CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023)1 Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: sustitución pensional.
Subtema 1: cónyuge supérstite. Subtema 2: acreditación de cinco años de convivencia. Subtema 3: separación de hecho. Subtema 4: enfoque de género. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 22 de septiembre de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La demandante, en la calidad de cónyuge supérstite, solicita la nulidad del acto administrativo dictado por la UGPP, que le negó el reconocimiento de la sustitución pensional. En sustento de su pretensión, aduce que el derecho pensional es imprescriptible y que acreditó el requisito de convivencia con el jubilado fallecido.
El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que sí acreditó el requisito de convivencia con el causante y, por tanto, ordenó el reconocimiento de la sustitución pensional. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. La señora Gladys Padilla de Figueroa, mediante apoderado judicial, presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 1 Expediente híbrido: conformado simultáneamente por documentos físicos y electrónicos, que a pesar de estar separados, forman una sola unidad documental por razones del proceso, trámite o actuación. Acuerdo PCSJA20- 11567 de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura. 2 27 de abril de 2015.
Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) con las siguientes pretensiones: 2. Se declare la nulidad de la Resolución UGM 037797 del 12 de marzo de 2012, proferida por el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social que negó el reconocimiento de la sustitución pensional. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene el reconocimiento de la sustitución pensional, en la calidad de cónyuge supérstite, a partir del fallecimiento del señor Libardo Figueroa López, pero efectiva por prescripción desde el 24 de mayo de 2008. 4. Igualmente, pidió el reconocimiento de intereses moratorios, así como el pago de las mesadas retroactivas; y, que se condene en costas a la entidad demandada3. 2.1.1.
Hechos 5. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 6. El señor Libardo Figueroa López prestó sus servicios como empleado público, CAJANAL le reconoció una pensión de vejez, a través de la Resolución 2330 del 8 de marzo de 1999, y falleció el 7 de junio de 2003. 7. El 3 de agosto de 1963, Libardo Figueroa López y Gladys Padilla de Figueroa se unieron mediante matrimonio católico.
Según se indica en la demanda convivieron durante 39 años, 10 meses y 4 días, hasta el 7 de junio de 2003, fecha de fallecimiento de Libardo Figueroa López. La actora relata que durante el matrimonio tuvieron 10 hijos y que ella dependía económicamente de su cónyuge. 8. A través de la Resolución 12882 del 25 de junio de 2004, CAJANAL reconoció la sustitución pensional a Andrés Felipe Figueroa, en la calidad de hijo del pensionado fallecido, en el monto del 100%, y hasta cumplir la edad de 25 años, en el año 2005. 9.
El 24 de mayo de 2011, Gladys Padilla de Figueroa solicitó a CAJANAL el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, que fue negada mediante la Resolución UGM 37797 del 12 de marzo de 2012, con fundamento en que la reclamación se presentó 8 años después del fallecimiento del causante. 2.1.2. Normas violadas y concepto de violación 10.
En la demanda se citan las siguientes normas vulneradas: De la Constitución Política, los artículos 11, 13, 29, 48 y 53. De la Ley 100 de 1993, los artículos 46 y 47, modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. De la Ley 1437 de 2011, el artículo 164. 3 Folios 49-55. Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11.
Al explicar el concepto de violación, la parte accionante expuso que los derechos pensionales son imprescriptibles, en consecuencia, el acto administrativo demandado está viciado de nulidad, porque le negó el reconocimiento de la sustitución pensional, pese a que podía demandar en cualquier tiempo el reconocimiento de las prestaciones periódicas. 2.2.
Contestación de la demanda 12. La UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, al indicar que la convivencia entre la actora y el señor Libardo Figueroa López es un hecho que debe ser probado en el proceso. Así, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional4 en el sistema jurídico colombiano se da prevalencia al criterio material de convivencia efectiva, para determinar quién es el beneficiario de la sustitución pensional. 13.
Además, resaltó que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 44 de 1980, la interesada tuvo la oportunidad de comparecer ante la entidad, cuando el menor Andrés Felipe Figueroa solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional; sin embargo, no hizo manifestación alguna ante la administración y finalmente se expidió la Resolución 12882 del 25 de junio de 2004, que otorgó la pensión al hijo del jubilado. 14.
Propuso las excepciones de cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos demandados y prescripción5. 2.3. Sentencia de primera instancia 15. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 22 de septiembre de 2022, declaró la nulidad de la Resolución UGM 37797 del 12 de marzo de 2012. A título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP que reconociera la sustitución pensional a favor de la señora Gladys Padilla de Figueroa «en los términos de la Ley 33 de 1973 y Ley 12 de 1975» al ser beneficiaria del señor Libardo Figueroa López.
Declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas antes del 27 de abril de 2012. Ordenó la actualización de las sumas adeudadas y condenó en costas a la entidad demandada. Como sustento de la decisión, el tribunal expuso los siguientes argumentos: 16. La sustitución pensional es una prestación que se otorga a los beneficiarios del pensionado.
Esta figura está regulada en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003. 17. En el caso concreto, la accionante reclamó el reconocimiento de la sustitución pensional, con ocasión del fallecimiento del señor Libardo Figueroa López. Pensión negada por CAJANAL en el acto demandado, con fundamento en que se publicó un aviso de prensa el lunes 8 de septiembre de 2003, no obstante, la actora presentó la reclamación el 25 de mayo de 2011, es decir, 8 años después del fallecimiento del causante. 4 Sentencia C-081 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz. 5 Folios 103 a 110.
Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18. En el proceso se acreditó la existencia del matrimonio y que la pareja tuvo hijos que en la actualidad son mayores de edad.
Agregó que como el vínculo no fue disuelto, la sociedad conyugal estaba vigente. Asimismo, la accionante demostró que era beneficiaria del servicio de salud del pensionado, por ende, probó la dependencia económica. Por consiguiente, el tribunal concluyó que la demandante, en la calidad de cónyuge supérstite sí tenía derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional, puesto que la pareja procreó hijos y no se liquidó la sociedad conyugal. 19.
Así pues, en contraposición a lo expresado por la entidad, el tribunal citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia6, para considerar que la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional «así no haya ejercido inmediatamente la reclamación de este derecho, puesto que la falta de reclamación no autoriza en forma alguna el desconocimiento del derecho válidamente adquirido que se puede reclamar en cualquier tiempo, dado el carácter vitalicio e imprescriptible que acompaña el derecho pensional». 20.
En cuanto a la prescripción, el tribunal señaló que el derecho a la sustitución pensional se causó a partir de la fecha de fallecimiento del señor Libardo Figueroa López, el 7 de junio de 2003, y que la demandante interpuso la reclamación administrativa el 25 de mayo de 2011; no obstante, la demanda se presentó el 27 de abril de 2015, por lo tanto, declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 27 de abril de 2012. 21.
Condenó en costas a la entidad por resultar vencida en el proceso, en aplicación del numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso7. 2.4. Recurso de apelación de la parte demandada 22. La UGPP, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para que se revoque y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 23.
La actora no tiene derecho a la sustitución pensional, debido a que la normativa aplicable para la fecha de deceso del causante era la Ley 100 de 1993, cuyos artículos 46, 47 y 74 fueron modificados por la Ley 797 de 2003. Estos preceptos exigen que la cónyuge supérstite acredite que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y convivido no menos de cinco años continuos con anterioridad a la muerte.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia T-566 de 19988 precisó que la exigencia de demostrar la convivencia efectiva con el pensionado en los años anteriores al fallecimiento es imprescindible para conceder el derecho a la sustitución pensional. 24. Por consiguiente, la demandante no acreditó el tiempo de convivencia con el causante.
Señaló que este requisito no se establece de las declaraciones juramentadas de los señores José Eulogio Balcázar Flor y Orlando Trochez. 6 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 4 de agosto de 2021, SL3572-2021, radicación 89547, M.P. Luis Benedicto Herrera Díaz. 7 Samai, índice 50, plataforma del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, proceso 76001233300920150044500. 8 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 25. Indicó que en la audiencia de pruebas se practicó el testimonio de José Eulogio Balcázar Flor, como yerno de la actora, quien manifestó que la pareja no convivió y que solamente durante un tiempo le envió dinero para sus hijos. 26.
Por tanto, para la entidad las pruebas recaudadas en el proceso determinan que «no existió una convivencia efectiva durante los cinco años anteriores al fallecimiento del causante». Sobre la dependencia económica, la UGPP señaló que no es lógico que si la demandante dependía del causante, haya pedido la sustitución pensional ocho años después de fallecimiento. 27.
En último lugar, solicitó que se revoque la condena en costas, comoquiera que el proceso se desarrolló con celeridad, y obró conforme a derecho en todas las etapas del proceso9. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 28. Mediante auto del 9 de agosto de 202410, el ponente admitió el recurso de apelación conforme el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, y dado que las partes no pidieron pruebas el expediente pasó al despacho para dictar sentencia. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 29. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 30. En escrito del 16 de octubre de 2024, la parte demandante insistió en que es una persona de la tercera edad y que pidió el reconocimiento de la sustitución pensional en el año 2011, por tanto, requirió que se dicte sentencia11.
La solicitud se reiteró el 21 de octubre, el 17 de diciembre de 2024, el 20 de marzo y el 8 de mayo de 2025. 3.2. Problema jurídico 31. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso, corresponde a la Sala definir si: 32.
