Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y Juzgado Quinto Administrativo de Yopal Temas: Tutela contra providencia judicial.

Ejecutivo. Desconocimiento de precedente jurisprudencial: pagaré como título ejecutivo y no exigencia del contrato de mutuo escrito Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Oscar Javier Araque Garzón, actuando en su calidad de gerente y en representación del Instituto Financiero de Casanare, contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de junio de 2026, el Instituto Financiero de Casanare, por intermedio de su representante legal, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en auto emitido en fecha 19 de mayo de 2025 y su confirmatorio emitido el 11 de diciembre de 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso 850013333005-202500100-01.

SEGUNDO: (…) declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 19 de mayo de 2025 emitido por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, así como la decisión que desató la apelación, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en fecha 11 de diciembre de 2025, dentro del medio de control 850013333005- 202500100-01, por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle mérito ejecutivo al pagare 4114328 (…)

TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censurada (…) Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción..

(…) sic en toda la cita». 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El Instituto Financiero de Casanare fue creado con el Decreto núm. 107 del 27 de julio de 1992, como una empresa económica de carácter departamental, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, y sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado de acuerdo con la Ley 489 de 1998.

Dicho instituto expidió el pagaré núm. 4114328, del 25 de junio de 2013, para amparar el préstamo otorgado al señor Hernando Sáenz Moncaleano. Con ocasión del incumplimiento en el pago, el actor presentó demanda ejecutiva ante los Juzgados Civiles Municipales de Yopal, para perseguir el cobro de la obligación determinada en dicho pagaré por el monto de $10.000.000.

El Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal, mediante auto del 30 de octubre de 2024, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos. Efectuado el respectivo reparto, el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal profirió el auto del 19 de mayo de 2025, con el cual negó librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo, luego de considerar que « la parte ejecutante omitió acreditar la existencia del título ejecutivo complejo, pues no aportó el contrato, sino que únicamente allegó el pagaré, la carta de instrucciones y el estado de cuenta del crédito, los cuales por sí solos no contienen una obligación clara, expresa y exigible y adicional a ello fueron aportados en copia simple debiendo allegarse en copia auténtica o en original.».

Contra esa decisión, la parte demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación. En síntesis, dijo «que el proceso ejecutivo se deriva de un título valor autónomo como lo es el pagaré, que contiene una obligación clara, expresa y exigible, que se trata de un título simple y no complejo y que dada la naturaleza del Instituto Financiero de Casanare, y por tratarse de una actividad comercial que desarrolla en cumplimiento de su objeto social, se rige por Derecho Privado, que el contrato de mutuo es de naturaleza civil reglado en el artículo 2221 y 2222 del C.C., se trata de un contrato consensual que se perfecciona con la entrega del bien, para el caso el dinero desembolsado, y que no requiere elevarse a escrito para su perfeccionamiento».

El recurso de reposición fue resuelto por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal mediante auto del 1.° de diciembre de 2025, que confirmó la decisión inicial con los mismos argumentos antes expuestos. Asimismo, concedió el mecanismo de apelación ante el superior. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con proveído del 11 de diciembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió el recurso de apelación en el sentido de confirmar el auto de primera instancia por concluir que «la parte ejecutante no cumplió con la exhibición del título valor en los términos del artículo 624 del Código de Comercio, pues no aportó copia original del título valor, sino que se limitó a enseñar una digitalización del mismo, lo cual impide su cobro».

A esa conclusión llegó el Tribunal luego de señalar que «El Instituto Financiero de Carácter departamental, se rige por las normas que regulan el funcionamiento de las empresas industriales y comerciales del estado por lo que, de conformidad con lo normado por el artículo 93 de la Ley 489 de 1998 “(…) Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales” uno de los cuales es la solemnidad que se traduce en que deben constar por escrito el artículo 396 de la Ley 80 de 1993.» 3.

Argumentos de la acción de tutela Respecto de los requisitos generales de procedibilidad, precisó que el asunto debatido reviste relevancia constitucional por desconocerse los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al desconocerse la exigibilidad del pagaré como título valor objeto de ejecución. Asimismo, recalcó que los medios de defensa judicial ordinarios fueron debidamente agotados, como de ello da cuenta el trámite surtido ante los demandados en virtud de la demanda ejecutiva.

Seguidamente, advirtió que la decisión objeto de tutela fue proferida el 11 de diciembre de 2025, lo que refleja el cumplimiento del requisito de inmediatez al no haber transcurrido más de 6 meses para la fecha en que se radicó la solicitud de amparo constitucional. En relación con los argumentos sustanciales, alegó la configuración de los defectos fáctico y sustantivo, provocados por la indebida interpretación de la norma procesal y la inadecuada valoración probatoria.

Para justificar tales defectos, reprochó que, de acuerdo con el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, las empresas industriales y comerciales del Estado están sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo aquellas que desarrollan actividades comerciales en competencia con el sector privado, caso en el cual las disposiciones legales que las rigen son las aplicables a esa actividad comercial.

En tal sentido, señaló que los contratos de mutuo que otorga el Instituto Financiero de Casanare en desarrollo de la actividad comercial de crédito, no se sujetan a las reglas contempladas en la Ley 80 de 1993 y, por ende, tampoco se someten a la solemnidad de constar por escrito el acuerdo de voluntades que para tal efecto se suscriba, máxime cuando este tipo de contratos, por su naturaleza, se perfecciona con la entrega de la cosa que, para el caso, consistió en el desembolso del crédito.

De manera que, a su juicio, la exigencia que hicieron las autoridades judiciales accionadas constituye un defecto procedimental por el exceso ritual manifiesto que atenta contra el acceso a la administración de justicia porque basta con aportar Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los pagarés para perseguir el pago de la deuda1.

Así, concluyó que «es ejecutable el pagaré en la jurisdicción Administrativa y que no es exigible el contrato de mutuo, no solo por la naturaleza del contrato sino por el régimen contractual de derecho privado que rige al IFC». Explicó que «en el pagaré consta una obligación clara, expresa y exigible, lo que corresponde a un título ejecutivo ejecutable en la jurisdicción administrativa, por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA.

No obstante, los jueces accionados simplemente omiten los precedentes judiciales verticales del máximo órgano Constitucional», para lo cual cita los Autos A-2014/24 y A-1455/25, que resolvieron conflictos de competencia suscitados entre las Jurisdicciones Ordinaria y de lo Contencioso Administrativo y advirtieron que, dada la naturaleza de este título valor, pueden considerarse como verdaderos títulos susceptibles de ser ejecutados sin necesidad de exhibir el contrato de mutuo que, por sus características, se rige por el derecho privado.

Adicionalmente, precisó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 2222 del Código Civil, el perfeccionamiento del contrato de mutuo se materializa con la tradición del bien que corresponde a la transferencia del dominio, por consiguiente, el contrato de mutuo se perfecciona con la entrega de la cosa fungible y no con la solemnidad de elevarse a escrito.

Para el caso, está probado que desembolsó una cantidad de dinero a título de préstamo, que debía reembolsarse al cumplimiento del plazo. Además, que esa obligación se encuentra expresamente contenida en el pagaré. En esa medida, anotó que, si bien no existe un contrato de mutuo solemne e independiente al título valor, lo cierto es que ese acuerdo se perfecciona con la tradición que es la entrega del dinero prestado.

De ahí que los despachos judiciales le restaran mérito ejecutivo al pagaré, pues olvidaron su contenido y la naturaleza de este documento capaz de constituirse en un título ejecutivo, al tenor de lo dispuesto en los artículos 297 y 299 del CPACA. 4. Trámite previo Por medio de auto del 16 de junio de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó la notificación al demandante y al Tribunal Administrativo de Casanare y al Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, en calidad de demandados.

Asimismo, vinculó en su condición de tercero con interés al señor Hernando Sáenz Moncaleano2. 5. Oposición El Juzgado Quinto Administrativo de Yopal no emitió pronunciamiento sobre el caso, remitió los links de acceso a los expedientes del proceso ejecutivo. El Tribunal Administrativo de Casanare sostuvo que la providencia cuestionada se fundamentó en una valoración razonada del material probatorio y de las normas aplicables, particularmente aquellas que regulan la contratación estatal y exigen 1 Como apoyo de su afirmación, citó el salvamento de voto del magistrado Leornardo Galeano Guevara, a la providencia del 4 de diciembre de 2025, dentro del proceso ejecutivo 85001-3333-001-2025-00163-01 2 SAMAI, índice 5.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditar la existencia del contrato que sirve de soporte al título ejecutivo. En consecuencia, consideró que no se configuraron los defectos alegados ni la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Además, señaló que la acción de tutela resultaba improcedente, por carecer de relevancia constitucional y pretender reabrir un debate propio de las instancias ordinarias. 6.

Intervenciones El señor Hernando Sáenz Moncaleano, tercero con interés, quien fue vinculado, no emitió pronunciamiento sobre el caso. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa En la demanda de tutela, la parte actora solicita que su caso sea analizado por la Sala Plena de esta Corporación porque, a su juicio, se trata de un asunto de impacto económico y social en tanto conlleva, para el Instituto Financiero de Casanare, la pérdida de cartera a gran escala que, a su vez, incide en su situación patrimonial.

Dicha solicitud será denegada toda vez que, en virtud de lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el trámite del mecanismo constitucional de tutela se rige por lo establecido en esa codificación, así como en lo previsto en los artículos 13 y 25 del Acuerdo 080 de 2019, y su conocimiento corresponde a la Sala a la que haya sido repartida la acción3.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos fundamentales. 3 Mismo criterio que tuvo esta Sala en la sentencia del 13 de noviembre de 2025, expediente nro. 11001-03-15-000-2025- 05435-00, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la «procedencia excepcional»4, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales5 y específicas6 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Casanare vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con la expedición de la providencia del 11 de diciembre de 2025, mediante la cual confirmó la decisión del 19 de mayo de 2025, adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, que negó librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo iniciado por el Instituto Financiero de Casanare contra el señor Hernando Sáenz Moncaleano. Se anticipa que, en el presente caso, se ampararán los derechos fundamentales que se reclaman, luego de constatarse que el Tribunal demandado no acató el precedente constitucional aplicable al caso concreto.

Por otra parte, se denegarán los efectos inter comunis que pretende el demandante sean declarados. De cara a este punto, advierte la Sala que se reiterará el criterio fijado en la sentencia de tutela del 13 de noviembre de 2025, proferida dentro del expediente núm. 11001-03-15-000-2025-05435-00, con ponencia del consejero Wilson Ramos Girón, en la cual se debatió un caso con identidad de partes y causa.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la verificación en el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y (ii) el análisis del caso concreto. (i) Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La relevancia constitucional se encuentra acreditada, toda vez que, si bien la decisión de primera y segunda instancia coincide en señalar que no era procedente 4 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 5 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 6 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co librar mandamiento de pago, lo alegado por la parte actora es que las autoridades judiciales demandadas, según su dicho, no tuvieron en cuenta lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA y transgredieron así sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. A su vez, se advierte que, aunque el asunto puede calificarse como de orden legal o económico, lo cierto es que la providencia que se cuestiona no constituye una decisión de fondo sino la etapa de apertura al proceso ejecutivo que, se insiste, podría afectar los derechos cuyo amparo se solicita.

En relación con el requisito de inmediatez, concluye la Sala que este también se encuentra acreditado porque la providencia del 11 de diciembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, fue notificada por estado el 12 de diciembre de 2025; entre tanto, la acción de tutela se interpuso ante esta Corporación el 9 de junio de 2026, esto es, antes de que transcurrieran los 6 meses previstos por la jurisprudencia como plazo para ejercer el mecanismo constitucional contra providencia judicial.

De otro lado, se observa que la parte demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que promovió demanda ejecutiva y cuestiona el auto que confirmó la decisión de primera instancia de no librar mandamiento de pago. También se identifican los hechos que generan la amenaza o vulneran los derechos fundamentales reclamados, y se invocan para ello los defectos fáctico, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, así como el desconocimiento del precedente constitucional.

En consecuencia, concluye la Sala que los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela se encuentran plenamente acreditados, lo que habilita el estudio de fondo del caso concreto. (ii) Análisis del caso concreto De acuerdo con el escrito de la solicitud de amparo, la parte actora señaló que los demandados incurrieron en los siguientes defectos: El demandante alegó el desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional, específicamente de los Autos A-2014/24 y A-1455/25, que resolvieron conflictos de competencia suscitados entre las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo y advirtieron que, dada la naturaleza de este título valor, pueden considerarse como verdaderos títulos susceptibles de ser ejecutados sin necesidad de exhibir el contrato de mutuo que, por sus características, se rige por el derecho privado.

Invocó un defecto fáctico por la indebida valoración probatoria del pagaré 4114328 del 25 de junio de 2013, expedido para amparar el préstamo otorgado al señor Hernando Sáenz Moncaleano, que reúne todos los requisitos para constituirse en un título ejecutivo. Adujo un defecto sustantivo, por cuanto se desconocieron los artículos 297 y 299 del CPACA, que remiten a las reglas del CGP para tramitar los procesos ejecutivos ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Además, porque no se tuvo en Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta que el contrato de mutuo fue suscrito conforme al derecho privado, por lo que no era necesario que se firmara por escrito para su perfeccionamiento.

Por último, planteó defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, debido a que se le exigió a la parte actora cumplir con requisitos formales no contemplados en el ordenamiento jurídico. Revisado en su integridad el expediente ejecutivo, se encuentra probado que: El Instituto Financiero de Casanare promovió demanda ejecutiva contra el señor Hernando Sáenz Moncaleano, para obtener el pago del crédito a su favor derivado del pagaré núm. 4114328 del 25 de junio de 2013, en cuantía de $10.000.000, junto con los intereses corrientes y moratorios causados sobre el capital.

Para soportar su pretensión, el demandante allegó ese documento junto con la carta de instrucciones y el estado de cuenta del crédito expedido por el Sistema de Gestión de Calidad de Financiación. Esa demanda fue radicada ante los Juzgados Civiles Municipales, y su conocimiento correspondió por reparto al Juzgado Tercero Civil Municipal de Yopal que, mediante auto del 30 de octubre de 2024, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Yopal, en virtud de lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 104 del CPACA y en el auto 1354 del 13 de agosto de 2024, dictado por la Corte Constitucional.

Con auto del 19 de mayo de 2025, el Juzgado demandado avocó el conocimiento del asunto y negó librar el mandamiento de pago solicitado por el Instituto demandante, por lo siguiente: «2.1.- En atención a los hechos y documentos aportados con la demanda se determina que en el caso bajo estudio se pretende que se libre mandamiento de pago respecto de la obligación derivada del pagaré No. No. 4114328 suscrito por valor de $10.000.000 el cual fue aportado junto con la carta de instrucciones en copia simple.

Adicionalmente es necesario puntualizar que, en el presente proceso el último Juzgado Civil que lo tuvo a cargo por auto de 30 de octubre de 2025 declaró la nulidad de todo lo actuado desde la orden de seguir adelante la ejecución incluida dicha decisión, por tanto, y según las normas sobre competencia8 actualmente solo conserva validez el auto que libró mandamiento de pago y el que decretó de medidas cautelares.

No obstante, en esta oportunidad, este Despacho debe analizar nuevamente la documentación allegada para determinar si existe o no título ejecutivo, con base en las normas que rigen esta clase de asuntos en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que difieren sustancialmente de las que aplica la Jurisdicción ordinaria, en cuanto a los requisitos del título y los documentos que lo constituyen y con base en ello determinar si hay lugar o no a seguir adelante con la ejecución. 2.2.- El IFC, según lo que consta en el proceso, es una entidad descentralizada del nivel departamental que está sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado. 2.3.- Se observa que en el pagaré se hace alusión a un mutuo con intereses, sin embargo, no puede entenderse que este como título valor sea suficiente para acreditar la existencia o configuración de un contrato de mutuo o que este se encuentre implícito por la sola suscripción del pagaré objeto de ejecución como lo ha afirmado el IFC en procesos idénticos en los que se ha requerido para que informara y acreditara si la obligación contenida en el título valor derivaba o tenía causa en un contrato estatal9. 2.4.- Aunque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales, como lo es el IFC, pueden celebrar los contratos previstos Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el derecho privado, entre ellos el de mutuo.

En el caso de existir, tiene la naturaleza de contrato estatal, y por lo mismo, es solemne, es decir, debe constar por escrito, según se establece en los artículos 39 y 41 de la misma disposición. 2.5.- Entonces, como la obligación que se pretende ejecutar deviene de un contrato estatal, estamos en presencia de un título ejecutivo complejo, por lo que, para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible deben necesariamente allegarse todos los documentos que lo conforman, dado que es una unidad jurídica. 2.6.- En el presente caso, como se dijo, la parte ejecutante omitió acreditar la existencia del título ejecutivo complejo, pues no aportó el contrato, sino que únicamente allegó el pagaré, la carta de instrucciones y el estado de cuenta del crédito, los cuales por sí solos no contienen una obligación clara, expresa y exigible y adicional a ello fueron aportados en copia simple debiendo allegarse en copia auténtica o en original, requisito formal que analizó el Consejo de Estado a partir de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 201310, en la que ha sostenido en reiteradas ocasiones11, que en los procesos ejecutivos la parte actora debe aportar el título ejecutivo atendiendo estas exigencias, postura acorde con lo previsto en el inciso segundo del artículo 215 del CPACA..» Contra esa decisión, el Instituto Financiero de Casanare interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, e indicó para tal efecto el desconocimiento de la naturaleza de los contratos de mutuo que se rigen por las normas del derecho civil y comercial y que son perfeccionados con la entrega de la cosa dada en préstamo, luego de surtirse los trámites de solicitud de crédito y suscripción del pagaré, de acuerdo con el artículo 2222 del Código Civil.

Seguidamente, alegó que el pagaré contenía una obligación clara, expresa y exigible, características que lo constituyen como un título ejecutivo simple y no complejo, así lo consideró la Corte Constitucional al dirimir un conflicto de competencias. Por ello, concluyó que exigir documentos adicionales para librar mandamiento de pago obstaculizaba el acceso a la administración de justicia. El 1.° de diciembre de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal no repuso la decisión recurrida (reiteró los argumentos iniciales) y concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo.

Dicho recurso fue decidido por el Tribunal Administrativo del Casanare mediante el auto del 11 de diciembre de 2025, en el sentido de confirmar la providencia del a quo, teniendo como fundamento lo siguiente: «a. La acreencia plasmada en el pagaré No. 4114328 cuya ejecución solicita la entidad pública recurrente, atañe a la obligación adquirida por la ejecutada de devolver el dinero recibido tras la concesión de un crédito, descripción que corresponde a la tipología contractual de mutuo o préstamo de consumo, plasmada en el artículo 2221 del Código Civil, así: “El mutuo o préstamo de consumo es un contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad”. b. El INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE se rige por las normas que regulan el funcionamiento de las empresas industriales y comerciales del estado por lo que, de conformidad con lo normado por el artículo 93 de la Ley 489 de 1998 “(…) Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales” uno de los cuales es la solemnidad que se traduce en que deben constar por escrito el artículo 396 de la Ley 80 de 1993. c. La parte ejecutante no cumplió con la exhibición del título valor en los términos del artículo 624 del Código de Comercio, pues no aportó copia original del título valor, sino que se limitó a enseñar una digitalización del mismo, lo cual impide su cobro.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta manera fuerza concluir que, el titulo que el IFC solicita ejecutar es complejo pues la acreencia que se encuentra plasmada en el pagaré que suscribió con la parte ejecutada deviene de la celebración de un contrato de mutuo, acuerdo de voluntades que no fue aportado por la parte ejecutante, sin el cual no es posible determinar con certeza las obligaciones allí contenidas a lo que debe sumarse que, la parte ejecutante debió aportar el título valor referido en original y no a una copia digitalizada del mismo, pues la exhibición de estos documentos es requisito para su cobro de forma que, deberá confirmarse la decisión de no seguir adelante la ejecución adoptada por la Juez de primera instancia mediante proveído del 19 de mayo de 2025, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.» La Sala encuentra que la decisión adoptada por el Tribunal demandado que, a su vez, confirmó lo dicho por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, desconoce el precedente constitucional fijado en el Auto 403 del 22 de julio de 2021 y reiterado en los autos A-2014 del 4 de diciembre de 2024 y A-1455 del 17 de diciembre de 2025, que determinaron la competencia para conocer de las demandas ejecutivas presentadas por las entidades industriales y comerciales del Estado, entre ellas, el instituto demandante, cuando el título ejecutivo provenía de un pagaré expedido con ocasión de un contrato de mutuo.

En síntesis, esas providencias del Alto Tribunal Constitucional señalan que cuando una entidad estatal incorpore derechos en títulos-valores en el marco de sus relaciones contractuales, y quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.

Además de lo anterior, cuando la Corte Constitucional descendió al análisis concreto de los casos, por demás, son similares al aquí planteado, precisó lo siguiente: «25. El negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que pretende ejecutarse es un contrato estatal, por lo que los procesos ejecutivos y controversias consecuencia del mismo son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En efecto, la obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el marco del proceso ejecutivo está contenida en el pagaré No. 473 el cual al parecer se emitió como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre el IFEY y las personas naturales demandadas, el cual, como indicó la parte actora, no consta por escrito. Esto último guarda lógica si en cuenta se tiene que las empresas industriales y comerciales del Estado conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones actividades y/o comerciales y, por ende, en su contratación. De manera que, al momento de autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito, pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 473 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamos para el perfeccionamiento del negocio jurídico.

( ) 27. El pagaré No. 473 presta mérito ejecutivo conforme al artículo 297 del CPACA. El título ejecutivo base de la ejecución fue firmado por los demandados como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado con el IFEY, de manera que el pagaré No. 473 es un documento suscrito por una de las partes del negocio subyacente (mutuo) en el que consta una obligación clara, expresa y exigible en contra de esta, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. Así, como quiera que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es competente para conocer de los procesos ejecutivos que se adelanten como consecuencia de contratos suscritos por entidades públicas conforme al artículo 104.6 del CPACA y, por ende, de los títulos valores emitidos en el marco de los mismos -al margen del régimen legal aplicable a dichos contratos-, es que se confirma que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para dirimir en este caso la demanda ejecutiva presentada por el IFEY. 29.

El IFEY no es una entidad pública de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de manera que no se configura la excepción del artículo 105.1 del CPACA, por lo que las controversias derivadas de sus actos y contratos, incluyendo los procesos ejecutivos, no son competencia de la Jurisdicción Ordinaria, sino que del Juez Contencioso Administrativo. 30.

En este caso existe certeza de que el pagaré No. 473 se expidió en el marco de un contrato estatal. En consecuencia, no resulta procedente la aplicación de la regla del Auto 1209 de 2024, tal como se hizo en los Autos 1622 de 2024 y 1705 de 2024, pues a diferencia de aquellos, en este caso existe certeza sobre el hecho de que el título ejecutivo se derivó de un contrato estatal regido por las reglas del derecho privado.

En efecto, la parte demandante indicó lo siguiente al subsanar la demanda: “no estamos frente a un contrato estatal sino ante un contrato de préstamo garantizado por la normatividad comercial. El eje jurídico al que aplica el titulo valor es el FINACIERO”; y, en una segunda ocasión, la parte actora, al contestar el requerimiento hecho por el Juez 004 Administrativo del Circuito de Yopal mediante Auto del 19 de septiembre de 2024, manifestó que aportaba la solicitud de crédito firmada por los deudores, la copia del acta de comité No. 18 del 5 de julio de 2022 a través de la cual se viabilizó el crédito por parte de la junta directiva del IFEY, precisando que no existía un contrato escrito del que se hubiera derivado el título valor.

Así reiteró que “de conformidad con la naturaleza de la entidad, y de conformidad al pagaré-título valor objeto de la ejecución, se trata de un contrato de mutuo o préstamo garantizado con un título valor pagaré No. 473, el cual por su naturaleza está regulado por la normatividad comercial”. 31. Así las cosas, al originarse el proceso ejecutivo a partir de un título valor- pagaré- suscrito en el marco de un contrato estatal regido por el derecho privado- contrato de mutuo- celebrado entre los demandados y el IFEY, empresa industrial y comercial del Estado que no tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo su conocimiento» (Negrillas adicionales).

Atendiendo al criterio fijado por la Corte Constitucional en esas providencias, concluye la Sala que las demandas ejecutivas que se originen de controversias relacionadas con contratos suscritos por entidades públicas que no fueran vigiladas por la Superintendencia Financiera y que esos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios serían de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.

De acuerdo con el Decreto Municipal 0073 de 2002 y el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, el Instituto Financiero de Casanare es una empresa comercial de gestión económica, bajo el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del Casanare, que tiene por objeto, entre otros, «el desarrollo económico y social del Departamento y la región, mediante la gestión económica, la financiación para la ejecución de obras de infraestructura básica local, municipal, regional y departamental, a través del servicio de asesoría integral, financiera y de crédito», no sujeta a la vigilancia de la Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendencia Financiera de Colombia, de modo que, en principio, esa regla resulta aplicable al caso de la parte actora.

En ese contexto, como fue anunciado en el Auto- 2014 del 4 de diciembre de 2024, dada la naturaleza del Instituto Financiero de Casanare y la reglamentación a la cual se sujeta, ha de entenderse que aunque tenga la facultad de celebrar contratos de carácter estatal, estos acuerdos siguen sometiéndose a los procedimientos contemplados en las disposiciones del derecho privado, en virtud de lo previsto en los artículos 857 de la Ley 489 de 1998, 328 de la Ley 80 de 1993 y 149 de la Ley 1150 de 2007.

Ello permite inferir, como se hizo por esta Sala en anterior oportunidad, que «de acuerdo con el régimen jurídico de la entidad y debido a que sus contratos se rigen por el derecho privado (…), la obligación que pretendía ejecutar la parte actora se podría tratar de un título complejo integrado por un contrato de mutuo que no necesariamente debía mediar por escrito.

Lo dicho cobra mayor relevancia si se considera que, de acuerdo con el Decreto Municipal 0073 de 2002 y el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, el Instituto Financiero de Casanare es una empresa comercial de gestión económica, bajo el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autónoma administrativa y presupuestal y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del Casanare»10.

De modo que, el demandante no tenía la obligación legal de fijar este acuerdo de voluntades por escrito, porque, dada su naturaleza, se rige por el derecho privado en lo relacionado con el cumplimiento de sus funciones y actividades comerciales. Se repite, de acuerdo con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, bastaba con la entrega material de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del contrato.

Entonces, el análisis que precede es concluyente para calificar a las decisiones de las autoridades judiciales demandadas como desconocedoras del precedente aplicable al caso, lo que tuvo como consecuencia la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia cuyo amparo reclama la parte actora.

Como precisión adicional, se pone de presente que la Sala no desconoce las tesis de la misma Corte Constitucional y de esta Corporación11 sobre la ejecución de 7 Artículo 85. Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado. 8 Parágrafo 1o.

Los Contratos que celebren los Establecimientos de Crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades. 9 Artículo 14.

Del Régimen Contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Las Sociedades de Economía Mixta, dus Filiales y Empresas con Participación Mayoritaria del Estado. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.

Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes. 10 Sentencia del 13 de noviembre de 2025, expediente nro. 11001-03-15-000-2025-05435-00, C.P. Wilson Ramos Girón. 11 Auto del 18 de marzo de 2010, dictado por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el expediente 17001-23-31- 000- 2007-00149-01, auto del 3 de agosto de 2000, dictado por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el radicado CE-SEC3- Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co títulos ejecutivos singulares; empero, este análisis deberá abordarse por el Tribunal al dictar su decisión de reemplazo.

Finalmente, respecto de los efectos inter comunis que pretende la parte actora sean declarados, la Sala debe señalar que, «para que una sentencia de tutela pueda tener el efecto pretendido resulta necesario que entre la parte actora y los sujetos a los que se pretende extender los efectos de la sentencia se presenten condiciones comunes y la orden dada por el juez constitucional repercuta de manera directa e inmediata en la trasgresión de las garantías fundamentales de aquellos que no solicitaron el amparo de sus derechos»12, como fue indicado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-1023 de 2001.

Sin embargo, la Sala no advierte, prima facie, que esas condiciones se presenten en la acción de tutela de la referencia y la parte actora tampoco las acreditó, por ende, esta pretensión de los efectos no será concedida. En virtud de este análisis, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Instituto Financiero de Casanare y, como consecuencia de ello, se dejará sin valor ni efecto el auto del 11 de diciembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del ejecutivo núm. 85001-33-33-005-2025-00100-01; y se ordenará al Tribunal demandado que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte providencia de reemplazo en la que se tengan en cuenta las consideraciones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar la solicitud presentada por la parte actora, relacionada con la intervención de la Sala Plena para decidir el asunto. 2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del demandante, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. EXP2000-N18256 y auto del 19 de marzo de 1998 proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el expediente 13992, entre otros.

Auto 403 del 22 de julio de 2021, dictado por la Corte Constitucional, en el que se dijo: La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que, en virtud del artículo 784.12 del Código de Comercio colombiano, la autonomía de los derechos incorporados en los títulos-valores no se predica en tratándose de las mismas partes que intervinieron en la creación y/o transferencia del título (es decir, en la incorporación del derecho en este); y que, por ese motivo, la jurisdicción competente deberá ser definida atendiendo a si las partes del proceso ejecutivo-cambiario son o no las mismas de la relación jurídica subyacente que le dio origen a tal creación y/o transferencia (o sea, a la incorporación del derecho en el título-valor).

Así, cuando sean las mismas partes, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de las demás controversias derivadas del contrato que le dio origen a la creación y/o transferencia del respectivo título-valor. Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo-cambiario no son las mismas del negocio jurídico que le dio origen a la emisión y/o transferencia del título —por haber ocurrido la transferencia del título mediante el endoso— debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título- valor; caso en el que la jurisdicción competente no podrá ser la de lo contencioso-administrativo, sino que deberá ser la jurisdicción ordinaria.

Lo último, en razón a que, en virtud del endoso en propiedad o en garantía del título, emerge el carácter autónomo —es decir, desligado del contrato estatal— del derecho incorporado en el título-valor. 12 Sentencia del 13 de noviembre de 2025, expediente nro. 11001-03-15-000-2025-05435-00, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04427-00 Demandante: Instituto Financiero de Casanare 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efecto el auto del 11 de diciembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare en el ejecutivo núm 85001-33-33-005-2025-00100-01 y ordenar a esa autoridad judicial que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte providencia de reemplazo en la que se tengan en cuenta las consideraciones aquí expuestas. 4.

Negar la pretensión relacionada con los efectos inter comunis solicitados por la parte actora, de acuerdo con los fundamentos expuestos en precedencia. 5. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 6. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 7.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara el voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador