Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) Demandante: Manuel Antonio Pérez Puerta.

Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. Temas: Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados. Reintegro de mayores valores pagados por concepto de retroactivo pensional. Ámbito de la autotutela administrativa. Principio de legalidad. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. El señor Manuel Antonio Pérez Puerta, instauró demanda contra Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 9286 del 13 de enero de 2016, GNR 160065 del 27 de mayo de 2016 y DIR 7901 del 12 de junio de 2017, por medio de las cuales Colpensiones ordenó reintegrar la suma de $128.747.7341 derivada de «(…) los valores pagados por concepto de pensión de vejez que corresponden a los períodos de enero a junio de 2014»2. 1 Página 38 vuelto del expediente físico. 2 Página 36 vuelto del expediente físico. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) 3.

A título de restablecimiento del derecho i) se ordene a la demandada abstenerse de iniciar y/o continuar el proceso de cobro coactivo en contra del actor; ii) se dé plena validez y eficacia al reconocimiento y pago de la pensión de vejez efectuado por orden de la resolución GNR 5628 del 10 de enero de 2014, iii) restituir y pagar el valor deducido de la mesada pensional el cual viene siendo aplicado por valor de $1.507.487 por 86 cuotas mensuales desde el mes de noviembre de 20173, y iv) indexar las sumas de dinero resultantes de la condena.

HECHOS 4. La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que laboró para la Universidad de Antioquia, prestando sus servicios por más de 32 años desde el 22 de octubre de 1981 hasta el 1 de julio de 2014. 6. Que cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicios de acuerdo con el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985.

Para el 1 de febrero de 2009 cumplió 55 años y contaba con más de 20 años de servicio al Estado, por lo que el 6 de agosto de 2009 solicitó su pensión de vejez ante el Instituto de Seguros Sociales – ISS. 7. Que en Resolución 005472 del 26 de marzo de 2010 el ISS le reconoció la pensión de vejez en cuantía mensual de $2.575.417 para el año 2010, pero dejó en reserva el pago de la prestación hasta tanto se aportara la constancia de retiro definitivo del servicio público. 8.

Que el 30 de junio de 2010 se retiró definitivamente de su labor y solicitó la inclusión en nómina de pensionados ante Colpensiones, por lo que dicho ente emitió la Resolución GNR 5628 del 10 de enero de 2014, en la que se incluyó en nómina de pensionados al demandante. 9. Que Colpensiones reconoció y pagó la pensión causada a partir del 1 de julio de 2010, ―día siguiente al reportado como novedad de retiro por su empleador― pagando un retroactivo de $113.291.074. 10.

Que el 12 de febrero de 2016 se le notificó la Resolución GNR 9286 del 13 de enero de 2016, por la cual Colpensiones le ordenó reintegrar $128.747.734 que le habían sido pagados por concepto de pensión de vejez, correspondientes a los períodos de enero a junio de 2014. Decisión frente a la cual interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, por lo que se emitieron los actos 3 Página 5 del expediente físico. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) GNR 160065 del 27 de mayo de 2016 y DIR 7901 del 12 de junio de 2017, respectivamente. 11.

Que el 29 de junio de 2017 se le notificó la Resolución DIR 7901 del 12 de junio de 2017, confirmando la decisión relativa al cobro de los dineros pagados por concepto de mesada pensional durante el período de enero a junio de 2014. 12. Que Colpensiones no tiene la competencia para ordenar el cobro coactivo sobre un dinero que ya no tiene en su haber, sino que debió haber agotado el procedimiento administrativo de revocatoria directa y haber acudido ante la jurisdicción contencioso-administrativa para solicitar la nulidad de la Resolución GNR 5628 del 10 de enero de 2014.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 13. Citó como vulnerados los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 48, 29, 53, 58 de la Constitución Política, los artículos 88, 93, 97 y 99 de la Ley 1437 de 2011. 14. Como concepto de violación, explicó que los actos fueron expedidos en contravía de las normas superiores invocadas puesto que cuando a un funcionario público se le reconoce una pensión con cargo al sistema de seguridad social, la misma no es incompatible con el salario que perciba de la entidad pública que funge como empleadora. 15.

Que previo a revocar el acto se debió haber solicitado el consentimiento escrito del demandante y, en caso de no recibirlo, acudir a la jurisdicción. Resaltó que como no fue este el proceder, es claro que se vulneró el debido proceso puesto que Colpensiones no puede descontar de una mesada pensional el dinero que el demandante ya no tiene en su poder y que recibió de buena fe.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 16. Una vez admitida4, y notificada5 la demanda, Colpensiones6 manifestó que sí tenía la competencia para emitir los actos administrativos demandados, porque una vez comprobado que el actor había recibido dos asignaciones del erario, ―en contravía del artículo 128 constitucional―, debía garantizar la devolución del dinero. 17.

Como excepciones propuso las de falta de causa para demandar, pago de lo no debido, cumplimiento de las obligaciones a cargo de Colpensiones, 4 Páginas 71 a 72 del expediente físico. 5 Página 81 del expediente físico. 6 Página 86 a 98 del expediente físico 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) improcedencia de la indexación, buena fe e imposibilidad de condena en costas. 18.

Se dio traslado de las excepciones y la audiencia inicial tuvo lugar el 12 de julio de 20187, en la que se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio público para aportar su concepto. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 19. Mediante sentencia del 18 de julio de 2.025 el Tribunal Administrativo de Antioquia, accedió a las pretensiones.

Indicó que la controversia del caso no versaba sobre el derecho que le asiste al actor de percibir los emolumentos por pensión y/o salarios durante un mismo período, sino que el demandante había enfocado el litigio para que se determinara si Colpensiones tenía la competencia para la expedición de los actos impugnados, con los cuales, se modificaba la situación jurídica particular del accionante. 20.

Consideró el Tribunal que el ente demandado no tenía facultades exorbitantes que le permitieran, por vía administrativa, determinar de manera unilateral el monto de los pagos realizados en exceso y la deuda que en virtud de estos debe efectuar la parte demandante. Que hacerlo así implicaba incumplir lo reglado en los cánones constitucionales y legales. 21.

Que, ante la ilegalidad de los actos administrativos acusados, se encuentra que la actuación transgredió el ordenamiento jurídico y comporta un abuso del derecho, al trasladar al administrado cargas que no tiene por qué asumir, pues la facultad de autotutela es reglada y si no está expresamente consagrada u otorgada por la Constitución o la ley, resulta ser arbitraria. 22.

En consecuencia, declaró la nulidad de los actos demandados y determinó que el señor Manuel Antonio Pérez Puerta, no tenía la obligación de devolver suma alguna por concepto de las mesadas pensionales reconocidas y recibidas de buena fe y que, en el evento de haberse efectuado alguna devolución o descuento, éste debía ser reintegrado al demandante, debidamente indexado.

RECURSO DE APELACIÓN 23. La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que expresó que Colpensiones estaba en el deber de recuperar el saldo pagado al demandante, en atención a la prohibición constitucional de doble erogación del erario y atendiendo el postulado del enriquecimiento sin causa. 7 Páginas 107 a 112 del expediente físico. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) 24.

Que, por esa razón, es dable que la entidad mediante nota crédito realice la recuperación de los dineros pagados en exceso y sean dirigidos a quien debió en su momento percibir concurrentemente la pensión, en atención a las facultades conferidas por el Acuerdo 131 del 26 de abril de 2018. 25. Que, con el propósito de salvaguardar los recursos públicos y evitar el detrimento patrimonial definido en el artículo 6 de la ley 610 del año 2000, Colpensiones dentro de la órbita de sus competencias legales, debía efectuar los procedimientos pertinentes para determinar la deuda del pensionado y solicitar el reintegro de los valores correspondientes. 26.

Expuso que la decisión debía revocarse porque los artículos 53 de la ley 100 de 1993 y 99 de la Ley 633 de 2000, otorgan a las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, la facultad de fiscalización e investigación sobre los aportantes. 27. Que, además, el artículo 57 de la Ley 100 de 1993, otorgó a las Administradoras del Régimen de Prima Media la facultad de adelantar cobro coactivo para hacer efectivos los créditos a su favor y que el artículo 2 de la Ley 1066 de 2006 le daba la competencia para realizar el recaudo.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 28. El 08 de septiembre de 2025 se admitió el recurso8. Las partes guardaron silencio. 29. El Ministerio Público emitió concepto9 en el cual consideró que Colpensiones no tiene la competencia para ordenar pagos a sus afiliados porque sus funciones no le dan dicha facultad y el cobro coactivo se refiere a la existencia de una obligación clara, expresa, exigible y proveniente del deudor; por tanto, lo primero que se debía hacer era adelantar un cobro persuasivo y, en caso de fallar, debió haber acudido a la autoridad laboral competente para que fuera ésta quien declarara el derecho y, con tal título, ejercer el cobro coactivo o la acción ejecutiva correspondiente en la que debía establecerse la temeridad del deudor. 30.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 31. El problema jurídico que debe resolver la Subsección es definir si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad o si por el contrario, la 8 SAMAI, índice 09. 9 Samai, índice 08. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) entidad si tenía competencia para expedirlos, como se afirma en el recurso de apelación. 32.

Dado que, tanto en la demanda como en el pronunciamiento del Ministerio Público se afirma que los actos administrativos fueron expedidos sin competencia, se estudiará en primer lugar dicho cargo, pues de encontrarse probado, no sería necesario estudiar los demás. La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos 33.

Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere. 34.

La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. 35.

De esta manera, las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de ser emitida la respectiva manifestación unilateral de voluntad tendiente a producir efectos jurídicos.10 36. La falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide.

Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico,11 el material,12 el territorial13 y en algunos casos 10 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». 11 Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 127. 12Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. «Es el qué de la competencia»: Ibidem, p. 125. 13 Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones: Cfr. ibidem, pp. 124-125. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) el temporal.14 37.

En ese orden, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico. Por ello, el artículo 137 del CPACA (causales aplicables al artículo 138 de la misma disposición) consagra la falta de este elemento como un vicio invalidante de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves y, por lo tanto, no puede ser saneado.15 El principio de autotutela administrativa 38.

En virtud de dicho principio, se le concede a la administración una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales. Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos. 39.

Sin embargo, esta facultad no es irrestricta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad. Así, uno de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho es que las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía ya que toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante. 40.

Esta premisa tiene consagración constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 209 superiores, con base en los cuales puede sostenerse que se encuentra proscrita la admisión de facultades implícitas o cuyo alcance no esté bien definido y que sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado. 41.

La primera de tales normas dispone que los servidores públicos, además de ser responsables por infringir la Constitución y las leyes, lo son también por 14 Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio: Cfr. ibidem, pp. 125-127. 15 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: «Frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001-03-15-000-1998-0782-01(S-782). 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, esto es, que están positivamente limitados, de allí que solo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución, las leyes, los reglamentos, etc. 42.

Por su parte, conforme al artículo 122, el contenido funcional de todo empleo público debe encontrarse señalado en la ley, siendo necesario, para que pueda ejercerse el cargo, que el funcionario jure cumplir y defender la Constitución, así como desempeñar los deberes que le incumben. En la misma línea, el artículo 123 de la misma normativa dispone que «(…) [l]os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento». 43.

Por ello, mecanismos de autotutela de la administración como los recursos administrativos, la revocatoria directa de los actos administrativos y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas tienen una consagración legal expresa que habilita en cada caso su aplicación y las condiciones en que debe ejercerse.16 Resolución al caso concreto 44.

Tras revisar el caso expuesto, se concluye inicialmente que, al emitir los actos administrativos objeto de controversia, Colpensiones actuó de manera autónoma en defensa de sus intereses legales. Por consiguiente, resulta fundamental determinar si la entidad contaba con la competencia normativa necesaria para adoptar y ejecutar las medidas de autotutela en cuestión.17 45.

El marco normativo que creó a Colpensiones, establecido inicialmente en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, la concibió como una entidad vinculada al Ministerio de la Protección Social -hoy Ministerio del Trabajo-, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Seguidamente, el Decreto 4121 de 2011, modificó la naturaleza jurídica de Colpensiones en los siguientes términos: «(…) cámbiese la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, Empresa Industrial y Comercial del Estado, al de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo». 46.

A esta entidad se le atribuyó como objeto la administración estatal del 16 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 15 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14) precisó que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva. «[…] En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica». 17 Igual análisis se llevó a cabo en el asunto de esta Subsección fallado el 25 de abril de 2024, radicado 25000- 23-42-000-2016-03936-01 (6195-2019) 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) régimen de prima media con prestación definida, incluyendo la de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, donde se establece el sistema general de la seguridad social. 47.

Es importante destacar que el artículo 5° del Decreto 309 de 2017 (que modificó la estructura de Colpensiones), desarrolló el objeto de la entidad, señalando sus funciones; dentro de las cuales, se le facultó para determinar los derechos pensionales y prestaciones económicas en favor de sus afiliados y, en concordancia con el artículo 16 del Decreto, gestionar y dirigir procesos de jurisdicción coactiva. 48.

Por su parte, la Ley 1066 de 2006 otorgó la facultad de ejercer jurisdicción coactiva a las entidades públicas que, de manera permanente, tienen a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que, en virtud de estas, tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional y territorial. 49.

Sin embargo, encuentra la Subsección que ninguna de las disposiciones mencionadas otorgó a Colpensiones facultades exorbitantes que le permitieran, por vía administrativa, determinar de manera unilateral el monto de los pagos realizados en exceso y la deuda que en virtud de estos está a cargo de la parte demandante, sin el cumplimiento reglado de los cánones constitucionales y legales dispuestos. 50.

Al efecto, aunque la Ley 1066 de 2006 otorga facultades de cobro coactivo a las entidades del Estado, esto se aplica únicamente a aquellas encargadas de recaudar rentas o caudales públicos a nivel nacional o territorial y, además, esta acción está intrínsecamente ligada a la naturaleza administrativa propia de la autotutela declarativa y ejecutiva, la cual se fundamenta en la legalidad. 51.

En lo que respecta al artículo 16 del Decreto 309 de 2017, es relevante subrayar que la facultad de «(…) dirigir los procesos de jurisdicción coactiva, gestión y recuperación de cartera» no implica que la entidad entre en el ámbito de la tutela declarativa y cuente con la capacidad para reconocer o declarar acerca de algún derecho u obligación preexistente, sino más bien, se refiere al despliegue de las gestiones necesarias para que, mediante la vía judicial, se declare la existencia del pago indebido. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) 52.

En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha resaltado en diversas ocasiones18 la obligación de contar con una normativa que respalde la autoridad de una entidad estatal para requerir el pago de una suma de dinero a un individuo, así como para asegurar el debido proceso en el contexto de los cobros efectuados19: «(…) 7.2.2. El ejercicio de potestades administrativas exige de una norma expresa que las consagre y de un debido proceso administrativo.

(…) De conformidad con lo anterior, cuando quiera que una entidad estatal pretenda imponer el pago de una suma de dinero a cargo de un particular, deberá existir en la normatividad la tipificación legal que le permita proceder en tal sentido, so pena de sufrir la sanción judicial por la ilegalidad de su proceder. En ese orden de ideas y sólo para exponer dos casos paradigmáticos, han sido las normas legales las que han conferido a las entidades estatales la facultad de proceder con el cobro coactivo de las deudas existentes a su favor, entre otras normas, en el artículo 5 de la ley 1066 de 200620; y también ha sido la norma legal, en el caso del artículo 17 de la Ley 1150 de 200721, la fuente para la atribución a las entidades estatales de la facultad para imponer las multas que hayan sido pactadas contractualmente, como medio de conminación al cumplimiento de las obligaciones del contratista.

“Es bueno advertir que en las normas referidas se atribuye expresamente a las entidades del Estado la competencia para proceder con los cobros referidos, pero también se indica, de manera inequívoca, que hay un debido proceso que debe seguirse frente al particular. Es decir, la facultad unilateral que se viene refiriendo demanda para su ejecución tanto de la consagración legal respectiva como del respeto por los derechos de los particulares y de ello se sigue que deba observarse siempre un procedimiento justo, en el cual quienes reciben la coerción de la Administración puedan presentar los argumentos para la defensa de sus intereses.

El artículo 29 de la Constitución Política indica que: “[E]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, disposición ésta que en lo que al procedimiento administrativo corresponde, encuentra desarrollo específico en 18 Con relación al problema jurídico que se plantea en la sentencia de 30 de julio de 2008, en proceso radicado núm. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520), con ponencia del H. Magistrado Saavedra Becerra, se hizo referencia a los excesos en la facultad de autotutela de la administración generados por la extralimitación del ejercicio de la función administrativa por fuera de los límites específicamente establecidos por la ley. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de febrero de 2010, radicación número: 25000-23-26- 000-1996-07474- 01(16816).

C.P. (E): Mauricio Fajardo Gómez, 20 “Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. 21 “Artículo 17.

Del derecho al debido proceso. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones.

Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.” 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) el Código Contencioso Administrativo y que ha sido descrito por la Sección Tercera en los siguientes términos (…) Observa la Sala en este punto, que la existencia de un procedimiento previo, enderezado a la expedición de un acto administrativo, se ha entendido tradicionalmente como propia y necesaria para las decisiones que se dirigen a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, con efectos que recaen sobre intereses o derechos individuales, personales, particulares, de manera directa; y es por ello que aún en el ámbito de la actuación administrativa, resulta aplicable el principio constitucional del debido proceso (art. 29), que implica para las autoridades el deber de obrar en virtud de competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio de la Administración antes de decidir.”22 53.

“De lo anterior resulta diáfano que en todos aquellos casos en los cuales la Administración advierta que ha realizado un pago de lo no debido deberá proceder a la obtención de la declaración judicial correspondiente, previa aportación de las pruebas al proceso respectivo, puesto que la simple aseveración de que tal evento ha ocurrido no encuentra en norma alguna, de índole administrativa o civil, el sustento que le permita expedir un acto mediante el cual pueda ordenar de manera unilateral y con fuerza vinculante el reintegro de las sumas de dinero que supuestamente hubiere pagado en exceso» (negrillas y subrayas fuera de texto). 54.

Estos privilegios derivados de la autotutela administrativa deben fundamentarse en la legislación correspondiente. En este sentido, la autotutela se sustenta en la legalidad, como una condición necesaria y obligatoria. 55. En ese orden, no se advierte que Colpensiones tuviera competencia para proferir actos administrativos con el fin de obtener el reintegro de un dinero que recibió la parte demandante por concepto de retroactivo pensional y mucho menos se encuentra habilitada por ley o por el texto constitucional para iniciar el proceso previo que conduzca a la creación del acto administrativo que se constituya en título ejecutivo, máxime cuando ningún fallo judicial ha ordenado el reintegro de suma de dinero a la entidad. 56.

Colpensiones cuenta con facultades expresas en materia de seguridad social, otorgadas por la Ley 100 de 1993, para ejercer la jurisdicción coactiva en relación con las obligaciones pendientes de pago por parte de aquellos sujetos legalmente obligados a realizar aportes parafiscales, tal como lo establece el artículo 57 de dicha Ley. El texto señala que «(…) de acuerdo con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6a. de 1992, 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009, Radicación No. 27832, Actor: Consuelo Acuña Traslaviña, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida tienen la facultad de establecer el cobro coactivo para hacer efectivos sus créditos» 57.

Por tanto, es cierto que Colpensiones, en virtud de disposiciones legales específicas sí tiene la capacidad de ejercer la autotutela declarativa, pero esta se fundamenta, únicamente, en normas claras y precisas que le confiere dicha facultad, y no simplemente en una interpretación extensiva de normativas generales de competencia. 58.

Esta posición ha sido sostenida por esta Subsección en ocasión precedente, específicamente en relación con la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL). En la sentencia emitida el 28 de septiembre de 2023,23 se examinó la situación de un empleado que, al ser reintegrado al servicio activo, le fue notificada una resolución por parte del director general de CREMIL que exigía la devolución de los montos recibidos en calidad de asignación de retiro durante un período determinado.24 59.

También ha sido aplicada por esta Subsección en reiteradas sentencias en las que se resolvió sobre contextos similares al que se estudia hoy, en los que la entidad demandada ordenó el reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión25. 60. Es imperativo recordar que en el ámbito administrativo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha señalado que los principios generales que advierten el derecho fundamental al debido proceso se deben aplicar a todas las actuaciones administrativas que lleve a cabo la administración pública con observancia de sus funciones y la ejecución de sus objetivos y fines, de manera tal que se garantice «(i) el acceso a procesos justos y adecuados;

(ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados».26 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 28 de septiembre de 2023, radicado 25000-23-42-000-2014-01633-01 (6503-2022). 24 En este contexto, se llegó a la conclusión de que CREMIL carecía de la competencia necesaria para pretender al empleado la restitución de los fondos desembolsados por concepto de asignaciones de retiro.

La argumentación se fundamentó en que «las leyes que previeron [sus] funciones […] la facultaron principalmente para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro, pensiones y sustituciones, pero no la habilitaron para ordenar el descuento o reintegro de haberes pagados por concepto de dichas prestaciones» y que el Consejo Directivo de la entidad había delegado esta facultad al director general sin contar con la debida autorización legal, apoyándose en una disposición normativa que no otorgaba dicho poder. 25Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 20 de febrero de 2025. Exp. 08001-23- 33-000-2017-01345-01 (2275-2022) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 29 de mayo de 2025. Exp. 08001-23-33-000-2019-00615-01 (3406-2024) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 05 de junio de 2025.

Exp. 05001-23-33-000-2018-00237-01 (4774-2024) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, entre otros. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) 61.

Ante la evidente ilegalidad de los actos administrativos acusados, se encuentra que, la actuación de Colpensiones transgredió el ordenamiento jurídico y comporta un abuso del derecho, al trasladar al administrado unas cargas que no tiene por qué asumir, pues se reitera, la facultad de autotutela es reglada y si no está expresamente consagrada u otorgada por la Constitución o la ley resulta ser arbitraria.

De allí que la Subsección confirmará la sentencia que accedió a las pretensiones. De la condena en costas en segunda instancia 62. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 63. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 64. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 65.

En consecuencia, se impondrán costas a Colpensiones, por cuanto se niega totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2018-00106-01 (2352-2025) Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Segundo. Se condena en costas en segunda instancia a la parte demandada conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. Tercero. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente