Radicado: 11001-03-15-000-2022-02157-00 Demandante: Henry Mayorga Meléndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02157-00 Demandante: HENRY MAYORGA MELÉNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA Temas: Contra providencias judiciales dictadas en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que denegó las pretensiones tendentes a lograr el pago de la prima de capacitación. Falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Henry Mayorga Meléndez contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, en nombre propio, el señor Henry Mayorga Meléndez pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por las sentencias del 22 de octubre de 2018 y 19 de octubre de 2021, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.

En concreto, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso dentro de las formas propias de cada juicio/principio de legalidad, principio de favorabilidad en materia laboral, derecho a la igualdad y la irrenunciabilidad de derechos laborales/prestaciones sociales. SEGUNDA: Dejar sin efectos las providencias emitidas por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo Oral de Santander y en consecuencia declarar la nulidad del oficio No 85107-SUTAH-GOPRO-007694 de fecha 27 de abril de 2016, y el restablecimiento del derecho al pago de la prima de capacitación del señor HENRY MAYORGA MELÉNDEZ.

TERCERA: La genérica que el honorable despacho considere necesaria en la protección de mis derechos fundamentales y constitucionales. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 14 de septiembre de 1988, el señor Henry Mayorga Meléndez ingresó al INPEC, mediante concurso público como dragoneante miembro de custodia y vigilancia. 2.2.

En 1997 adquirió el título de tecnólogo empresarial y solicitó el reconocimiento y pago de la prima de capacitación del 12 % de la asignación básica mensual de que trata el artículo 6 del Decreto 446 de 1994, que es reconocida por el director del INPEC mediante la Resolución No. 4867. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02157-00 Demandante: Henry Mayorga Meléndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.3.

Luego, en el año 1998 adquirió el título profesional, por lo que solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de la aludida prima en cuantía del 20 % de la asignación básica, y fue reconocida mediante Resolución 5409 del 20 de noviembre de 1998. 2.4. El 30 de diciembre de 1998 ascendió al cargo de profesional especializado, inscrito mediante Resolución 00059 del 17 de enero de 1999.

Que desde esa fecha fue suspendido el pago de la prima de capacitación. 2.5. El 29 de enero de 2010, fue nombrado como director (E) del establecimiento de Mediana Seguridad y Carcelario la Modelo de Bucaramanga. 2.6. El 29 de febrero de 2016, el demandante solicitó al INPEC el reconocimiento y pago de la prima de capacitación y la entidad, mediante Oficio 85107 SUTAH-GOPRO- 007694 de fecha 3 de mayo de 2016, la denegó, porque no cumplía los requisitos del Decreto 446 de 1994. 2.7.

El señor Henry Mayorga Meléndez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el INPEC para que se declarara la nulidad del anterior acto administrativo y se ordenara el pago de la prima de capacitación. 2.8. La demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga, que, en sentencia del 22 de octubre de 2018, denegó las pretensiones.

En concreto, estimó que el artículo 6 del Decreto 446 de 1994 reglamentó la prima de capacitación para los oficiales, suboficiales y dragoneantes clasificados en seguridad, y el artículo 129 del Decreto 407 de 1994, estableció que los oficiales se clasifican en Oficiales de seguridad, Oficiales logísticos y Oficiales para tratamiento penitenciario, por lo que concluyó que los oficiales de Seguridad y Logístico, se encuentran en dos categorías diferentes y ejercen funciones diferentes.

Que, siendo así, el demandante que ocupa el cargo de Oficial logístico no tiene derecho a prima de capacitación, pues está creada para los Oficiales de Seguridad. 2.9. A instancias del recurso de apelación presentado por el demandante, el Tribunal Administrativo de Santander, por sentencia del 19 de octubre de 2021, confirmó la decisión de primera instancia. Explicó que el demandante al ascender al cargo de Oficial Logístico dejó de pertenecer al personal clasificado en seguridad y pasó a ejercer funciones de apoyo o administrativas y, por tanto, perdió el derecho a la prima de capacitación. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Henry Mayorga Meléndez sostuvo que las providencias cuestionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de favorabilidad laboral. Que, además, incurrieron en los siguientes vicios de fondo: 3.1.1. Defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas obrantes en el proceso ordinario y que daban cuenta de que el demandante devengaba la prima de capacitación antes de ascender a oficial logístico y, por tanto, tiene derecho a seguir percibiéndola. 3.1.2.

Defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 6 del Decreto 446 de 1994, pues esa norma está dirigida a los destinatarios del cuerpo de Custodia y Vigilancia que cumplan con los requisitos, pero no establece las condiciones de permanencia como tampoco las causales para la pérdida del derecho prestacional. Que, por lo tanto, la interpretación realizada en la sentencia cuestionada es subjetiva y errónea. 3.1.3.

Que el operador judicial se apartó del principio de legalidad en el sentido que no existe una norma jurídica que establezca taxativamente la condición de perdida de Radicado: 11001-03-15-000-2022-02157-00 Demandante: Henry Mayorga Meléndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la prestación social prima de capacitación cuando el dragoneante o suboficial ascienda a oficial logístico. 4.

Trámite procesal 4.1. Por auto del 20 de abril de 2022, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, al juez Tercero Administrativo de Bucaramanga, y, como tercero con interés, al director del INPEC. 4.2.

En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 26 de abril de 20221. 5. Intervenciones 5.1. El Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, pues la providencia cuestionada se profirió ajustándose a la normatividad y jurisprudencia aplicable, por lo que no se vulneraron los derechos fundamentales del actor. 5.2.

El Coordinador del Grupo de Tutelas del INPEC solicitó que se desvinculara de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que las pretensiones de la demanda están dirigidas a controvertir providencias judiciales y no respecto de alguna actuación de dicha entidad. 5.3. El Tribunal Administrativo de Santander no intervino, pese a que, como se vio, fue notificado de la admisión de la demanda de tutela.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas 1 Índice 7 de Samai. 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02157-00 Demandante: Henry Mayorga Meléndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»4. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala verificará si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse cumplido ese requisito, será estudiado el fondo del asunto, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1.

En ese sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. 4 SU-573 de 2017. 5 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T- 505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T- 1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2022-02157-00 Demandante: Henry Mayorga Meléndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.

La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.3. En el caso concreto, la Sala advierte que el señor Henry Mayorga Meléndez propone la misma discusión jurídica que presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el INPEC, respecto al reconocimiento de la prima de capacitación, a la que considera tiene derecho por pertenecer al cuerpo de custodia y vigilancia de la entidad, aunado a que, a su juicio no existe norma que regule las condiciones en las que se puede perder dicha prima. 2.3.1.

Si bien el demandante alega que la providencia objeto de tutela vulneró derechos fundamentales e incurrió en defectos fáctico y sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate respecto a si se le debe reconocer o no la prima de capacitación. Veamos. 2.3.1.1. En el recurso de apelación que presentó el demandante contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario (resumido en la sentencia de segunda instancia), sostuvo lo siguiente: (…) i) Considera que el a quo realizo una interpretación errónea de la norma, en el entendido en que, al apoderado cuando se le reconoció la prima de capacitación se encontraba clasificado en la categoría de dragoneante, en el cargo de dragoneante y nunca en el cargo de oficial de seguridad como equivocadamente lo asegura y tampoco es cierto que haya ascendido del cargo de oficial de seguridad al cargo de oficial logístico, circunstancias que se encuentran probadas en el expediente. ii) Aduce que el despacho se aparta del estudio y de la valoración literal de la norma jurídica, en especial, su contexto, puesto que, el análisis realizado por el operador judicial cambia el cauce de la decisión judicial.

Debido a que, cuando la norma describe “clasificados en seguridad” se refiere exclusivamente la categoría de oficiales, excluyendo de esta clasificación la categoría de suboficiales y la categoría de dragoneantes por cuanto no existe la clasificación de seguridad para estas dos categorías, por esto, en el año 1997 cuando el accionante ostentaba el cargo de dragoneante obtuvo el reconocimiento de la prima de capacitación por haber acreditado los requisitos presentados en la norma.

En los términos del artículo 6 del Decreto 446 de 1994, no se prohíbe, no se restringe el derecho de continuar devengando la prima de capacitación por el solo hecho de haber ascendido en el escalafón de la carrera penitenciaria. iii) Agrega que el a quo se olvida de la interpretación favorable y del principio pro operario que, para el presente caso, arguye a derechos que no son para siempre, por lo que, se deja de lado, que el derecho adquirido para el reconocimiento y pago de esta prima entro en órbita del trabajo desde los años 1997 y 1998.

(…) 2.3.1.2. En el mismo sentido, en la demanda de tutela, la parte actora alegó lo siguiente (Se transcriben los apartes relevantes): Radicado: 11001-03-15-000-2022-02157-00 Demandante: Henry Mayorga Meléndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El primer aspecto, está relacionado con el estudio del caso concreto planteado por el operador judicial, que literalmente transcribo: (…) El planteamiento de esta tesis por parte del operador judicial, tiene un contenido de valoración defectuosa de la prueba y un grave error en la interpretación de la norma, que constituye vías de hecho, en el entendido que mi apoderado cuando se le reconoció la prima de capacitación se encontraba clasificado en la categoría de dragoneantes, en el cargo de dragoneante y nunca en cargo de oficial de seguridad como equivocadamente lo asegura el operador judicial, tampoco es cierto que mi representado haya ascendido del cargo de oficial de seguridad al cargo de oficial logístico, circunstancias que se encuentran probadas en el expediente y que deben ser analizadas y corregidas en este recurso de alzada, solo basta con volver a revisar los artículos 126, 127,129 del Decreto 407 de 1994, para tener una claridad absoluta sobre la estructura jerárquica y orgánica del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. (…) Relacionado con el numeral 2, del caso concreto se observa que el operador judicial hace una interpretación errónea a la norma jurídica artículo 6° decreto 446 de 1994, esta norma está dirigida exclusivamente a los requisitos establecidos para tener derecho a devengar la prima de capacitación, pero el texto normativo no advierte la perdida de la misma cuando se produce un ascenso en el escalafón de la carrera, el ascenso a oficial logístico se efectúa dentro de la jerarquía del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria del cual hago parte, ejerciendo funciones propias de seguridad y apoyo administrativo, en ninguna norma jurídica se encuentra taxativamente la condición para mantener el derecho al pago de la prima de capacitación y menos que el ascenso a oficial logístico es causal de perdida de la misma.

Muy diferente el caso sí en mi condición de oficial logístico con título profesional de abogado solicitara o pretendiera el reconocimiento de la prestación social, la norma es clara y fácil de concluir, que no tengo derecho, pero yo estoy reclamando el restablecimiento de la prima de capacitación que fue reconocida mediante acto administrativo en el año de 1998, que obedece a una prestación social adquirida en la condición de dragoneante, con título de profesional en Gestión Empresarial, como reposa en el acervo probatorio del expediente 2.3.1.3.

Como se ve, el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el INPEC- Evidentemente la tutela busca revivir la discusión respecto a si el demandante en su calidad de oficial de seguridad de la entidad tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima de capacitación, aspecto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia del 19 de octubre de 2021, que en lo que interesa, consideró: (…) 1.

Como se indica en el artículo 6 del decreto 446 de 1994, los requisitos para obtener la prima de capacitación son: ser oficiales, suboficiales y dragoneantes clasificados en seguridad y obtener un título profesional universitario, en este orden de ideas, el accionante cumplió dichos requisitos cuando ostento el cargo de dragoneante. Como se indican en las pruebas documentales aportadas al expediente, el demandante, efectuó proceso para la promoción dentro del INPEC, mediante un examen de ascenso en carrera administrativa, debido a esto, obtuvo el cargo de Oficial Logístico. 2.

Frente a los derechos adquiridos mencionados por la parte demandante, se debe tener en cuenta que, al obtener dicho cargo de Oficial Logístico, dejo de ostentar uno de los requisitos del artículo 6 del decreto 446 de 1994 para el acceso a la prima de capacitación, a causa de que dejo de pertenecer al personal clasificado en seguridad y paso a ejercer funciones de apoyo u administrativas. 3.

En los empleos de carrera administrativa u ascenso, al presentarse dicho escalón se obtuvieron beneficios diferentes a los antes percibidos, puesto que, al aumentar de grado, también se cambia la calidad, funciones y nombre del cargo, es necesario mencionar, que nada de esto incurre en atentar contra los derechos adquiridos o hacia el principio de favorabilidad, ya que, al tratarse de una promoción, se tiende a mejorar la condición en la que antes se encontraba el trabajador, tal y como se aclara en los siguientes artículos del decreto 407 de 1994: (…) 4.

Dentro de la normatividad, en ningún momento se ha contemplado el pago de prima de capacitación en cargos de Oficial logístico o director de establecimiento, únicamente para personal clasificado en seguridad. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02157-00 Demandante: Henry Mayorga Meléndez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 5.

A todas estas, la sala comparte el razonamiento del A quo en la sentencia de primera instancia, por lo que, se procede a confirmarse la sentencia denegándose las pretensiones de la demanda. (…) 2.3.1.4. Siendo así, aunque el demandante alega la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el INPEC, para lograr el reconocimiento y pago de la prima de capacitación. 2.4.

Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos alegados por el demandante. En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Henry Mayorga Meléndez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Henry Mayorga Meléndez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con permiso (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO