Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000233700020180029001 Demandante: Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. Demandada: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto proferido en la audiencia inicial, por medio del cual se declaró probada la excepción de caducidad y se dio por terminado el proceso AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido, en la audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2019, por medio del cual la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y dio por terminado el proceso.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. La Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Agencia Nacional de 1 Mediante el Decreto 3573 de 2011 “[…] Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA- y se dictan otras disposiciones […]” se dispuso la creación de la Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica y la cual hace parte del sector administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2 La demanda fue presentada por intermedio de apoderado, el 24 de octubre de 2017. 2 Núm. único de radicación: 25000233700020180029001 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Licencias Ambientales, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de: 1.1.

El Auto núm. 663 de 9 de marzo de 20174 expedido por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, por medio del cual ordenó a la parte demandante cancelar la suma de noventa y seis millones setecientos trece mil trescientos setenta pesos ($96.713.370), por concepto de servicio de seguimiento de una licencia ambiental para la vigencia 2017. 1.2.

El Auto núm. 3788 de 31 de agosto de 2017 expedido por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, por medio del cual rechazó por extemporáneo “[…] un recurso de reposición interpuesto contra el Auto de Cobro No. 663 de 9 de marzo de 2017 […]”. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que “[…] se ordene a la entidad demandada, abstenerse de emitir nuevas resoluciones por los mismos conceptos y hechos explicados dentro del presente escrito de demanda […]”.

Actuación procesal en primera instancia 3. La Magistrada sustanciadora de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido el 8 de noviembre de 2018, admitió la demanda y ordenó, entre otros asuntos, notificar personalmente a las entidades demandadas y por estado a la parte demandante. 4.

La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones y propuso como excepción, entre otras, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5. La Magistrada sustanciadora de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 2 de mayo de 2019, tuvo por contestada la demanda y fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 “[…] Por el cual se hace un cobro por seguimiento expediente LAM1838 […]”. 3 Núm. único de radicación: 25000233700020180029001 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 6.

La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2019, declaró probada la excepción de caducidad de la demanda y dio por terminado el proceso5, con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] Determinado lo anterior, se destaca que la decisión adoptada en el Auto 3788 de 2017 es procedente, en la medida que al haberse surtido la notificación del Auto No. 663 de 2017 el 2 de mayo de 2017, era procedente la interposición del respectivo recurso de reposición hasta el 16 de mayo de 2017, y al haberse presentado el 22 de mayo de 2017, fue extemporáneo, y por ende debía disponerse su rechazo.

En esta medida, como quiera que el recurso de reposición es facultativo, es del caso verificar si se configuró la caducidad del presente medio de control a partir de la notificación del Auto 663 de 2017, […], por lo que se resalta que al haberse surtido la notificación del referido acto el 2 de mayo de 2017, la sociedad demandante podía acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para controvertir su legalidad hasta el 3 de septiembre de 2017, por lo que para el 24 de octubre de 2017, cuando se presentó la demanda, ya había operado el fenómeno de la caducidad, por lo que se declarará probada la excepción analizada y se declarará terminado el proceso. […]” (Destacado fuera del texto).

Recurso de apelación y sus fundamentos 7. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido, en audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2019, con fundamento en lo siguiente: “[…] si bien el recurso interpuesto contra la decisión que fijó la tarifa fue extemporáneo, también lo es que la Administración podía modificar su decisión y bajo ese contexto la parte demandante tenía aún la expectativa o el derecho, bajo el principio de buena fe, de esperar la decisión de la Administración, pero no puede indicarse que el recurso de reposición interpuesto contra el auto No. 663 no era importante dentro de la actuación administrativa.

Fue al momento de la decisión última de la Administración, el 31 de agosto de 2017, cuando se pronunció sobre el recurso de reposición interpuesto contra el auto No. 663 el que fijó el término para interponer la demanda. […]” (Destacado fuera del texto). II. CONSIDERACIONES 8. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de 5 En los siguientes términos: “[…] Declárase probada la excepción de caducidad, de conformidad con lo expuesto en precedencia […].Declárase terminado el proceso[…]”. 4 Núm. único de radicación: 25000233700020180029001 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámite; v) el marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el marco normativo y jurisprudencial sobre la incidencia de la interposición extemporánea de recursos en la contabilización del término de caducidad; vii) el análisis del caso concreto, y viii) las conclusiones.

Competencia 9. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 180 ibidem, sobre la audiencia inicial; iv) 243 ibidem, sobre apelación; y v) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido, en la audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2019, por medio del cual la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y dio por terminado el proceso.

Procedencia del recurso de apelación 10. Vistos los artículos: i) 180, en especial, el numeral 6. ° de la Ley 1437, sobre audiencia inicial; y ii) 243, en especial el numeral 2. ° ibidem, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos. 11. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido, en la audiencia inicial, el 17 de octubre de 2019 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y dio por terminado el proceso, se considera que es procedente de conformidad con lo dispuesto en los numerales 6. ° del artículo 180 y 2. ° del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 12. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la excepción de caducidad del medio de control y, en esa medida, si se debe revocar o no el auto apelado. 5 Núm. único de radicación: 25000233700020180029001 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 13.

Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 14. Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa6.

Marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15. Vistos los artículos: i) 164, en especial el numeral 2.°, literal d) de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda; y ii) 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 26 de mayo 20157, sobre la suspensión del término de caducidad de la acción. 16.

De conformidad con lo anterior se considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro del término de cuatro (4) meses, contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el caso, so pena de operar la caducidad del medio de control. 6.

Asimismo, que el término de caducidad se suspende desde la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, hasta cuando suceda alguno de los siguientes eventos: i) se logre acuerdo conciliatorio; ii) se expida la correspondiente constancia de conciliación fallida; o iii) venza el término de tres (3) meses contado a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero; y ocurrida alguna de las dos últimas circunstancias indicadas anteriormente se reanuda el término. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 760012333002-2016-00839-01. 7 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 6 Núm. único de radicación: 25000233700020180029001 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y jurisprudencial sobre la incidencia de la interposición extemporánea de recursos en la contabilización del término de caducidad 17.

Vistos el numeral 1.º del artículo 137, sobre los requisitos de los recursos procedentes contra los actos administrativos, y el artículo 87 ibidem, sobre la firmeza de los actos administrativos. 18. Esta Corporación8 ha considerado que “[…] los afectados con los actos no pueden prorrogar el término de caducidad de la acción mediante la interposición extemporánea de los recursos de la vía gubernativa. [ ] el rechazo de los recursos equivale a su no presentación, [dado] que la decisión de rechazo de suyo no modifica ni confirma el acto recurrido, pues nada decide de fondo, luego no se integra al mismo, de modo que cuando ese rechazo obedece a su extemporaneidad y así se lo hace saber al interesado mediante la notificación del acto de respectivo, se entiende que el término de caducidad se debe contar desde la notificación del acto definitivo […]”9.

Análisis del caso concreto 19. En el caso sub examine, se observa que la Sala de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en la audiencia inicial de 17 de octubre de 2019, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y dio por terminado el proceso, por considerar que el Auto núm. 663 de 9 de marzo de 2017 expedido por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA era el acto administrativo definitivo en la actuación administrativa y respecto al cual se debía contabilizar el término de caducidad, teniendo en cuenta que el Auto núm. 3788 de 31 de agosto de 2017, que resolvió el recurso de reposición presentado por la parte demandante contra el auto referido supra, fue rechazado por extemporáneo. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 2 de agosto de 2017, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-27-000-2009-00213-02 (19897).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 18 de febrero de 2016, proceso identificado con el número único de radicación 47001-23-33-000-2012-00043- 01(2224-13). Sobre el particular, consideró “[…] si se rechaza un recurso por haber sido presentado en forma extemporánea, ello implica que el acto inicial quedó ejecutoriado – en firme –, a partir del vencimiento del término que se tenía para su interposición, por cuanto precisamente el o los recursos se formularon a destiempo.

Hacer depender dicha ejecutoria del hecho de declarar la extemporaneidad del recurso implicaría desconocer el mismo sentido de la ley cuando determina que los actos administrativos quedarán en firme cuando no se interpongan recursos33, concretamente, cuando éstos no se interpongan o se haga ello por fuera de término legal. […]. La anterior conclusión solo tiene una salvedad, consistente en que no se puede considerar en firme el acto inicial si al acudir a la vía judicial, dentro de la demanda respectiva, se cuestiona el acto que resuelve declarar la extemporaneidad del recurso y se fundamenta que sí fue formulado dentro del término oportuno […]”. 9 “[…] Sentencia de 9 de septiembre de 2004, exp 14142 C.P doctor Héctor J. Romero Díaz y de 26 de noviembre de 2003.

Radicación: 13654. Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz. […]”. 7 Núm. único de radicación: 25000233700020180029001 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. La parte demandante en el recurso de apelación señaló que, aun cuando el recurso de reposición que interpuso contra el Auto núm. 663 de 9 de marzo de 2017 era extemporáneo, el término de caducidad se debía contar a partir de la notificación del Auto núm. 3788 de 31 de agosto de 2017, por cuanto era la última decisión expedida por la parte demandada en la actuación administrativa de cobro por el servicio de seguimiento de una licencia ambiental que le fue otorgada para la vigencia 2017. 21.

Ahora bien, para determinar si, en el caso sub examine, se configuró la excepción de caducidad del medio de control, se tiene lo siguiente: 21.1. El Auto núm. 663 de 9 de marzo de 201710 expedido por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, “[…] Por el cual se hace un cobro por seguimiento expediente LAM1838 […]”, resolvió: “[…] Artículo Primero. La empresa Concesión Autopista Bogotá – Girardot S.A., […] deberá cancelar la suma de noventa y seis millones setecientos trece mil trescientos setenta pesos ($96.713.370) por concepto de seguimiento para la vigencia 2017, a la Licencia Ambiental antes citada, suma que deberá ser cancelada dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo. […].

Artículo Tercero. Por la Autoridad Nacional de Licencia Ambiental – ANLA, notificar el presente acto administrativo a la Concesión Autopista Bogotá – Girardot S.A., a través de su representante legal o apoderado debidamente constituido, advirtiendo que contra el mismo procede el Recurso de Reposición, el cual deberá interponerse ante esta autoridad dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la notificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]” (Destacado fuera del texto). 21.2.

El Auto núm. 663 de 9 de marzo de 2017 fue notificado por aviso a la parte demandante, el 2 de mayo de 201711. 21.3. La parte demandante, mediante escrito con radicación núm. 2017036715-1- 000 de 22 de mayo de 2017, presentó recurso de reposición contra el auto indicado supra. 21.4. El Auto núm. 3788 de 31 de agosto de 201712 expedido por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – 10 Cfr. Folios 80 y 81 del expediente. 11 Cfr. Folios 28 y 29 del expediente. 12 Cfr. Folios 83 a 90 del expediente. 8 Núm. único de radicación: 25000233700020180029001 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANLA, “[…] por el cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el Auto de Cobro No. 663 de 9 de marzo de 2017 – Expediente LAM1838 […]”, consideró y dispuso: “[…] [T]eniendo en cuenta que el Auto de Cobro núm. 00663 de 9 de marzo de 2017 fue notificado por aviso el día 2 de mayo de 2017, quedando ejecutoriado con fecha 17 de mayo de 2017, y el recurso de reposición fue presentado el día 22 de mayo de 2017, según radicado núm. 2017036715-1-000, es decir fuera del término legal señalado en el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma que establece la oportunidad y presentación, señalando como requisito que el recurso de reposición deberá interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal o dentro de los 10 días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso, requisito legal que en este caso particular no se cumplió, el mismo deberá rechazarse de conformidad con lo señalado en los artículos 76, 77 y 78 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, DISPONE Artículo Primero. Rechazar por extemporáneo el recurso interpuesto contra el Auto núm. 663 de 9 de marzo de 2017, mediante el cual esta Autoridad dispuso que la empresa Concesión Autopista Bogotá – Girardot S.A. deberá cancelar la suma de noventa y seis millones setecientos trece mil trescientos setenta pesos ($96.713.370) por concepto de seguimiento para la vigencia 2017, a la Licencia Ambiental otorgada mediante Resolución 557 de 19 de junio de 2022, modificada por las Resoluciones 347 de 22 de febrero de 2006 y 1340 de 25 de julio de 2008, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. […]” (Destacado fuera del texto). 22.

De lo anterior, se colige que, conforme se explicó supra, el acto administrativo definitivo es el contenido en el Auto núm. 663 de 9 de marzo de 2017, debido a que, aun cuando se presentó un recurso de reposición en su contra, el cual fue resuelto a través del Auto núm. 3788 de 31 de agosto de 2017, del material probatorio obrante en el expediente y según lo afirmado por la parte demandante, este fue presentado de forma extemporánea, por lo que la contabilización del término de caducidad no podría iniciar a partir de su notificación. 23.

En ese sentido, es preciso indicar que el Auto núm. 663 de 9 de marzo de 2017 fue notificado por aviso a la parte demandante, el 2 de mayo de 201713 y el término de 4 meses inició el 3 de mayo de 2017 y finalizó el 3 de septiembre de 2017. 24. Teniendo en cuenta que la parte demandante radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 24 de octubre de 201714, la Sala considera que esta fue presentada por fuera del término procesal oportuno dispuesto la normativa que 13 Cfr. Folios 217 a 220 del expediente. 14 Cfr. Folio 100 del cuaderno núm. 1 del expediente 9 Núm. único de radicación: 25000233700020180029001 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regula la materia y, en consecuencia, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

Conclusión 25. En suma, este Despacho confirmará el auto proferido, en la audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2019, por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que, en el caso sub examine, se configuró la excepción de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 17 de octubre de 2019, por la Sala de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual declaró la excepción de caducidad del medio de control, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.