la pensión que se ordenó liquidar en el fallo objeto del recurso, de manera que resulta procedente indagar si efectivamente se configuró, o no, la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

(ii) Se circunscribe exclusivamente a determinar si le asiste o no razón a la UGPP, en el sentido de que las primas de servicios, de vacaciones y de navidad, al no ser conceptos dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, no podían ser incluidos como factores salariales para el cálculo del IBL, por lo que su reconocimiento constituye un mayor pago al que por ley tiene derecho el demandado como beneficiario de la pensión bajo las normas de la Ley 33 de 1985 y el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Lo anterior, se circunscribe al numeral 2 de la parte resolutiva del fallo impugnado. 53. Partiendo de lo anterior, observa la Sala que, tanto en la sentencia de primera como en la de segunda instancia, se consignó y reiteró que el señor Rodríguez Celis cumplió 55 años en enero de 2011, y que había prestado sus servicios durante más de 20 años para el mes de junio de 1996, de manera que debía reconocérsele la pensión de jubilación de conformidad con los requisitos de edad, tiempo y tasa Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 22 pensional definidos por el sistema anterior al cual se encontraba afiliado, esto es, el consagrado en la Ley 33 del 29 de enero de 198566, normas que contenían los requisitos y condiciones para acceder al derecho pensional en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1º - El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio…” (subrayas propias) 54.

Por otra parte, en cuanto al IBL, el artículo 3º de la citada ley67 regula y define los factores que se han de tener en cuenta para la fijación de la pensión, así: “ARTÍCULO 3º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. (subrayas propias) 55. Conforme a las normas antes transcritas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia de primera instancia, aunque determinó que el señor Rodríguez Celis era beneficiario del régimen de transición, concluyó erróneamente que debía aplicarse integralmente la Ley 33 de 1985, norma que permite la inclusión de todos los factores salariales percibidos o devengados en el último año laborado.

En ese sentido el fallo indicó68: “Así pues, dicho régimen anterior, consagrado para el caso de la Ley 33 de 1985, dispuso que las pensiones de los empleados oficiales que hubieren servido veinte (20) años, continuos o discontinuos, lleguen a la edad de 55 años de edad (sic), les serán liquidadas por el 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicio (…) 66 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 67 Modificada por la Ley 62 de 1985. 68 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 2).

Págs. 141 y 142. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 23 En consecuencia, el actor tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca y pague su pensión de Jubilación ordinaria con el régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, tomando como cuantía el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro definitivo del servicio, incluyéndose como tales los certificados por la Coordinadora de Nómina y Prestaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores en los folios 9 al 14 del cuaderno principal del expediente ” (subrayas propias) 56.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal dispuso en el numeral 3 de la parte resolutiva, condenar a la UGPP a “reconocer y pagar al señor Álvaro Rodríguez Celis (…) la pensión de jubilación en cuantía del 75% de la asignación básica y la prima de navidad devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro definitivo del servicio…”69. 57.

La providencia anterior fue objeto de recurso de apelación instaurado por la UGPP, el cual fue resuelto bajo la sentencia objeto de revisión. Como problema jurídico de la apelación, la sentencia explicó que correspondía a la Sala determinar si al señor Rodríguez Celis “…le asiste derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985…”70.

Sobre el particular, la sentencia objeto de revisión dispuso lo siguiente: “Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que al actor le asiste el derecho a que su pensión de jubilación le sea reconocida con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicios, esto es, asignación básica, bonificación por servicios y primas de servicios, vacaciones y navidad, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado (…) en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 ibídem el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma (…) (…) Cajanal debió reconocerle la pensión de jubilación de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (75%), contenidos en la Ley 33 de 1985, y calculada sobre el promedio de lo cotizado entre el 24 de junio de 1986 y el 24 de junio de 1996, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios y las primas de servicios, vacaciones y navidad, como lo preceptúa el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Lo anterior en atención a que (…) de acuerdo con lo certificado por el Ministerio de Relaciones Exteriores sobre la asignación básica, la 69 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 2). Págs. 143 y 144. 70 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 2). Pág. 156. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 24 bonificación por servicios y las primas de servicios, vacaciones y navidad, el actor «[ ] cotizó los aportes de ley por concepto del Sistema General de Seguridad social en Pensiones a CAJANAL [ ]»71.

(subrayas propias) 58. Se observa, entonces, que la sentencia objeto de revisión confirmó que el señor Rodríguez Celis tenía derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación con las condiciones de edad, tiempo y monto contempladas por la Ley 33 de 1985, bajo el régimen de transición dispuesto por la Ley 100 de 1993; no obstante, concluyó que la consecuencia de tal reconocimiento difería del realizado por el Tribunal en relación con el periodo a considerar para su liquidación y los factores salariales que se debían incluir. 59.

En relación con el primer aspecto, el fallo de segunda instancia señaló que el periodo para la liquidación no correspondía al último año de servicio, como había dispuesto el Tribunal a quo, sino que debían considerarse los últimos 10 años de servicios. Este aspecto no es objeto del recurso extraordinario de revisión como ya se ha expuesto. 60.

Respecto los factores salariales, la sentencia recurrida en revisión determinó que, en tanto el fallo de unificación del año 2018 señaló que “Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”, y por cuanto se acreditó en el proceso que el actor “…cotizó los aportes de ley por concepto del Sistema General de Seguridad social en Pensiones …”72 sobre la bonificación por servicios y las primas de servicios, vacaciones y navidad, todos esos conceptos deben ser incluidos como factores salariales para la determinación del IBL. 61.

Ahora, es preciso recordar que la UGPP no discute que el demandado hubiese cotizado y efectuado los correspondientes aportes sobre la prima de servicios, las vacaciones y la navidad, tampoco discute la autenticidad de las certificaciones; lo que argumenta el recurrente es que tales conceptos no pueden ser reconocidos en la medida que no hacen parte del listado definido por el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, que establece: “El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; 71 Págs. 14, 22 y 23 del fallo. 72 Págs. 13, 22 y 23 de la sentencia. Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 25 d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;” 62.

Sobre el particular, en la medida que los principios de solidaridad73 y sostenibilidad financiera exigen la búsqueda de una correspondencia -más no necesariamente un equilibrio- entre los ingresos del Sistema General de Pensiones y el gasto que está en la obligación de asumir, lo cual impone que, entre otros temas, sean las cotizaciones y aportes efectuados por los beneficiarios los que fundamenten y determinen la cuantía de su derecho pensional, para la Sala, la regla según la cual bajo el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 los factores del IBL se regulan por sus mandatos, modificaciones y reglamentos, no excluye que deban estar comprendidos en el IBL aquellos conceptos que fueron objeto de cotizaciones y aportes efectivos del trabajador, pero que, en tanto hicieron parte de un régimen anterior, no se encuentran en el listado taxativo de factores salariales determinado por la legislación actual. 63.

Como fundamento de lo anterior, se recuerda que bajo las reglas aplicables al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 definidas por la sentencia de unificación del año 2018 y la jurisprudencia posterior del Consejo de Estado, los únicos factores salariales que pueden ser reconocidos para determinar el IBL en la pensión de jubilación son aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, fundamentado en el principio de sostenibilidad financiera, aspecto que no se contradice o desconoce por el reconocimiento y pago de la pensión con fundamento en aportes efectivamente realizados bajo un régimen anterior, aunque ausente en el listado de factores de la normatividad vigente.

Además, pero de manera principal, la alegada taxatividad no se encuentra comprendida bajo ninguna de las subreglas definidas por esta Corporación en el año 2018 en el fallo de unificación. 64. Para abundar en razones, se estima, además, que la interpretación y aplicación que hizo la sección segunda del Consejo de Estado en el fallo que ahora se cuestiona, es acorde con los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera así como con la justicia material, desarrollados de manera amplia y precisa en los antecedentes de la reforma constitucional ya referida, toda vez que en la medida que el trabajador ha realizado los aportes al sistema pensional, el ulterior reconocimiento de su pensión sobre tales conceptos, aun cuando no estén listados en la normatividad vigente, por haberse realizado bajo un régimen anterior, no 73 En la sentencia C-739 de 2002, la Corte Constitucional reiteró que el principio de solidaridad “…implica que todos los que participan en el sistema tienen el deber de contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban, en general, cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino para preservar el sistema en su conjunto” Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 26 debería estar llamada a afectar las finanzas del sistema ni poner en riesgo la garantía del derecho a la pensión de los demás beneficiarios, toda vez que respeta la correspondencia que en un sistema de contribución solidario debe existir entre lo aportado y lo retornado al afiliado, asunto que adicionalmente propende por su sostenibilidad financiera. 65.

Bien por el contrario, estima la Sala que una interpretación como la pretendida por la UGPP -y que sustenta el único cargo del presente recurso extraordinario de revisión-, resulta contraria a los principios antes indicados pero en detrimento de aquellos a quienes se les negaría bajo tal premisa y de forma injustificada, el reconocimiento y pago de su pensión sobre aquellos conceptos que de manera efectiva aportó durante su vida laboral al sistema pensional y que fundamentan la cuantía de su derecho. 66.

Debe entonces concluirse que la regla conforme a la cual, al reconocerse la pensión de jubilación bajo el régimen del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los factores para determinar la cuantía de la mesada pensional solo pueden corresponder a aquellos sobre los cuales se hicieron los correspondientes aportes, incluye el reconocimiento de aquellos factores salariales que de forma efectiva fueron objeto de cotización, pero que al corresponder a un régimen anterior, tratándose de un régimen de transición, no están listados expresamente como tales bajo la legislación vigente, interpretación que no se contrapone a ninguna de las reglas o sub reglas definidas de manera expresa en el fallo de unificación del año 2018. 67.

En el caso concreto, se observa que en la decisión objeto de revisión la Sección Segunda de esta Corporación, al liquidar la pensión de jubilación del demandado bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, incluyendo para el cálculo del IBL la asignación básica mensual y la bonificación por servicios, conceptos contemplados en los literales a) y g) del artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, así como la prima de servicios, las vacaciones y la navidad, no conduce a los supuesto de la causal de revisión que se invoca, toda vez que, “…de acuerdo con lo certificado (…) sobre la asignación básica, la bonificación por servicios y las primas de servicios, vacaciones y navidad, el actor «[ ] cotizó los aportes de ley por concepto del Sistema General de Seguridad social en Pensiones”74. 68.

Por tanto, la decisión objeto de revisión, en lo que refiere a los factores salariales para la liquidación de la pensión de vejez del demandado, no es contraria a la postura unificada en la sentencia de 28 de agosto de 2018, la cual definió que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite conservar las prerrogativas del régimen anterior en cuanto la edad para consolidar el derecho pensional75, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas76 y el monto77, pero en lo que concierne a los factores salariales que componen el IBL, deberá aplicarse la subregla 74 Págs. 14, 22 y 23 del fallo. 75 55 años. 76 20 años. 77 75 %.

Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 27 conforme a la cual solo deben ser considerados aquellos sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones al Sistema General de Pensiones. Lo anterior, considerando, además, que para el caso concreto, no se disputa ni controvierte que el señor Rodríguez Celis cotizó al sistema sobre la asignación básica, la remuneración por servicios prestados, la prima de servicios, las vacaciones y la navidad. 69.

Adicionalmente, en tanto la decisión que se recurre reconoció al señor Rodríguez Celis la pensión de jubilación con la inclusión de solo aquellos factores salariales respecto de los cuales efectivamente cotizó al Sistema General de Pensiones, estima la sala que la sentencia que reconoció su derecho pensional es acorde con los principios constitucionales del sistema, sin que se observe ilegalidad, desproporción o falta de razonabilidad en la cuantía de la prestación reconocida al demandado que lleve a la configuración de un exceso en la misma, mucho menos, con la entidad suficiente para vulnerar el principio de sostenibilidad financiera que sustenta la causal invocada por la UGPP. 70.

Lo expuesto, en conjunto con la inexistencia de discusión en relación con la procedencia de aplicar las reglas definidas por el fallo de unificación del año 2018 al caso concreto, en tanto: (i) el fallo de segunda instancia fue posterior a su expedición, (ii) su aplicación fue expresa por parte del Consejo de Estado en el fallo recurrido y (iii) tal circunstancia no es discutida por las partes; permiten concluir a la Sala que no se configura en el presente caso el reconocimiento de una cuantía superior a la que en derecho corresponde, toda vez que la inclusión de la prima de servicios, de vacaciones y de navidad como elementos para el cómputo del IBL, tuvo sustento en que el demandante acreditó haber cotizado y realizado los correspondientes aportes sobre tales conceptos. 71.

En consecuencia, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia del 21 de febrero de 2019 dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Igualmente, se negará la pretensión del recurrente consistente en que se condene a la parte demandada a restituir los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación, al ser consecuencial de la prosperidad del recurso.

Costas 72. De conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso78, no es procedente en costas a la parte recurrente por cuanto 78C.G.P. «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas (…) 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Radicación: 110010315000-2020-04540-00 (7550) Demandante: UGPP Demandado: Álvaro Rodríguez Celis Referencia: Recurso extraordinario de revisión 28 en el expediente no se encuentran probadas, no siendo suficiente la sola intervención de las partes en el proceso para su causación. III.

PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de febrero de 2019 dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó parcialmente la sentencia proferida el 15 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), dentro del expediente No. 250002342000 – 2013 – 00328 – 01.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin CONDENA en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL (salvamento de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUETER (salvamento parcial de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE79 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (aclaración de voto) VF 79 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.