¿La cónyuge supérstite del causante tiene derecho al reconocimiento de la sustitución pensional al haber acreditado el requisito de convivencia, así como la dependencia económica? 9 Samai, índice 53, plataforma Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, proceso 76001233300920150044500. 10 Samai, índice 20. 11 Samai, índice 28. Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.3.
Marco normativo y reiteración jurisprudencial 33. De conformidad con los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes y la sustitución los miembros del grupo familiar del beneficiario de la prestación que fallezca, en el siguiente orden: «Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido». 34.
Esta corporación ha resaltado que la finalidad de la sustitución pensional «es la protección de la familia, entendida como el conjunto de personas allegadas al trabajador que dependían económicamente de él y que quedan desamparadas a causa de su fallecimiento»12. En consonancia, la Corte Constitucional ha precisado que la finalidad de la sustitución pensional es salvaguardar o mantener el nivel de vida que tenía el beneficiario antes del deceso del pensionado13. 35.
Ahora bien, en cuanto a la norma que rige el derecho pensional, la Sección Segunda, en sentencia del 25 de abril de 201314, precisó que «el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado». Por tanto, la Sección estableció que «rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201015 y noviembre 1º de 201216, en las que, en materia de sustitución pensional se 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de diciembre de 2018.
Radicado 08001- 23-31-000-2010-00983-01(3178-15). 13 Sentencia T-085 de 2021. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, proceso con radicado 76001-23-31- 000-2007-01611-01 (1605-2009), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 15 Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. 16 Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior». 36.
Por otra parte, la jurisprudencia también ha abordado el requisito de convivencia en el contexto de la sustitución pensional. Así se ha determinado que debe ser examinada y determinada según las particularidades relevantes de cada caso en concreto. Por ello, aun en los eventos en que los cónyuges o compañeros no residen en el mismo techo, por motivos de salud, trabajo o fuerza mayor, ello no conduce obligatoriamente a establecer que desaparece la comunidad de vida, siempre y cuando continúen los lazos afectivos de apoyo, solidaridad, acompañamiento espiritual y ayuda mutua17. 37.
Asimismo, esta corporación ha explicado que incluso la cónyuge separada de hecho con sociedad conyugal vigente tiene derecho a la sustitución pensional, en atención a que el legislador ponderó los criterios de sociedad patrimonial existente y convivencia efectiva, siempre y cuando haya existido convivencia por 5 años, así18: El artículo 4719 de la Ley 100 de 1993 en el inciso 3 del literal b) reguló, en la segunda parte, quién es el beneficiario de la pensión de sobrevivientes cuando en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante en los siguientes términos: “no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a) en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente”. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de esta norma en la sentencia C-336 de 201420, en donde se determinó que el precepto en comento no viola el derecho a la igualdad de la compañera permanente que debe compartir la pensión de sobrevivientes con la cónyuge separada de hecho, pues no se está frente a idénticos supuestos fácticos, pues la cónyuge con sociedad conyugal vigente y que no convivía al momento de la muerte con el causante, y la última compañera permanente, pertenecen a grupos diferentes.
A este respecto se retomó la jurisprudencia constitucional que indica la diferenciación existente entre el matrimonio y la unión marital de hecho. Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. 17 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia SL-65192017 (57055), del 10 de mayo de 2017, M.P. Rigoberto Echeverri Bueno. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, proceso con radicado 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. 20 M.P. Mauricio González Cuervo.
Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Se explicó que la separación de hecho, aunque suspenda la convivencia y el apoyo mutuo, no limita los efectos de la sociedad patrimonial conformada en razón del matrimonio, de ahí que no nazca a la vida jurídica la sociedad patrimonial de hecho entre compañeros permanentes.
Así, se expone en la providencia que el legislador en la norma demandada “ponderó los criterios de la sociedad patrimonial existente entre los consortes y la convivencia efectiva consolida (sic) con antelación al inicio de la unión marital de hecho, mediante la asignación de una cuota parte de la pensión”21. Resaltó la Corte que es constitucionalmente justificada la medida adoptada “en tanto que ambos beneficiarios –compañero permanente y cónyuge con separación de hecho- cumplen con el requisito de convivencia, el cual se armoniza con los efectos patrimoniales de cada institución, pues los haberes del matrimonio siguen produciendo efectos jurídicos ya que la separación de hecho no resta efectos a la sociedad patrimonial existente entre el causante y su cónyuge sobreviviente.
Es decir, que pese a que el de cujus conviviera por el término mínimo de cinco años con un compañero permanente, la sociedad de hecho entre estos dos no se conformó al estar vigente la del matrimonio”. 38. En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 25 de abril de 201822, consideró que «en tratándose de la relación del afiliado o pensionado con su cónyuge, esta Corporación ha defendido el criterio según el cual la convivencia por un lapso no inferior a 5 años puede ocurrir en cualquier tiempo, siempre que el vínculo matrimonial se mantenga intacto», así: Entonces la convivencia de 5 años con el cónyuge con lazo matrimonial vigente, puede darse en cualquier tiempo, así no se verifique una comunidad de vida al momento de la muerte del (la) afiliado (a) o pensionado (a), dado que: (i) el legislador de 2003 tuvo en mente la situación de un grupo social, integrado a más de las veces por mujeres cuyos trabajos históricamente han sido relegados al cuidado del hogar y que, por consiguiente, podían quedar en estado de vulnerabilidad o inminente miseria ante el abandono de su consorte y su posterior deceso;
(ii) esta dimensión sociológica debe servir de parámetro interpretativo, a modo de un reconocimiento que la seguridad social hace a la pareja que durante largo periodo contribuyó a la consolidación de la pensión, mediante un trabajo que hasta hace poco no gozaba de valor económico o relevancia social; y (iii) es lógico pensar que si con arreglo al último inciso del literal b) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en los eventos de convivencia no simultánea, el cónyuge separado de hecho tiene derecho a la pensión de sobrevivientes en forma compartida, también debe tener derecho a esa prestación ante la inexistencia de compañero (a) permanente. 39.
En sentencia del 16 de octubre de 201923, la Corte Suprema de Justicia señaló que el propósito del legislador en la regulación de la pensión de sobrevivientes es la perdurabilidad que se evidencia en la comunidad de vida, la ayuda mutua, el apoyo económico, la asistencia solidaria y el acompañamiento espiritual. Dicha prestación también tiene como finalidad proteger «al cónyuge supérstite que entregó parte de su existencia a la conformación de un común proyecto de vida, que inclusive coadyuvó con su compañía y su fortaleza a que el trabajador construyera la pensión, ello precisamente, en virtud del principio de solidaridad del que es partícipe el derecho a la seguridad social».
Indicó la Corte que «tal postura toma más fuerza si con 21 Ídem. 22 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, SL1399-2018, radicación 45779, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo. 23 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, SL5141-2019, radicación 68121, M.P. Rigoberto Echeverri Bueno. Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 posterioridad a la separación o a la liquidación de la sociedad conyugal, además de persistir esa comunidad de vida, no existió una convivencia simultánea con otro compañero permanente». 40.
Además, la Corte Constitucional, en el fallo C-515 de 2019, resaltó que el cónyuge separado de hecho con sociedad conyugal vigente preserva todos los efectos patrimoniales del matrimonio. Para la Corte «si bien existe una ruptura de la cohabitación o convivencia y apoyo mutuo -a pesar de haber existido por lo menos 5 años-, los cónyuges no han expresado su deseo de dar por terminada su sociedad conyugal, al punto que preservan el vínculo económico y los derechos que de este se derivan»24.
En ese sentido, «el requisito de la vigencia de la sociedad conyugal tiene la finalidad de concretar el objeto de la pensión de sobrevivientes, esto es, proteger el núcleo familiar del causante que resulta afectado por su deceso»25. 41. La sentencia C-515 de 2019 también precisó que según el legislador la vigencia de la sociedad conyugal con el cónyuge separado de hecho y que no convivió con el causante en los 5 años anteriores al fallecimiento, es condición necesaria para reconocer este derecho pensional al cónyuge supérstite, dado que «mantuvo el vínculo patrimonial con el causante, guiada por los principios que definen la pensión de sobrevivientes26»27. 42.
A su turno, la Sección Segunda, Subsección A28, del Consejo de Estado determinó que en los eventos de inexistencia de la convivencia simultánea y cuando está vigente la sociedad conyugal, el cónyuge supérstite tiene derecho a la sustitución pensional, acorde con el inciso 3, literal b, del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, «siempre que acredite la vida en común con el consorte durante al menos 5 años en cualquier momento»29. 43.
En otras palabras, a modo de síntesis es dable afirmar que el requisito de convivencia para que el cónyuge sea beneficiario de la sustitución pensional o de la pensión de sobrevivientes, obliga a un análisis de las particularidades de cada caso, y que incluso para la cónyuge separada de hecho la convivencia puede ser de 5 años en cualquier tiempo. 24 Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 25 Idem. 26 En la sentencia C-1035 de 2008, la Corte explicó que los principios que definen la pensión de sobrevivientes y sustitución pensional, según corresponda, son: “(i) Principio de estabilidad económica y social para los allegados del causante, cuyo objeto es que a través de la sustitución pensional se mantengan, al menos en el mismo grado de seguridad social y económica, a los beneficiarios afectados con la muerte del pensionado, que de no ser así conduciría a una desprotección y a una posible miseria, de allí la necesidad de establecer los grados de prelación para efectos de determinar las personas más cercanas al causante y que más dependían del mismo.
(ii) Principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus allegados, el cual busca impedir que con ocasión de la muerte de uno de los miembros de la pareja, el otro se vea en la obligación de soportar las cargas materiales y espirituales que conlleva el deceso. (iii) Principio material para la definición del beneficiario, que consiste en determinar, bajo el criterio material acogido por el legislador, quien es el beneficiario de la sustitución pensional, el cual se obtiene de verificar quien tuvo mayor convivencia efectiva al momento de la muerte del pensionado”. 27 Corte Constitucional, sentencia C-515 de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de septiembre de 2024, proceso con radicado 54001-23-33-000-2019-00096-01 (2191-2024), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 29 Frente a la postura de la Corporación sobre la vigencia de la sociedad patrimonial para efectos de hacerse beneficiario del derecho.
Ver: sentencia del 23 de septiembre de 2015. Expediente: 25000-23-25-000-2008-00580- 01(3789-13); del 24 de agosto de 2016. Expediente: 11001-03-15-000-2016-01576-00 (AC); del 25 de abril de 2024. Expediente: 25000 23 42 000 2017 04554 01 (1853-2021). Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.4.
Hechos probados relevantes 44. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 45. Mediante la Resolución 2330 del 8 de marzo de 1999, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció una pensión de vejez al señor Libardo Figueroa López, por haber laborado 11.271 días, el último cargo que desempeñó fue registrador especial30. 46.
El señor Libardo Figueroa López contrajo matrimonio con Gladys Padilla el 3 de agosto de 1963, como consta en el registro civil de matrimonio31. El pensionado falleció el 7 de junio de 2003, según el registro civil de defunción32. En la demanda, la actora afirma que tuvieron 10 hijos, sin embargo, solo se aportaron los registros civiles de los siguientes hijos: María del Pilar, Claudia Patricia, Clara Janneth, William Vladimir, Mónica Liliana, Verónica y Juan Carlos Figueroa Padilla33. 47.
Obra en el proceso, el carné de Comfenalco en el que aparece como trabajador el causante y en la calidad de persona a cargo, la señora Gladys Padilla de Figueroa, con fecha de vencimiento agosto de 199534. 48. Los señores José Eulogio Balcázar Flor y Orlando Trochez rindieron una declaración extraprocesal bajo juramento en la que indicaron35: Manifestamos que conocemos de vista, trato y comunicación desde hace 10 y 28 años respectivamente a la señora Gladys Padilla De Figueroa (…) por el trato directo y personal que de ella hemos tenido sabemos y nos consta que convivió bajo el vínculo del matrimonio católico durante 40 años desde 1963 con el señor quien en vida respondió al nombre de Libardo Figueroa López; compartiendo techo, mesa y lecho.
De esta unión procrearon 10 hijos (…). De igual manera manifestamos que la señora Gladys Padilla de Figueroa dependía económicamente y en todo sentido de su esposo Libardo Figueroa López, ya que ella no labora actualmente, no recibe pensión ni jubilación por parte de ninguna entidad pública ni privada y era su esposo quien se encargaba de velar por su manutención y bienestar.
Igualmente declaramos que la convivencia con su esposo Libardo Figueroa López fue continua e ininterrumpida hasta el momento de su fallecimiento ocurrido el día 3 de julio de 2003 (sic: 7 de junio de 2003) y que el señor Libardo Figueroa López procreó 2 hijos de una relación anterior, quienes de igual manera dependían de su padre. 49.
En la audiencia del 19 de junio de 2019, el tribunal citó al señor José Eulogio Balcázar Flor para que rindiera testimonio36. El testigo manifestó ser el yerno de la accionante. Al ser interrogado sobre los hechos que motivaron su citación, el señor Balcázar indicó que conocía a la actora desde hace 37 años y que vivía con una de sus hijas.
Señaló que el señor Libardo Figueroa López había convivido con la señora Gladys Padilla y que tenía hijos de relaciones anteriores. 30 Folios 11 a 14. 31 Folio 19. 32 Folio 9. 33 Folios 21 a 27. 34 Folio 28. 35 Folio 20. 36 Folios 176 a 179. Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 50.
Respecto a los ingresos de la señora Gladys Padilla, mencionó que ella trabaja junto con una de sus hijas. Afirmó haber conocido al señor Libardo y, al preguntársele con quién convivió en los últimos años de su vida, relató que durante ese tiempo Libardo vivía con su anterior pareja, la señora Ana Elvia, pero desde hacía bastante tiempo colaboraba económicamente con doña Gladys.
Precisó que aunque convivía con su pareja anterior, visitaba ocasionalmente a la señora Gladys, pero no conocía mayores detalles al respecto. 51. Al preguntársele si en los últimos cinco años Libardo convivió de manera simultánea con la señora Gladys y con su anterior pareja, respondió que vivía con su pareja anterior y solo frecuentaba a la señora Gladys.
Aclaró que el señor Libardo le brindó apoyo económico a la señora Gladys porque se hacía responsable por sus hijas, pero con el tiempo dejó de ayudarla, por lo que ella tuvo que asumir los gastos por su cuenta. Finalmente, indicó que durante los últimos cinco años de su vida, el señor Libardo residía con la señora Ana Elvia, quien ya había fallecido. 3.5.
Caso concreto 52. En el asunto bajo análisis, la accionante en la calidad de cónyuge supérstite solicita la nulidad del acto administrativo expedido por la UGPP que le negó el reconocimiento de la sustitución pensional, con fundamento en que reclamó pasados ocho años del fallecimiento del pensionado. Por el contrario, la parte actora en la demanda alega que el derecho pensional es imprescriptible. 53.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda. Así, ordenó el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora Gladys Padilla de Figueroa al considerar que acreditó la calidad de cónyuge supérstite desde el 3 de agosto de 1963. Resaltó que la sociedad conyugal estuvo vigente hasta el fallecimiento del pensionado, que tuvieron siete hijos y ella dependía económicamente del causante. 54.
Inconforme con esta decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación, puesto que, en su criterio, no se acreditaron los requisitos de convivencia de cinco años anteriores al fallecimiento ni la dependencia económica. Además, solicitó que se revoque la condena en costas. 55. Con el objeto de resolver el recurso de apelación, se destaca que en el proceso la parte actora probó que CAJANAL le reconoció al señor Libardo Figueroa López una pensión de vejez, a través de la Resolución 2330 del 8 de marzo de 199937, y que falleció el 7 de junio de 200338.
Además, se acreditó que el jubilado contrajo matrimonio con la señora Gladys Padilla el 3 de agosto de 196339 y que tuvieron los siguientes hijos: María del Pilar, Claudia Patricia, Clara Janneth, William Vladimir, Mónica Liliana, Verónica y Juan Carlos Figueroa Padilla40. 37 Folios 11 a 14. 38 Folio 9. 39 Folio 19. 40 Folios 21 a 27.
Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 - Norma aplicable para el reconocimiento de la sustitución pensional 56. Ahora bien, en primer lugar, se debe precisar que en atención a la fecha de fallecimiento del señor Libardo Figueroa López, el 7 de junio de 2003, la norma que gobierna el derecho a la sustitución pensional es la vigente para la fecha de la contingencia, es decir, la data de la muerte del pensionado.
Para el caso bajo estudio entonces impera remitirse a la Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, la cual entró en vigencia el 29 de enero de 2003. 57. Esto acorde con la sentencia de la Sección Segunda del 25 de abril de 201341, criterio que fue reiterado en el fallo del 11 de agosto de 202242 al indicar que «se aplican las normas del Sistema General de Pensiones sobre convivencia en materia de pensión de sobrevivientes, si son los preceptos vigentes para la fecha del fallecimiento, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores». 58.
Aunado a lo anterior, el Acto Legislativo 01 de 2005 indica que «los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones». 59. En este orden de ideas, la norma aplicable para definir el derecho a la sustitución pensional de la señora Gladys Padilla son los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, que modificaron los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, en el sentido que son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes «los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez […] que fallezca», y en el caso del cónyuge supérstite debe acreditar que haya convivido 5 años con el causante. - Requisito de convivencia de 5 años 60.
Ahora bien, tal como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial la cónyuge con sociedad conyugal vigente puede demostrar el requisito de cinco años de convivencia en cualquier tiempo, dado que: i) La separación de hecho no resta efectos a la sociedad patrimonial existente entre el causante y su cónyuge sobreviviente; ii) la Ley 797 de 2003 buscó proteger al grupo social integrado principalmente por mujeres con trabajos relegados al cuidado del hogar y que estaban sumidas en una situación de vulnerabilidad como resultado del abandono del esposo y su posterior deceso; iii) «esta dimensión sociológica debe servir de parámetro interpretativo, a modo de un reconocimiento que la seguridad social hace a la pareja que durante largo periodo contribuyó a la consolidación de la pensión, mediante un trabajo que hasta hace poco no gozaba de valor económico o relevancia social»43; 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, proceso con radicado 76001-23-31- 000-2007-01611-01 (1605-2009), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, proceso con radicado 23001-23-33- 000-2014-00444-01 (1655-2017). 43 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, SL1399-2018, radicación 45779, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo.
Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 iv) acorde con una interpretación lógica es dable «pensar que si con arreglo al último inciso del literal b) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en los eventos de convivencia no simultánea, el cónyuge separado de hecho tiene derecho a la pensión de sobrevivientes en forma compartida, también debe tener derecho a esa prestación ante la inexistencia de compañero (a) permanente»44. 61.
Por consiguiente, la cónyuge supérstite puede acreditar el requisito de cinco años previos al fallecimiento, o si estuvo separada de hecho la convivencia por dicho lapso puede ser en cualquier tiempo. 62. Así las cosas, pese a que el tribunal en la parte resolutiva del fallo de primera instancia haya indicado que ordenaba la sustitución pensional en los términos de la «Ley 33 de 1973 y la Ley 12 de 1975», lo cierto es que en la parte motiva de la providencia citó los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por la Ley 797 de 2003.
De donde se colige que en realidad las normas aplicables son las del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 63. Decantado lo anterior, frente a la convivencia la Sala precisa que la señora Gladys Padilla de Figueroa tiene la calidad de cónyuge supérstite, cuya sociedad conyugal estaba vigente para el momento del deceso del señor Libardo Figueroa López.
Además, afirma que procrearon 10 hijos, de los cuales en el proceso solo constan los registros civiles de siete de ellos nacidos en los años 1965, 1966, 1970, 1972, 1974 y 197745. También fue aportado al proceso el carné de Comfenalco en el que aparece como trabajador el causante y la señora Gladys Padilla de Figueroa, en la calidad de persona a cargo, con fecha de vencimiento de agosto de 1995. 64.
Al trámite se aportaron las declaraciones extrajuicio de los señores José Eulogio Balcázar Flor y Orlando Trochez quienes se refirieron a la convivencia por más de 40 años desde el año 1963 entre el causante y la actora. Sin embargo, en el proceso solamente declaró el señor José Eulogio Balcázar Flor, yerno de la accionante. A partir de lo dicho por el declarante en comento, se destaca que indicó que conocía a la accionante desde hacía más de 37 años y que había convivido con el señor Libardo Figueroa López.
Señaló que tuvieron varios hijos, que durante un tiempo el señor Libardo envió dinero para sus gastos, pero que después se desentendió, aunque seguía visitando ocasionalmente a la señora Gladys. Finalizó indicando que durante los últimos años de vida el pensionado tuvo otra pareja, quien también falleció 65. Pruebas que son valoradas en conjunto (art. 176 Código General del Proceso), sin perder de vista que la labor del juez es garantizar la justicia material y proteger los derechos fundamentales de los sectores más vulnerables de la población, como la actora, quien es una persona de la tercera edad, que no tiene otros recursos.
Por ende, del estudio de las pruebas se resalta que la unión inició en el año 1963, que la evidencia del proyecto de vida en común se infiere de que como esposos decidieron tener 7 hijos, bajo una concepción de familia protegida por el legislador y la Constitución Política. Una posición contraria, en cuanto a la carga probatoria de la accionante, pasaría por alto, la prohibición de revictimizarla como adulta mayor, en tanto, corresponde a las autoridades aplicar el requisito de convivencia de cinco años, 44 Idem. 45 Folios 21 a 27.
Si bien en la demanda se indica que fueron 10, al proceso solo se aportaron 7 registros civiles. Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 previsto por el legislador, observando cada caso en particular, y el contexto social e histórico en el que se dio la convivencia, así como las barreras sociales y culturales a las que se han visto sometidas las mujeres. 66.
Por tanto, la Subsección considera que la señora Gladys Padilla de Figueroa sí convivió durante cinco años con el señor Libardo Figueroa López, aunque no fueron inmediatamente antes del fallecimiento. Pues bien, tal como se explicó en precedencia, la cónyuge separada de hecho con sociedad conyugal vigente sí tiene derecho a la sustitución pensional, debido a que la sociedad patrimonial continúa surtiendo efectos y puede acreditar la convivencia de 5 años en cualquier tiempo. 67.
Ello, de cara a una interpretación sociológica y que busca proteger a las mujeres que se dedicaron al hogar y convivieron mucho tiempo con sus parejas, como grupo vulnerable de la población. Ciertamente, en el presente caso constituyen pruebas de la convivencia las declaraciones de los señores José Eulogio Balcázar Flor (yerno de la accionante) y Orlando Trochez, la afiliación a Comfenalco y que la pareja procreó 7 hijos. 68.
Asimismo, es una obligación del operador jurídico aplicar la perspectiva de género, puesto que «se trata de una exigencia que encuentra claro fundamento en los mandatos constitucionales de igualdad y de no discriminación por razones de género»46, cuyo propósito es erradicar cualquier forma de violencia contra las mujeres. Para la Subsección esta perspectiva irradia la resolución de los conflictos de sustitución pensional, en casos como el presente, dado que el matrimonio se celebró en el año 1963 y la pareja tuvo 7 hijos desde 1965, por tanto, dicho enfoque debe incidir en la interpretación de los requisitos legales, en concreto, la convivencia de la pareja, pese a que estuvieran separados de hecho en los últimos años de la vida del pensionado. 69.
Así la jurisprudencia constitucional47 ha determinado que las decisiones judiciales deben tener un enfoque de género en la apreciación probatoria de las pruebas en asuntos pensionales. Por ello, la Corte explicó que, en algunos casos, las administradoras de pensiones niegan la sustitución pensional a las mujeres a partir de aspectos como cuánto dinero se requiere para que un beneficiario sea dependiente, se penaliza el trabajo informal, o se «exige en algunos casos cohabitación entre cónyuges sin comprender que cada familia se expresa de distintas maneras y que no todas se encuentran parametrizadas o cuentan con un estándar de comportamiento».
Entonces, a juicio de la Corte ese análisis estereotipado contribuye a reproducir inequidades. Nótese que, en el presente caso, el acto demandado negó la sustitución bajo el argumento que la cónyuge presentó la solicitud 8 años después del fallecimiento del causante, sin que la entidad tuviera en cuenta que el derecho al reconocimiento pensional es imprescriptible, así como que la pareja estaba casada, procreó 7 hijos, y que la accionante después de un tiempo tuvo que encargarse sola de los gastos de sus hijos. 46 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 47 Corte Constitucional, sentencia SU 471 de 2023.
Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 - Dependencia económica 70. Por otra parte, en lo que concierne al requisito de dependencia económica, la Sala destaca que los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, no prevén expresamente esta exigencia para el cónyuge supérstite, sino para los hijos menores de 18 años; los padres del causante; y, los hermanos inválidos (lits. c, d y e. art. 47).
Ciertamente, la dependencia económica para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solo se exige para los ascendientes del causante, hijos inválidos y hermanos en condición de invalidez, no para el cónyuge. 71. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-066 de 201648 estudió una acción pública de inconstitucionalidad contra los literales c) y e) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en la que el interesado manifestaba que la exigencia de dependencia económica de los hijos y hermanos inválidos respecto del causante configuraba un trato discriminatorio frente al cónyuge o compañero permanente «ya que a éstos tan solo se les exige el vínculo sin la necesidad de prueba de la dependencia […] imponiendo una carga desproporcionada e irrazonable a los hermanos e hijos en condición de discapacidad».
Sin embargo, la Corte entendió que «es legítimo establecer condiciones de acceso para los beneficios pensionales, en tanto que la propia Constitución autoriza al Legislador para configurar el Sistema Pensional, y definir los requisitos para su reconocimiento». 72. En todo caso, la jurisprudencia de esta corporación ha considerado que dentro de los indicios que acreditan la solidaridad y apoyo mutuo se encuentra la dependencia económica49.
Por ello, en los casos donde se demuestra el apoyo y dependencia económica, se infieren los lazos de solidaridad y la vocación de permanencia de la unión que dan lugar a tener por probada la convivencia en sentido amplio. Así, en el caso concreto, no se puede pasar por alto que la pareja tuvo 7 hijos, que para el año 1995 la actora era beneficiaria del servicio de salud del señor Libardo Figueroa López, y que el testigo José Eulogio Balcázar Flor declaró que el causante le enviaba dinero a la accionante para la manutención de sus hijos. 73.
En este orden de ideas, en respuesta al problema jurídico, la Subsección concluye que las pruebas aportadas al proceso demuestran que la señora Gladys Padilla de Figueroa sí acreditó la convivencia con el jubilado fallecido durante el tiempo de cinco años y que la norma que rige el derecho pensional es la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, por tanto, se confirmará parcialmente el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, en este entendido.
Sin embargo, se revocará la condena en costas impuesta a la parte demandada, como pasa a explicarse. 48 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2012, proceso con radicado 25000-23-25-000-2010-00860-01 (2475-2011), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 4. Costas 74. En lo concerniente a la condena en costas, se observa que según el criterio mayoritario de la Sección Segunda es menester analizar la conducta procesal de la parte vencida; así pues, como en el asunto bajo estudio no se observa que la parte demandada haya desconocido el principio de buena fe al contestar la demanda y actuar en el proceso e interponer el recurso de apelación, por tanto, se impone revocar la condena en costas impuesta en la primera instancia. 75.
La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario50 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte haya incurrido en las anteriores conductas. 5. Conclusión 76. A partir del estudio de la normativa que regula la materia, de los precedentes jurisprudenciales y acorde con la valoración en conjunto de los hechos probados en el proceso, según los principios de la sana crítica, la Subsección concluye que la señora Gladys Padilla de Figueroa tiene derecho a la sustitución pensional, en la calidad de cónyuge supérstite del señor Libardo Figueroa López, toda vez que tenían la sociedad conyugal vigente y convivieron durante 5 años, razón por la cual se confirma la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 22 de septiembre de 2022, que accedió a las 50 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 76001-23-33-000-2015-00445-01 (0809-2023) Demandante: Gladys Padilla de Figueroa Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 pretensiones de la demanda, salvo la condena en costas a la parte demandada, que se revoca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias.
TERCERO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx