05001233300020250077101 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 Accionante: DORIAN ALEXANDER AGUDELO OROZCO Accionados: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS Tema: Deber de implementar el sistema de interoperabilidad bancaria para hacer efectiva la exención del GMF hasta 350 UVT.

Falta de legitimación en la causa por pasiva. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia del 16 de julio de 2025, dictada por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 20111, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 13 de agosto de 2025. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Dorian Alexander Agudelo Orozco presentó demanda en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante, Ministerio de Hacienda), la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante, Superfinanciera) y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, DIAN) con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 65 de la Ley 2277 de 2022. 1 Artículo 150.

Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].

Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. En consecuencia, solicitó que se le ordene a las accionadas: 1. Dar cumplimiento inmediato, integral y efectivo a lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 2277 de 2022, en lo relacionado con la exención del GMF hasta 350 UVT en una única cuenta, sin importar la entidad financiera en la que se encuentre registrada. 2.

Adoptar las medidas normativas, técnicas, administrativas y operativas necesarias para implementar el sistema de interoperabilidad bancaria, de modo que cualquier ciudadano pueda registrar una única cuenta exenta del GMF, sin limitación a una entidad financiera específica. 3. Fijar un término perentorio no superior a treinta (30) días calendario para la reglamentación, desarrollo, puesta en marcha y operatividad del sistema unificado de interoperabilidad bancaria para la aplicación del beneficio establecido en el artículo 65 de la Ley 2277 de 2022. 4.

Ordenar a la Superintendencia Financiera de Colombia ejercer de manera efectiva sus funciones de inspección, vigilancia y control, para asegurar el cumplimiento de la interoperabilidad por parte de las entidades financieras, y garantizar su participación en la implementación del sistema interoperable que permita hacer efectivo el beneficio tributario. 1.2.

Posición de la parte demandante 3. El actor expuso que las entidades demandadas han incurrido en reiterada renuencia en dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 65 de la Ley 2277 de 2022 que establece lo siguiente:

ARTÍCULO 65. Adiciónese el artículo 881-1 al Estatuto Tributario, así: ARTÍCULO 881-1. CONTROL SOBRE OPERACIONES Y MONTOS EXENTOS DEL GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS. Las entidades financieras y/o cooperativas de naturaleza financiera o de ahorro y crédito vigiladas por las Superintendencias Financiera o de Economía Solidaria que administren o en las que se abran cuentas de ahorro, depósitos electrónicos o tarjetas prepago abiertas o administradas deberán adoptar un sistema de información que permita la verificación, control y retención del Gravamen a los Movimientos Financieros en los términos del artículo 879 del Estatuto Tributario de forma que se permita aplicar la exención de trescientos cincuenta (350) UVT mensuales señalada en el numeral 1 del artículo 879 del Estatuto Tributario sin la necesidad de marcar una única cuenta.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo dispuesto en el presente artículo entrará en aplicación cuando se desarrolle el sistema de información correspondiente por parte de las entidades vigiladas por las Superintendencias Financieras o de Economía Solidaria, a más tardar, a los dos (2) años siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley. Hasta tanto el sistema de información previsto en este Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo no se encuentre en funcionamiento, se continuará aplicando lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 879 del Estatuto Tributario. 4.

Precisó que esta norma establece una obligación vigente, clara y exigible que consiste en implementar un sistema de información interoperable para la aplicación del beneficio del gravamen a los movimientos financieros (en adelante, GMF) «hasta 350 UVT mensuales sin necesidad de marcar una única cuenta». Añadió que, por tanto, la norma no es ambigua y ordena de manera expresa «la implementación de un sistema de información por parte de las entidades financieras que permita la interoperabilidad necesaria para aplicar la exención del GMF sin necesidad de marcar una única cuenta». 5.

Agregó que tal disposición exige la interoperabilidad del sistema financiero para que las entidades y autoridades competentes permitan a los contribuyentes registrar una única cuenta exenta del GMF en cualquier entidad financiera y no únicamente en la primera donde se active el beneficio. El actor asegura que esto es lo que ha venido ocurriendo hasta la fecha, motivo por el cual se ha incumplido con la exigencia de la disposición. 6.

Indicó que tal norma entró en vigencia el 13 de diciembre de 2022 y que, a la fecha en la que promovió esta acción constitucional, han pasado más de dos años y 4 meses sin su cumplimiento efectivo. 7. Mencionó que tal disposición impone una obligación concreta en las entidades del sistema financiero y a las autoridades tributarias demandadas que consiste en garantizar que el beneficio de exención del GMF sea ejercido por el contribuyente sobre una única cuenta, «sin que importe la entidad financiera en que se registre».

A su juicio, esto implica la implementación de mecanismos de interoperabilidad, es decir, «la capacidad de interconexión técnica y operativa entre las diferentes entidades del sistema financiero para reconocer una única cuenta exenta, sin limitaciones arbitrarias». 8. Agregó que la interoperabilidad del sistema financiero es una obligación para las entidades bancarias derivada de la ley para hacer efectivo el derecho de los contribuyentes.

En tal sentido, sostuvo que la falta de implementación de un registro unificado nacional de cuentas exentas de GMF, interoperable entre todas las entidades financieras, constituye un incumplimiento directo del mandato legal objeto de la presente acción. 9. Sostuvo que la respuesta que obtuvo por parte de la DIAN ante la solicitud elevada como cumplimiento del requisito de constitución en renuencia, da cuenta de que el sistema exigido por la norma aún no se encuentra en funcionamiento y que su implementación ha incumplido con el plazo de dos años establecido por la disposición. A juicio del señor Agudelo Orozco, lo anterior, aunado al silencio del Ministerio de Hacienda y la Superintendencia Financiera, configura una inactividad prolongada e injustificada por parte de las accionadas en el cumplimiento del mandato.

Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Posición de la parte demandada 10. La DIAN señaló que la parte actora no cumplió con el requisito de renuencia en relación con esta autoridad, en la medida en que el deber cuyo cumplimiento se exige no se encuentra consignado en una norma con fuerza material de ley.

Lo anterior, dado que el legislador no le impuso a esta entidad el deber de adoptar el sistema de información cuyo desarrollo pretende el demandante. En este orden de ideas, solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. 11. Expuso que, si bien la norma establece la necesidad de implementar un control sobre operaciones y montos exentos del GMF, esta obligación está en cabeza de las entidades financieras y/o cooperativas de naturaleza financiera o de ahorro y crédito vigiladas por la Superintendencia Financiera.

Agregó que, por tanto, esta autoridad no se ha constituido en renuencia dado que no puede cumplir una obligación que no le ha sido asignada. 12. Puso de presente que, de conformidad con lo anterior, la DIAN expidió el Concepto 3354 del 24 de febrero de 2025, el cual contiene la adición al Concepto General Unificado 1466 del 29 de diciembre de 2017 sobre el GMF, en el que adelanta actuaciones sobre este tema, pero únicamente en el marco de sus competencias. 13.

La Superfinanciera indicó que el artículo 65 de la Ley 2277 de 2022 no está dirigida a esta autoridad, puesto que el sujeto pasivo de la obligación contenida en ella son las entidades financieras y, por tanto, no puede exigírsele su cumplimiento. 14. En tal sentido, consideró que la acción es improcedente puesto que no se acreditó el incumplimiento de una norma con fuerza de ley que esté en cabeza suya. 15.

El Ministerio de Hacienda solicitó que se negaran las pretensiones dirigidas en su contra, dado que no es la encargada de supervisar los servicios financieros, proteger a los consumidores de tales productos ni garantizar que se cumplan las prácticas empresariales. 1.4. Fallo de primera instancia 16. En sentencia del 16 de julio de 2025, la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al encontrar configurada la falta de legitimación en la causa por pasiva. 17.

Como fundamento de su decisión expuso que la obligación dispuesta por el artículo 65 de la Ley 2277 de 2022 recae en las entidades financieras o las cooperativas de naturaleza financiera o de ahorro de economía y crédito. Agregó Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tales entidades deberán ser vigiladas por la Superintendencia Financiera o de Economía Solidaria que administren o en las que se abran cuentas de ahorro, depósitos electrónicos o tarjetas prepago, abiertas o administradas. 18.

Puso de presente que dicha norma no estipuló que la obligatoriedad de establecer tal sistema esté en cabeza de alguna de las autoridades demandadas o que estas sean las encargadas de vigilar el cumplimiento de tal deber. Agregó que la única mención que se establece de la Superfinanciera es en el sentido de delimitar una condición que deben cumplir las entidades obligadas a implementar el sistema, en el sentido de ser vigiladas por esta autoridad. 19.

Indicó que esto no significa que «el objetivo final de ese sistema consistente en la exención de toda cuenta del gravamen a los movimientos financieros inferiores a 350 UVT no esté siendo aplicado por las demandadas». Informó que, de conformidad con el Concepto 3354 INT 250 de 2025 de la DIAN, una vez vencido el plazo de 2 años establecido por el artículo 65 de la Ley 2277 de 2022, sin que las entidades adoptaran el sistema de información allí dispuesto, los titulares de las cuentas de ahorro, depósitos electrónicos o tarjetas prepago o administradas, tendrán derecho a exigir la aplicación del monto exento a cualquiera de las entidades financieras y/o cooperativas financieras donde tengan sus cuentas, sin que excedan de 350 UVT por mes.

Señaló que allí se dispuso que, para dicho fin, se debe seguir el lineamiento dispuesto en el artículo 1.6.1.25.3 del Decreto 1625 de 2016. 1.5. Impugnación 20. La parte accionante solicitó que se revocara la sentencia de primer grado y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, afirmó que el juez de la primera instancia incurrió en un razonamiento «equivocado y fragmentario» en la medida en que desconoce el marco normativo que asigna las competencias de las autoridades demandadas. 21.

Afirmó que la norma objeto de esta acción obliga a la Superfinanciera a ejercer un rol de «supervisión y exigencia del cumplimiento, y no simplemente de observación pasiva» en relación con la implementación del sistema de información. Agregó que, de conformidad con jurisprudencia del Consejo de Estado2, las funciones de inspección, vigilancia o regulación implican deberes positivos verificables y la inacción frente a una obligación configura su incumplimiento. 22.

Puso de presente que, de conformidad con el artículo 1.2.1.1.1 del Decreto 1068 de 2015, el Ministerio de Hacienda es el órgano rector de la política fiscal y tributaria y, por tanto, tiene el deber de coordinar e impulsar la ejecución de la obligación cuyo cumplimiento exige. 2 Citó textualmente la sentencia del 5 de mayo de 2016, proferida por el Consejo de Estado en el proceso con radicado 1001-03-15-000-2014-02338-00.

No especificó la sala de decisión que dictó esta decisión. Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Sostuvo que la DIAN, como ente ejecutor del Estatuto Tributario, tiene el deber de garantizar que este tipo de normas tributarias tengan aplicación efectiva y no permanezcan como simples leyes carentes de eficacia. 24.

En virtud de lo anterior, argumentó que las autoridades accionadas tienen una «vinculación funcional, normativa y operativa» con el cumplimiento de lo estipulado por el artículo 881-1 del Estatuto Tributario, tanto por la naturaleza de sus funciones, como por el principio de colaboración armónica entre entidades del Estado, de conformidad con lo estipulado en el artículo 113 constitucional.

Agregó que este principio impone el deber consistente en que cada entidad demandada actúe dentro del ámbito de sus competencias para hacer posible el cumplimiento de dicho mandato. 25. Aseguró que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha establecido un precedente de conformidad con el cual, la acción de cumplimiento es procedente cuando se reclama la ejecución de un deber conjunto en cabeza de varias entidades, incluso cuando una de ellas no tiene responsabilidad total, siempre que su participación sea necesaria o coadyuvante.

De tal forma, indicó que de acuerdo con la jurisprudencia de esta sala de decisión, este mecanismo constitucional no exige que una única entidad sea la obligada a ejecutar el mandato legal, en la medida en que es suficiente que una parte de su cumplimiento esté bajo su responsabilidad, en virtud del principio de colaboración entre autoridades. 26.

De tal forma, argumentó que la norma objeto de la acción no recae exclusivamente sobre las entidades financieras, en la medida en que tal disposición «establece un mandato complejo cuya ejecución requiere la actuación concertada de múltiples autoridades estatales». En este caso, las autoridades accionadas son las encargadas, por la naturaleza de sus funciones, de la ejecución y efectividad de dicha obligación legal.

Según el actor, la coordinación entre estas entidades para el cumplimiento de este deber no es facultativa «sino constitucional y legalmente exigible». 27. Alegó que el hecho de que únicamente el sector financiero sea el obligado en la implementación del sistema de información establecido en esta norma, sin una articulación y liderazgo por parte de las autoridades estatales, implica vaciar de contenido tal disposición y renunciar a su eficacia. 28.

Finalmente, reiteró argumentos expuestos en el escrito inicial de la acción, relacionados con el incumplimiento prolongado del mandato contenido en la disposición y la procedencia del mecanismo. II. CONSIDERACIONES 29. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción y, en su lugar, declarará la falta de legitimación en la Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causa por pasiva de las autoridades demandadas.

Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia, ii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento y iii) si del contenido de las disposiciones invocadas se derivan mandatos susceptibles de ser exigidos mediante este medio de control, en cabeza de las autoridades accionadas. 2.1.

Caso concreto 2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia de los accionados 30. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.

Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento3. 31. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»4.

La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 32. En este caso está probado que el demandante constituyó en renuencia a las autoridades demandadas respecto del cumplimiento del artículo 65 de la Ley 2277 de 2022. En efecto, se corroboró que el 20 de mayo de 2025, mediante un escrito remitido vía correo electrónico, les pidió a tales autoridades el acatamiento de dicha disposición. El mensaje de datos se envió a las siguientes direcciones de las autoridades destinadas para el efecto: super@superfinanciera.gov.co, relacionciudadano@minhacienda.gov.co y notificacionesjudicialesdian@dian.gov.co. 33.

Se acreditó que la DIAN y la Superintendencia Financiera dieron respuesta mediante la cual no se atendió a lo pretendido por el actor. Por su parte, no se comprobó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público diera algún trámite a la solicitud. Por tanto, la sala entiende que el requisito estudiado se cumplió. 3 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.2. La acción supera los requisitos de procedencia 34.

Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)5.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 35. El incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 36.

Así, frente a la solicitud de ordenar el cumplimiento del artículo 65 de la Ley 2277 de 2022, esta Sección advierte que, en principio, las disposiciones se encuentran vigentes y tienen rango de ley o acto administrativo. 37. Además, la acción se dirige en contra de una autoridad pública, pues los deberes cuyo cumplimiento se exigen estarían, a juicio del actor, a cargo del Ministerio de Hacienda, la Superfinanciera y la DIAN. 38.

En lo que respecta al requisito de la subsidiariedad, la Sala debe destacar que lo perseguido por el accionante es el acatamiento de un deber cuya 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co observancia no implica la protección de un derecho fundamental que pueda ser garantizado vía acción de tutela, ni por medio de ningún otro mecanismo judicial. 39.

Finalmente, el eventual cumplimiento de la disposición no involucra gasto. Como se evidencia, lo pretendido es que se implemente un sistema de información que permita la verificación, control y retención del GMF en los términos del artículo 879 del Estatuto Tributario, con el fin de permitir aplicar la exención de 350 UVT mensuales sin la necesidad de que los contribuyentes marquen exclusivamente una cuenta.

De ahí que no sea posible inferir una obligación que implique la necesidad de disposición de recursos presupuestales. 2.1.3. Las disposiciones invocadas no contienen mandatos imperativos e inobjetables a cargo de las autoridades accionadas, motivo por el cual carecen de legitimación en la causa por pasiva 40. La disposición objeto de este mecanismo establece lo siguiente:

De la lectura del tenor literal de tal disposición se advierte, en primer lugar, que el mandato imperativo es el siguiente: adoptar un sistema de información que permita la verificación, control y retención del Gravamen a los Movimientos Financieros en los términos del artículo 879 del Estatuto Tributario, el cual posibilite aplicar la exención de 350 UVT señalada en el numeral 1 del artículo 879, sin la necesidad de que los contribuyentes marquen una única cuenta para dicha exención tributaria. 42.

A su vez, tal disposición contempla un plazo de, máximo, 2 años para que se implemente dicho sistema. Es menester poner de presente que este plazo ya Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se venció, en la medida en que dicha norma entró en vigencia el 13 de diciembre de 2022, motivo por el cual las entidades sobre las cuales recaía el cumplimiento de este mandato tenían hasta el 13 de diciembre de 2024 para ejecutarlo. 43.

Por su parte, esta disposición normativa establece que dicho deber está en cabeza de las entidades que cumplan con las siguientes características: • Entidades financieras y/o cooperativas de naturaleza financiera o de ahorro y crédito. • Que sean vigiladas por las Superintendencias Financiera o de Economía Solidaria. • Que administren o en las que se abran cuentas de ahorro, depósitos electrónicos o tarjetas prepago, abiertas o administradas. 44.

Lo anterior permite concluir con claridad que ninguna de las autoridades demandadas cumple con las características establecidas en el artículo 65 de la Ley 2277 de 2022 que definen a los sujetos sobre los cuales recae el mandato cuyo cumplimiento se requiere por medio de esta acción constitucional. A su vez, si bien la norma hace referencia a la Superfinanciera –que es una de las entidades accionadas–, esta mención es simplemente para indicar que una de las características de los sujetos sobre quienes recae el cumplimiento del deber allí establecido, esto es, ser vigilados por dicha autoridad.

En tal medida, contrario a lo señalado por el actor, esta referencia a la función de vigilancia de la Superintendencia la excluye de ser el sujeto pasivo de la obligación. 45. Ahora bien, la Sala no pasa por alto que, tanto en el escrito inicial como en el de impugnación, el señor Agudelo Orozco sostuvo que era necesario llevar a cabo una interpretación sistemática y armónica de esta norma, en conjunto con aquellas disposiciones que regulan las funciones del Ministerio de Hacienda, la Superfinanciera y la DIAN.

A su juicio, la naturaleza de las labores desempeñadas por estas autoridades, en consonancia con el principio constitucional de colaboración armónica de las entidades estatales, establece un vínculo funcional, normativo y operativo entre las accionadas y lo estipulado por la norma en cuestión. 46. En tal sentido, insistió en la necesidad de que el juez de la acción de cumplimiento lleve a cabo tal interpretación de la disposición y ordene a las entidades demandadas que actúen, dentro del ámbito de su competencia, en el cumplimiento de dicho mandato. 47.

Al respecto, es necesario poner nuevamente de presente que esta norma contempla un mandato que no recae en cabeza de las autoridades accionadas, en la medida en que el sujeto pasivo de la obligación tiene con unas características específicas con las que no cuenta ninguna de las autoridades demandadas. A su vez, excede la competencia del juez de esta acción Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional integrar el contenido normativo de una disposición particular a fin de extender el mandado allí previsto, y extenderlo a autoridades a las cuales el legislador no impuso deber u obligación de forma clara e inobjetable. 48.

Así, a pesar de la relación que pueda llegar a existir entre la naturaleza de las funciones que ejecutan el Ministerio de Hacienda, la DIAN y la Superfinanciera y el contenido del artículo en cuestión, el juez de cumplimiento no puede llevar a cabo una interpretación de las normas que regulan las competencias de estas autoridades, con el fin de ordenarles la ejecución de un mandato no contemplado expresamente por el legislador. 49.

Aunado a lo anterior, el actor limitó el objeto de esta acción de cumplimiento al artículo 65 de la Ley 2277 de 2022, motivo por el cual no es de la órbita de competencia de este juez estudiar si las autoridades demandadas han incumplido alguna otra norma relacionada con el ámbito de sus funciones y competencias. 50. En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que las autoridades accionadas carecen de legitimación en la causa por pasiva, pues el mandato contenido en la norma objeto de este mecanismo no recae sobre ninguna de ellas. 2.2.

Conclusión 51. Por las anteriores razones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 16 de julio de 2025 por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la improcedencia de la acción de cumplimiento, pero por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de julio de 2025 dictada por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Accionante: Dorian Alexander Agudelo Orozco Accionados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Radicación: 05001-23-33-000-2025-00771-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx