Radicado: 70001-23-33-000-2024-00174-01 (30033) Demandante: Almacenes Éxito S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2024-00174-01 (30033) Demandante: Almacenes Éxito S.A. Demandada: Municipio Santiago de Tolú Asunto: resuelve apelación contra auto que negó suspensión provisional La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Almacenes Éxito S.A., contra el auto del 18 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó la solicitud de suspensión provisional.

ANTECEDENTES 1. El 18 de noviembre de 2024, almacenes Éxito S.A (en adelante, Éxito) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los siguientes actos administrativos expedidos por el Municipio Santiago de Tolú: (i) Resolución Sanción 2024008001 del 5 de agosto de 2024 por no declarar impuesto de industria y comercio (ICA) correspondiente a los años gravables 2020,2021 y 2022 y (ii) Resolución 0034 del 8 de noviembre de 2024, mediante la cual resolvió recurso de reconsideración interpuesto contra el anterior acto.

Invocó como normas violadas los artículos 13, 29, 83, 95, 228 y 363 de la Constitución Política; 3 de la Ley 1437 de 2011; 59 de la Ley 788 de 2002; 683 del ET; y 54 y 98 del Acuerdo Municipal 014 de 2020. Argumentó que el Municipio de Tolú violó el debido proceso, la buena fe, la equidad tributaria y el principio de legalidad al sancionar a Almacenes Éxito S.A. por no declarar anualmente el ICA, pese a que la empresa cumplió con la obligación tributaria mediante declaraciones bimestrales autorizadas por la normativa local. 2.

El 21 de noviembre de 2024, la demandante presentó solicitud de suspensión provisional de urgencia de los efectos jurídicos de la Resolución sanción 2024008001 y de la Resolución 0034 del 8 de noviembre de 2024. Explicó que los actos carecen de fuerza ejecutoria al haber sido demandados judicialmente, por lo que no pueden ser utilizados como títulos ejecutivos en un proceso de cobro coactivo y que su ejecución anticipada vulnera el debido proceso y genera un perjuicio económico grave e irreparable para la Sociedad.

Asimismo, solicitó la suspensión inmediata del proceso de cobro coactivo, iniciado mediante mandamiento de pago 20240036 del 15 de noviembre de 2024, y que se ordenara la devolución de cualquier suma de dinero que se hubiera causado como consecuencia de dicho proceso de cobro coactivo. Argumentó que, el Municipio de Santiago de Tolú inició el proceso de cobro coactivo con base en actos administrativos que no estaban ejecutoriados, ya que fueron demandados antes de iniciar dicho proceso.

Señaló que el artículo 829 del ET y la jurisprudencia del Consejo de Estado han reiterado que cuando un acto administrativo es demandado en debida forma, pierde su fuerza ejecutoria hasta que exista una decisión judicial definitiva. Careciendo de títulos ejecutivos válidos para embargar bienes o cuentas de la empresa, por lo que el proceso de cobro coactivo es improcedente.

Por último, indicó que los actos Radicado: 70001-23-33-000-2024-00174-01 (30033) Demandante: Almacenes Éxito S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativos generarían un perjuicio patrimonial a Almacenes Éxito S.A., lo cual afecta directamente su operación y funcionamiento. 3.

El 28 de noviembre de 2024, presentó memorial de adición a la medida cautelar en el que informó que el 21 de noviembre de 2024, presentó ante el Municipio de Santiago de Tolú escrito de excepciones contra el auto de mandamiento de pago 20240036 del 15 de noviembre de 2024. Además, aportó el oficio1 de embargo expedido por el municipio a todas las entidades bancarias que operan en el país, demostrando la realidad de la violación sufrida y el indebido actuar del ente territorial. 4.

El 2 de diciembre de 2024, el Tribunal corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional de urgencia a la demandada. 5. El 10 de diciembre de 2024, la parte demandada se opuso a la suspensión provisional de urgencia de los actos demandados, argumentando que la medida cautelar no cumple con los requisitos establecidos en los artículos 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

Además, señaló que el solicitante se limitó a explicar el contenido de la demanda, sin desarrollar adecuadamente los requisitos formales y materiales de la procedencia de la medida cautelar. 6. El 14 de enero de 2025, la demandante solicitó el impulso de medida cautelar de urgencia y en este aportó la Resolución 0071 del 27 de diciembre de 2024, por la cual el Municipio de Santiago de Tolú declaró no probada la excepción formulada por la sociedad demandante y se ordenó continuar con la ejecución, practicar la liquidación del crédito y cancelar la obligación con recursos ya ingresados a las cuentas del municipio.

Este hecho evidencia una conducta arbitraria por parte del municipio, que pretende continuar con el proceso de cobro coactivo a pesar de la existencia de un proceso ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 7. El 18 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre negó la solicitud de medida cautelar, al considerar que la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa exigida por el artículo 234 del CPACA.

Indicó que no se acreditó una situación de urgencia, apremio o perentoriedad, y que los argumentos presentados se basaban en supuestos sin respaldo probatorio. Además, el tribunal señaló que existen mecanismos dentro del proceso de cobro coactivo, como los previstos en el artículo 831 del ET, que permiten evitar perjuicios. Concluyó que, en esa etapa procesal, no era posible determinar que los actos administrativos demandados vulneraban derechos fundamentales o normas legales, por lo que la medida cautelar no era procedente. 8.

El 24 de febrero de 2025, el demandante presentó recurso de apelación. Explicó que el tribunal erró al no reconocer la existencia de un perjuicio irremediable, pues ignoró hechos claves, como el inicio del proceso de cobro coactivo, el decreto de medidas cautelares y la decisión de negar las excepciones propuestas. Que, el municipio ha actuado en abierta contradicción con los principios procesales, al utilizar actos administrativos no ejecutoriados como títulos ejecutivos, lo cual ha generado embargos que afectan gravemente la operación económica de la sociedad.

Además, se objeta que el Tribunal haya desestimado la urgencia de la medida cautelar, cuya finalidad es precisamente evitar daños irreparables antes de que se resuelva el fondo del litigio, por tanto, solicitó que se revocara la decisión y se decretara la medida. 9. El 17 de marzo de 2025, el tribunal corrió traslado a la demandada del recurso de apelación, contra el auto que negó la medida cautelar. 1 Oficio del 15 de noviembre de 2024.

Radicado: 70001-23-33-000-2024-00174-01 (30033) Demandante: Almacenes Éxito S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. El 17 de marzo de 2025, la demandada se opuso al recurso de apelación al considerar que la solicitud de medida cautelar carece de los requisitos legales exigidos, como la demostración de un perjuicio irremediable y la apariencia de buen derecho.

Explicó que el acto administrativo cuestionado es legítimo, que no se ha aprobado su ilegalidad ni se ha hecho un adecuado ejercicio de ponderación de intereses, y que conceder la medida implicaría un prejuzgamiento, lo cual desnaturalizaría la finalidad de las medidas cautelar según la Ley 1437 de 2011. 11. El 25 de marzo de 2025, el a quo concedió el recurso de apelación presentado por el demandante, en consecuencia, le remitió el proceso a esta corporación. CONSIDERACIONES 1.

De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-5 del CPACA, la sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que negó la medida cautelar de suspensión provisional. 2. En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer si es procedente decretar la (i) suspensión provisional de los actos administrativos demandados y (ii) la suspensión del proceso de cobro coactivo que adelantó el municipio contra Almacenes Éxito, así como el reintegro de cualquier suma de dinero embargada. 3.

Para resolver, es pertinente señalar que el artículo 231 del CPACA prevé que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la ilegalidad surja: (i) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (ii) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.

Además de acreditarse la violación normativa, el demandante deberá probar, al menos sumariamente, la existencia de los perjuicios.  4. Respecto a la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados, la demandante argumentó que el Municipio de Santiago de Tolú inició un proceso de cobro coactivo con base en resoluciones que no se encontraban ejecutoriadas.

Señaló que los actos desconocen el principio de legalidad, vulneran el debido proceso y afectan el derecho sustancial, al imponer una sanción sin que exista una omisión real, por lo cual considera que dichos actos deben ser suspendidos. A partir de la sustentación efectuada por la apelante, se observa que no están cumplidos los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional.

En efecto, del análisis preliminar que se efectúa en esta etapa y, de la confrontación efectuada entre las normas demandadas y las normas superiores invocadas en la solicitud de la medida cautelar, no se advierte, preliminarmente, la ilegalidad señalada por el demandante. Al contrario, para resolver los cargos de la demanda, la Sala advierte la necesidad de adelantar un pormenorizado análisis jurídico y probatorio, para dilucidar el tema y resolver los cargos formulados en la demanda.

Lo anterior es suficiente para desestimar el cargo de apelación en relación con la suspensión provisional de la Resolución Sanción 2024008001 del 5 de agosto de 2024 y la Resolución 0034 del 8 de noviembre de 2024.    5. Ahora, respecto a la solicitud de medida cautelar, consistente en la suspensión del proceso de cobro, el demandante sostiene que, a pesar de haber iniciado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución sanción 2024008001 y la Resolución 0030 por no declarar ICA de los periodos gravables 2020, 2021 y 2022, la administración con fundamento en dichos actos, inició proceso de cobro en el que se libró mandamiento de pago, se decretaron medidas cautelares y se resolvieron desfavorablemente las excepciones formuladas contra el mandamiento Radicado: 70001-23-33-000-2024-00174-01 (30033) Demandante: Almacenes Éxito S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (interposición de demanda), por lo que, a su juicio procede la medida cautelar ante la actuación arbitraria del municipio y los perjuicios que causa la misma a la sociedad.

Al respecto, el artículo 230-2 del mismo ordenamiento, prevé que el juez podrá decretar como medida cautelar la suspensión de un procedimiento o actuación administrativa. A su turno, el artículo 231 del CPACA2, consagra los requisitos para decretar las medidas cautelares. De igual manera, respecto a las medidas cautelares y, particularmente, a la suspensión de un procedimiento o actuación administrativa, esta Corporación3 ha señalado: (…) el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como lo son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo.

(…) respecto a la solicitud de medida cautelar de suspensión de un procedimiento o actuación administrativa, que: i) la petición de decreto de medidas cautelares debe estar debidamente sustentada; ii) deben tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda; y iii) buscan evitar que procedimientos o trámites administrativos que se estén surtiendo y sean contrarios al ordenamiento jurídico no puedan continuarse hasta tanto no se adopte una decisión por parte del juez contencioso administrativo.

Adicionalmente, se ha señalado que, en las medidas cautelares diferentes a la suspensión de actos administrativos, se debe atender para su análisis los criterios de fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, la ponderación de intereses, y será el Juez en su análisis y valoración de la situación propia en cada caso, quien establezca los pesos argumentativos de los mismos en la decisión que adopte.

En el presente caso se encuentra demostrado que: - El 5 de agosto de 2024, el municipio de Santiago de Tolú profirió Resolución Sanción 2024008001 por no declarar impuesto de industria y comercial (ICA) correspondiente a los años gravables 2020, 2021 y 2022. - El 8 de noviembre de 2024, mediante Resolución 0034 municipio de Tolú resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el anterior acto. - El 15 de noviembre de 2024, la secretaria de Hacienda Municipal de Santiago de Tolú expidió oficio de embargo a todas las entidades bancarias que operan en el país. 2 Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares: cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 3 Ver, entre otros: Auto del 26 de septiembre de 2024, (exp. 25000234100020210105201, MP.

Hospital Universitario Clínica San Rafael); Auto de 15 de septiembre de 2023, (exp. 11001032400020200026700, MP Hernando Sánchez Sánchez); Auto de 23 de febrero de 2021 (exp. 11001032400020170030300, MP. Roberto Augusto Serrato Valdés); Auto de 19 de junio de 2020, (exp. 11001032400020160029500, MP. Hernando Sánchez Sánchez) Radicado: 70001-23-33-000-2024-00174-01 (30033) Demandante: Almacenes Éxito S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El 21 de noviembre de 2024, la demandante presentó escrito de excepciones contra el mandamiento de pago 20240036 del 15 de noviembre de 2024, entre ellas, la interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa. - El 14 de enero de 2025, la demandante solicitó el impulso de medida cautelar de urgencia, en esta aportó la Resolución 0071 del 27 de diciembre de 2024, que declaró no probadas las excepciones formuladas y ordenó seguir adelante con la ejecución. Ahora, como se indicó en los antecedentes de la presente providencia, el 18 de noviembre de 2024, Almacenes Éxito S.A., presento la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto del presente asunto, a fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 2024008001 del 5 de agosto de 2024 y 0034 del 8 de noviembre de 2024.

Luego, el 21 de noviembre de 2024, la demandante solicitó el decreto de una medida cautelar de urgencia, con el fin de que se ordenara la suspensión de los actos administrativos demandados y del proceso de cobro coactivo. Posteriormente, presentó un memorial en el que solicitó el impulso de la medida cautelar, para lo cual anexó la Resolución 007 del 27 de diciembre de 2024, mediante la cual se declaró no probada la excepción y se continuó con el proceso de cobro coactivo.

La Sala reiterará lo dispuesto en un asunto con identidad fáctica al aquí analizado4, respecto a las solicitudes de medida cautelar relacionadas con la suspensión de procedimientos administrativos, en la que se indicó: “Se considera que resultaría gravoso para el interés general no decretar la medida cautelar de suspensión del proceso de cobro coactivo, pues debe tenerse en cuenta que el parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario5, dispone que se deben levantar las medidas preventivas de embargo y secuestro de los bienes del deudor proferidas en el proceso administrativo de cobro coactivo, cuando el deudor demuestre que se ha admitido demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo, disposición que debe ser atendida por la entidad demandada, máxime cuando está demostrado que ya se profirió sentencia de primera instancia en forma desfavorable a sus intereses.

Sumado a lo anterior, ante la posibilidad de que se declare de manera definitiva la nulidad de los actos administrativos demandados en el presente proceso, los cuales constituyen el título ejecutivo, el municipio tendría que proceder a la devolución de las sumas embargadas junto con los intereses correspondientes.” De acuerdo con lo anterior, es claro, que es deber de la autoridad administrativa levantar las medidas preventivas dentro del proceso de cobro coactivo cuando se acredite alguna de las excepciones previstas en el artículo 831 del ET.

En el presente caso, se configuró dicha excepción con la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, como se advirtió en precedencia, a pesar de que Almacenes Éxito S.A. formuló la excepción de interposición de demanda en el trámite del proceso de cobro coactivo ante el ente territorial, este último no suspendió el proceso como lo ordena el estatuto tributario, generando con ello un grave riesgo para el contribuyente.

A juicio de la Sala, el actuar de la administración territorial conlleva que la medida cautelar de suspensión del proceso de cobro coactivo sea procedente, pues se advierte que la solicitud (i) está debidamente sustentada, pues se probó que el contribuyente acudió al 4 Auto del 28 de noviembre de 2019, (Exp. 24806. MP. Stella Jeannette Carvajal Basto).

Esta posición ha sido reiterada, entre otras: Auto del 8 de mayo de 2025, (Exp. 29589, M.P. Wilson Ramos Girón) 5 Estatuto Tributario. Artículo 837. medidas preventivas. (…) Parágrafo. <Parágrafo modificado por el artículo 85 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ordenará levantarlas (…).

Radicado: 70001-23-33-000-2024-00174-01 (30033) Demandante: Almacenes Éxito S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de cobro, formuló las excepciones contra el mandamiento y el ente territorial negó las mismas y ordenó seguir adelante con la ejecución; (ii) tiene relación directa con el proceso bajo estudio, en la medida que los actos objeto de control constituyen el título ejecutivo en el aludido proceso de cobro y (iii) busca evitar la continuación de un procedimiento, que, por ley, debe estar suspendido en atención a que se cumple con la condición establecida en el artículo 831 del ET.

Adicionalmente, se considera que la suspensión del procedimiento de cobro coactivo es proporcional, pues se convierte en la medida más eficiente para proteger los derechos del contribuyente, pues no se advirtió otra posibilidad para conjurar el riesgo que conlleva que el proceso de cobro coactivo continúe hasta tanto no se adopte una decisión definitiva en el presente asunto.

En consecuencia, se considera procedente la suspensión del proceso de cobro coactivo 20240036, ya que se configura la excepción prevista en el artículo 831, al haberse interpuesto la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por tanto, se ordenará el levantamiento de los embargos decretados y su respectivo reintegro a la demandante. 6.

En suma, la Sala revocará parcialmente la decisión apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1. Revocar parcialmente la decisión de primera instancia. En su lugar, se dispone: 2. Decretar la medida cautelar consistente en la suspensión del proceso de cobro coactivo 20240036.

En consecuencia, ordenar el levantamiento de los embargos decretados y el respectivo reintegro a la demandante. 3. Confirmar en lo demás el auto apelado. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador