CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 17 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de la referencia.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 62 a 78). Los señores Alonso Pío Fernández Angarita y José Pablo Durán Gómez, mediante apoderado, ejercieron ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, formulando las pretensiones que en lo siguiente se indican.

Pretensiones. Declarar la nulidad del “[…] oficio S.G. No. 3537 de 28 de agosto de 2012 de la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, por el cual no se accedió a le petición de ajuste de la remuneración […] equivalente al 80% de lo que devengue por todo concepto salarial el Magistrado de Alta Corte y el pago de las correspondientes diferencias salariales desde el 1 de enero de 2001, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1998 y el artículo 280 de la Constitución Política”.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer y ajustar “[…] su remuneración equivalente al 80% de la remuneración que perciba por todo concepto salarial un Magistrado de las Altas Cortes y el pago indexado de las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, […] desde el 3 de agosto de 2009 hasta la fecha en que se profiera el fallo, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1998 y el artículo 280 de la Constitución Política es decir, el pago retroactivo de las diferencias entre lo que han recibido y lo que han debido recibir como remuneración, indexado y con los respectivos intereses moratorios, teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los Magistrados de las Altas Cortes, que se toma como referencia para liquidar el 80% de los Magistrados de Tribunal y Procuradores Judiciales II en aplicación del Decreto 610 de 1998, debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas de la República de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992 (Prima especial de servicios), los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantías”;

(ii) reliquidar los salario y demás prestaciones sociales devengadas, desde el 3 de agosto de 2009 hasta la fecha del fallo, “[…] tomando como factor para ese ejercicio aritmético, la diferencia existente por el no reconocimiento y pago de ese 10%, que reclama amparados en las normas invocadas”; (iii) estarse a lo resuelto en la sentencia de 14 de diciembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01, que anuló el Decreto 4040 de 2004;

(iv) condenar en costas a la demandada; y (v) cumplir la sentencia en los términos fijados por los artículos 176, 177 y 178 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos. Relatan los demandantes que laboran al servicio del Ministerio Público, Procuraduría General de la Nación, así: El señor Alonso Pío Fernández Angarita como Procurador Judicial II en la Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá, desde el 3 de agosto de 2009 hasta la fecha.

El señor José Pablo Durán Gómez vinculado como Procurador Judicial II en la Procuraduría 1ª Judicial II Administrativa de Bogotá, desde el 3 de agosto de 2009 hasta la fecha. Afirman que “[]os agentes del Ministerio Público con cargo de Procuradores Judiciales I […] ejercen sus funciones y actividades ante los Tribunales Judiciales, razón por la cual en aplicación del artículo 280 constitucional tienen las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados de tribunal, pues estos son los magistrados de mayor jerarquía ante quienes ejercen su cargo”.

Que “[m]ediante los Decretos 610 y 1239 de 1998, el Ejecutivo, dando cumplimiento al mandato contenido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, creó la denominada "Bonificación por Compensación" para Magistrados de los Tribunales, Fiscales Delegados ante Tribunales, etc., con vigencia a partir del 1 de enero de 1999, con carácter permanente, beneficio que consiste en que los ingresos mensuales serían iguales al sesenta por ciento (60%) para 1999, setenta (70%) para el año 2000 y el ochenta (80%) a partir del año 2001, de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura”.

Agregan que el 27 de julio de 2012, solicitaron el pago de la bonificación por compensación y los saldos no recibidos, con los correspondientes intereses moratorios, en el porcentaje del 80% de que trata el Decreto 610 de 1998, no obstante, a través del oficio SG 3537 de 28 de agosto de 2012, la entidad demandada negó lo deprecado. Que se les debe liquidar sobre el 80% “[…] en aplicación de lo establecido en las leyes 10 de 1987 y 63 de 1988, y el Decreto 610 de 1998, [pues la demandada] debe contemplar lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992, ya que ella toma como base una cifra que no corresponde a las ordenadas en Ley 4 de 1992 (arts. 15 y 16).

Esto ocurrió también, para liquidar y pagar el 70% que se le reconoció […] en aplicación del Decreto 4040 de 2004 (anulado)”. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La demanda cita como normas violadas por el acto enjuiciado los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 (numeral 19, letra e), 228, 277 (numerales 1 y 7) y 280 de la Constitución Política de Colombia; 1, 2, 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992; las Leyes 22 de 1967, 10 de 1987 y 63 de 1988; y el Decreto 610 de 1998.

Que “[…] los actos administrativos demandados violan flagrantemente los preceptos de la Constitución Política, de la ley y de los reglamentos referidos, vulnerando manifiestamente los derechos invocados de los demandantes y, por ende, dichos actos deberán declararse nulos y, en consecuencia, deben restablecerse los derechos de los accionantes amparados en los preceptos de las normas jurídicas invocadas.

La entidad demandada es responsable por infringir la Constitución y la Ley, de los daños antijurídicos que le son imputables, debiendo ser condenada a reparárselos a los demandantes (artículos 2, 6, 90 y s.s. de la Constitución Política)”. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 114 a 123). La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Frente a los hechos asegura que algunos son ciertos y otros no. Aduce que no tiene facultades para fijar el régimen salarial y prestacional de sus servidores, razón por la cual no puede realizar reconocimientos laborales con montos diferentes a los reconocidos en los actos administrativos, por tanto, asegura que “[…] actúo en acogimiento de las leyes que versan sobre la materia objeto de estudio, especialmente porque a los accionantes les era aplicable el régimen contemplado en el Decreto 4040 de 2004, vigente para la época de su vinculación como Procuradores Judiciales II, [por lo tanto] deberá la Honorable Magistrada (Conjuez) proferir sentencia que niegue las pretensiones de la demanda y en consecuencia, declarar que el Acto Administrativo impugnado proferido por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, fue proferido en ejercicio de las atribuciones y con arreglo a los preceptos Constitucionales y Legales que a ellos les correspondían, debiendo denegarse en corolario, las súplicas de la demanda” Como excepción, propone la innominada o genérica, es decir, “declarar la existencia de toda aquella excepción cuyos supuestos de hecho resulten acreditados en el proceso”. 1.6 La sentencia de primera instancia (ff. 207 a 217).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia de 17 de noviembre de 2017 accedió a las súplicas de la demanda, al estimar que de acuerdo con las pruebas aportadas, los accionantes “[…] son beneficiarios de la bonificación por compensación, equivalente al 60% para el año 1999, 70% para el año 2000 y para el año 2001 y en adelante el 80% de todo lo devengado por los Magistrados de las altas Cortes, lo cual por supuesto incluye el valor de la prima especial de servicios, la cual se debe liquidar teniendo en cuenta las cesantías devengadas” Que “[…] la entidad accionada en parte alguna desconoce el derecho de la parte actora sobre el pago de las diferencias salariales que resulten de dar aplicación al Decreto 610 de 1998, esto es, la bonificación por compensación, pues la motivación para su negativa se fundamenta en razones de tipo presupuestal, lo cual constituye una clara transgresión de los derechos laborales al imponerle al demandante una carga que no está en la obligación de soportar, máxime si se tiene en cuenta que los señores Alonso Pío Fernández Angarita y José Pablo Durán Gómez acreditaron la calidad de beneficiarios de la Bonificación por Compensación”.

En orden con lo expuesto, ordenó que “a título de restablecimiento que la Nación - Procuraduría General de la Nación reconozca la bonificación por compensación, así como el correspondiente pago de las diferencias dinerarias resultantes entre lo que debió recibir por dicho concepto y lo recibido por la Bonificación por Compensación de los demandantes como Procurador Judicial II, código 3PJ-EC desde el 3 de agosto de 2009 y hasta la fecha de su retiro del empleo”, con la inclusión en la liquidación de la prima especial contemplada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, a su vez, que dichos valores deberán actualizarse con el sufragio de los intereses moratorios comerciales y dictaminó se diera cumplimiento a la sentencia en virtud de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA, esto es, debe dictarse acto administrativo dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la providencia. Adicionalmente, condenó en costas y agencias en derecho a la demandada, en atención a los artículos 365 del Código General del Proceso, por remisión expresa del 188 del CPACA. 1.7 El recurso de apelación (ff. 226 a 232).

Inconforme con la anterior providencia, la demandada, mediante apoderada, formuló recurso de apelación, con el que refuta lo estimado por el Tribunal y solicitó se revoque el fallo dictado en primera instancia y se nieguen las pretensiones, toda vez que el acto demandando fue proferido con apego a los requisitos legales que garantizan su validez y ajustado a las normas que regulan el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Procuraduría General de la Nación. Arguye que la inclusión de las cesantías “[…] para liquidar la prima especial de servicios a que tienen derecho los Magistrado de Altas Cortes, se trata solo de una diferencia de interpretación, y así como lo manifiesta el Honorable Consejo de Estado, al juez no le es dable distinguir donde el Legislador no lo hace.

Y justamente apoyado en este principio, el Decreto 10 de 1993 en su artículo segundo dispuso “artículo 2º.- Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad”.

Que “le ha cancelado a la demandante su salario y los demás emolumentos a los que ha tenido derecho durante el periodo en el cual ha estado vinculado como Procurador Judicial II, conforme lo señalado por la normativa expedida por el Gobierno Nacional, sin que se encuentre vulneración alguna del derecho al trabajo” (sic), por lo que no es viable lo ordenado por el a quo quien también ordena la liquidación de las cesantías equivalente a la que perciben los magistrados de las Altas Cortes y la prima especial la cual es un emolumento que corresponde a “regímenes totalmente diferentes al nuestro”.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 11 de diciembre de 2018 y 15 de agosto de 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 5 de agosto de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la oportunidad establecida en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado para alegar de conclusión, por lo que las partes allegaron memoriales con alegatos de conclusión. 2.1 La entidad demandada (ff. 395 a 398).

Reitera sus argumentos del escrito de apelación, en el sentido de que “[n]o puede entonces pretender los accionantes que […] asuma facultades que no le han sido conferidas y proceder a realizar liquidaciones de regímenes totalmente diferentes al nuestro. Los reconocimientos que le ha efectuado la Procuraduría se toman con base en la información que suministra la Rama Judicial respecto a las sumas de dinero que perciben los Magistrados de Alta Corte, concretamente en el 80% de lo que anualmente perciben (tal y como lo dispone la norma)”. 2.2 Los accionantes (ff. 303 a 305).

Expresan que “[d]entro del proceso se llegó a un acuerdo conciliatorio parcial en audiencia celebrada el 11 de diciembre de 2018, dentro del proceso de la referencia en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B, acuerdo aprobado mediante auto de fecha 15 de agosto de 2019”. Que “[n]o fue objeto de conciliación la incidencia del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, en la Bonificación por Compensación. Es decir, que éste emolumento está pendiente de ser definido dentro del presente trámite”.

Destaca que “[…] el acuerdo sólo abarcó el saldo a capital, sin incluir la precitada incidencia del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, el cual debe ser reconocido, pues el Consejo de Estado, definió que existe una incidencia del precitado artículo en la Bonificación por Compensación, toda vez que el 80% de que trata el Decreto 610 de 1998, se calcula sobre todos los ingresos de carácter laboral del magistrado de Alta Corte” 2.3.

El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme lo dispone el artículo 150 del CPACA. 3.2 Impedimentos aceptados y saneamiento.

Los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Cuestión previa (ff. 273 y 274).

En el asunto sub judice se observa que, con auto de 15 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, aprobó parcialmente la conciliación entre las partes, en atención a la recomendación de 19 de noviembre de 2018, hecha por el comité de conciliación de la Procuraduría General de la Nación, y conforme a los artículos 59 de la Ley 23 de 1991 y 70 de la Ley 446 de 1998, providencia en la que dijo que “el acuerdo conciliatorio al que han llegado las partes en esta audiencia, no resulta lesivo para el patrimonio público, razón por la cual se aprobará parcialmente la conciliación judicial y se continuará el trámite del proceso en el aspecto no conciliado, por lo que procede la Sala a conceder el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 17 de noviembre de 2017, en el escrito obrante a folios 226 a 232 del expediente, con el fin que se analice única y exclusivamente el tema referente a la incidencia de la Prima Especial de Servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en la liquidación de la Bonificación por Compensación, la cual debe coincidir con los ingresos de los magistrados de Altas Cortes, en armonía con los ingresos totales anuales de los Congresistas de la República, tal como se ordenó en el numeral 3° de la parte resolutiva de la citada sentencia”.

Así las cosas, en dicho auto, el cual presta mérito ejecutivo, quedó expresa la conciliación respecto del reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, es decir, pagar por parte de la demandada “[…] el valor correspondiente a la bonificación por compensación, con base en la diferencia existente entre el 70% y el 80% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, durante el periodo comprendido entre el 3 de agosto de 2009 y el 26 de enero de 2012, concepto que les fue reconocido en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia proferida el 17 de noviembre de 2017 […]”.

En tal virtud, esta Sala se pronunciará sobre la prima especial de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, aspecto que no fue conciliado, pero si concedido. 3.4 El problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad, en virtud del auto de 15 de agosto de 2019 que aprobó parcialmente asuntos conciliables entre las partes, determinar si la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 debe computarse en la liquidación de la bonificación por compensación, en concordancia con los ingresos percibidos por los magistrados de las Altas Cortes, incluida las cesantías. 3.5 La argumentación de la Sala.

Las consideraciones de Sala de Conjueces, serán breves, toda vez que se reiterará la jurisprudencia unificada, en tal este orden: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto. El marco normativo y la jurisprudencia de unificación vigente Para esta Sala, con antecedente en lo decidido en la Sentencia de Unificación de Jurisprudencia de la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de fecha 18 de mayo de 2016, radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02, en punto al reconocimiento de las cesantías de los congresistas como factor salarial de carácter permanente para liquidar la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, la Sala sobre este aspecto, fiel con el valor jurídico vinculante de las sentencias de Unificación Jurisprudencial (artículo 10 CPACA) y el reconocimiento de sus efectos retrospectivos para resolver el presente caso dispone que en sede del recurso de apelación, como en efecto se hará en la parte resolutiva de este fallo, que la sentencia de primera instancia deberá estarse a lo resuelto en la citada sentencia de Unificación Jurisprudencial.

Ahora bien, la sentencia de primera instancia condenó a la Entidad demandada a reconocer a los demandantes el pago de la bonificación por compensación en el porcentaje del 80% con inclusión de la prima especial de servicios y a su vez, con la liquidación de las cesantías de los Congresistas, desde el inicio de la relación laboral, esto es, desde el 3 de agosto de 2009 y hasta la fecha en la cual se encuentren vinculados.

Aparte de la sentencia de unificación ya citada, que acoge la Sala, este criterio fue sostenido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en la providencia proferida el día 4 de mayo de 2009, dentro del proceso identificado con la radicación 25000-23-25-000-2004-05209-02, con ponencia del Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez.

En esa ocasión, la Corporación dejó establecido que: […] Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.

En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales (…) Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas (…) Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las Altas Cortes y que éstos (sic) últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales.

Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.

De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas”.

Cesantía de los Congresistas como componente de la Prima Especial. No obstante, la argumentación realizada, abundando en razones la Sala hará un esbozo sobre las cesantías de los Congresistas como componente de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, así: Análisis de la Sala. El artículo 15, dispuso: Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional de Estado Civil tendrán una prima especial de Servicios, sin carácter salarial,, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.

El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública”. Subrayado fuera del texto original Esta norma fue regulada por el artículo 10 de 1993 que textualmente dispuso: “Artículo 1º. – La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los Miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella.” “Artículo 2º.

Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente incluyendo la prima de navidad.” “Artículo 3º. Ninguno de los funcionarios a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 podrá tener una remuneración anual total superior a la de un miembro del Congreso.” “Artículo 4º.

La prima a que se refiere este Decreto se pagará mensualmente, no tiene carácter salarial y no se tendrá en cuenta para la determinación o haberes de otros funcionarios o empleados de cualquiera de las 1 Corte Constitucional – Sentencia C-681 de 2003. El texto en corchete fue declarado inexequible. ramas del Poder Público, Fuerzas Militares, organismos o entidades del Estado.” Como se puede observar, las disposiciones en cita, al regular la prima especial contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, se refirieron a ingresos laborales totales anuales percibido por los Congresistas.

En ese orden de idas y como lo señala el mandato legal, dicha prima debe ser igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los Magistrados de las Altas Cortes. Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión abarca todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.

En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales. Aclarado el punto anterior, preciso resulta dilucidar si las cesantías tienen vocación de ser un ingreso permanente. Sobre este aspecto para la sala no cabe más que decir que se trata de un verdadero derecho económico que no puede ser desconocido por el empleador o por la autoridad estatal, sin vulnerar derechos fundamentales.

Cabe destacar que con relación la naturaleza jurídica de las cesantías se pronunció el Consejo de Estado en los siguientes términos: “Las leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y los decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947, tuvieron aplicación inicial para el sector público en los órdenes nacional, seccional y local. Tales normas contemplaron el derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado a razón de un mes de sueldo por cada año de servicios continuos o discontinuos y proporcionalmente por las fracciones de año. Para efectos de su liquidación se dispuso tener en cuenta el último salario fijo devengado –a menos que hubiere tenido variación en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se haría por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuere menor de doce meses– y todo lo recibido por el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones. ” De este concepto se extraen tres elementos esenciales en relación con las cesantías: Es permanente ya que su pago se efectúa durante todo el tiempo trabajado Su cuantía corresponde a un mes de salario por cada año de tiempo de servicio, o proporcional si éste es menor.

Su liquidación se realiza por todo lo percibido por el trabajador a cualquier título. Por esta razón y analizada la naturaleza jurídica de las cesantías, concluye la Sala que los servidores indicados en el Decreto 10 de 1993, entre ellos los Magistrados de las Altas Cortes, tienen derecho a una “prima especial de servicios” que, sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso.

Surge esencial, en consecuencia, aclarar que tratándose de la prima especial de servicios, regulada en el Decreto 10 de 1993 que desarrolló el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas, por cuanto la Ley los ubicó en una misma situación jurídica salarial, siendo necesario aclarar en este punto, lo siguiente: La Ley 4ª de 1992 puso en un nivel de igualdad a los Magistrados de las altas cortes con los Congresistas, en cuanto a remuneración, prestaciones sociales y demás derechos laborales con el fin de nivelar los ingresos de unos y otros y para el efecto se refirió a ingresos laborales, que como ya se dijo, es un concepto que comprende tanto los salariales como los prestacionales, entre ellos la prima especial, razón por la que reafirma esta Sala, como ya se ha venido reconocido en la reiterada jurisprudencia de esta Corporación y como claramente quedó desarrollado en la sentencia de unificación citada en esta providencia; por lo tanto, excluir de la aludida prima especial las cesantías de los Congresistas, resultaría inequitativo por cuanto ya no se presentaría la igualdad entre Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, como fue el ánimo del legislador y como así quedó expresado en la exposición de motivos de dicha Ley al hablarse de la nivelación entre los funcionarios del primer nivel. 3.6 Caso concreto.

Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Constancias laborales de 26 de julio de 2012 y 19 de noviembre de 2015 (ff. 10 y 11, 135 y 136), expedidas por la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, mediante las cuales se indican los cargos desempeñados por los actores, a saber: Alonso Pío Fernández Angarita, vinculado desde el 3 de agosto de 2009 hasta la fecha, en el cargo de Procurador Judicial II, en la Procuraduría 28 Judicial II Agraria de Bogotá. José Pablo Durán Gómez, vinculado desde el 3 de agosto de 2009 hasta la fecha, en el cargo de Procurador Judicial II, en la Procuraduría 1 Judicial II Administrativa de Bogotá. Constancia de 7 de febrero de 2011 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de los salarios devengados por los magistrados de las Altas Cortes desde 2001 hasta 2010 (ff. 37 a 39).

Constancia de 2 de octubre de 2009 de la Procuraduría General de la Nación, que señala lo funcionarios que se le cancelan la bonificación por compensación en el 80% en cumplimiento de fallos judiciales (f. 40). Antecedentes administrativos incorporados por la entidad demandada junto con el escrito de contestación de la demanda (ff. 127 a 143).

Derecho de petición de 27 de julio de 2012 (f. 3), con el que los demandantes solicitaron el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación en el porcentaje del 80% que contempla el Decreto 610 de 1998, asimismo la incidencia de la prima especial en la liquidación. Oficio SG. 3537 de 28 de agosto de 2012 (ff. 4 a 8), a través del cual la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación no accedió a la solicitud en precedencia. Conciliación extrajudicial de 13 de diciembre de 2012, en atención a la solicitud de 19 de septiembre de ese año (ff. 12 a 16), entre los accionantes y la Procuraduría General de la Nación, la cual fue declarada fallida (f. 17).

En atención a lo visto y conforme con lo descrito en los fundamentos facticos de la demanda, las pruebas allegadas al plenario y el marco jurisprudencial aplicable, estima esta Sala proceder a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demandada, habida cuenta que los actores tienen derecho al que se les liquide la prima especial de servicios consignada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 por ser beneficiarios de ella como Procuradores Judiciales, con la inclusión de las cesantías como rubro devengado de manera regular por cada año de trabajo.

Prescripción Trienal. Sobre este aspecto considera oportuno la Sala su estudio, dado que la prima especial de servicios reclamada por los demandantes se encuentra sometida a la prescripción trienal regulada en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, por lo que con los antecedentes y pruebas aportadas al proceso se tiene que no se predica la configuración de la misma en razón a que los demandantes prestan sus servicios a la Procuraduría General de la Nación desde el 3 de agosto de 2009 y la reclamación administrativa fue ejercida el 27 de julio de 2012, es decir, fue presentada dentro del término dando lugar a la interrupción de la prescripción trienal de los derechos laborales.

Bajo el anterior contexto, es sine qua non recordar lo decidido por esta Corporación, en Sala de Conjueces, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, en donde se determinó que “6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Ese 80% es un piso y un techo”. De ahí que, en lo pertinente, se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo estarse a lo resuelto en esta Sentencia de Unificación, dentro de la cual se realizó el siguiente análisis: “En materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen42: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y;

(ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho. “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido con la sola presentación de la reclamación por parte del trabajador”.

En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (i) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir,, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. Habiendo sentado la pre citada sentencia, como regla jurisprudencial en cuanto a la Prima especial: “5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”. Por último, es menester dilucidar sobre la orden impuesta a la demandada respecto de la condena en costas y las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso.

Sobre este punto, esta Sala de Conjueces estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365, numeral 1, del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no evaluó aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, como si la norma en mención preceptuara de manera inexorable la imposición de tal condena, y sin mayor análisis sobre la comprobación de las costas causadas.

Finalmente, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación confirió poder, por tanto, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de dicho otorgamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Estarse a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 2º. Revócase el numeral quinto que condenó en costas y al pago de agencias en derecho a la entidad accionada, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°.

Confirmase parcialmente la sentencia de 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del proceso promovido por los señores Alonso Pío Fernández Angarita y José Pablo Durán Gómez contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, en el sentido de condenar a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la prima especial de servicios contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992; y ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales de los accionantes, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, teniendo en cuenta para ello que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial.

Lo anterior condicionado a que la entidad demandada verifique que efectuada la liquidación de las prestaciones de los demandantes como se ordena en esta sentencia, y tal como lo dispuso el artículo 1° del Decreto 610 de 1998, el total de la Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales, iguales al ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, no devengue suma superior a ese 80%, pues como lo anotó la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, ese 80% es un piso y un techo. 4º.

Reconócese personería a la abogada Andrea Lyzeth Londoño Restrepo, con cédula de ciudadanía 1.060.268.509 y tarjeta profesional 269.290 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder otorgado. 5º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.