Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante SANDRA VIVIANA ALFARO YARA Y PATRICIA TOBÓN YAGARÍ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencias proferidas en incidente de desacato.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. Responsabilidad subjetiva. Entrega de la indemnización administrativa para víctimas. Solicitud de modulación de orden. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 8 de mayo de 20241, la señora Sandra Viviana Alfaro Yara en calidad de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y la señora Patricia Tobón Yagarí en calidad de directora general de dicha entidad instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al buen nombre.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: (sic para toda la cita) «PRIMERO: AMPARAR nuestros derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre, y patrimonio de las suscritas. SEGUNDO En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, inaplicar las sanciones impuestas a las suscritas, a través de autos fechados del 02 de noviembre de 2023 – 24 de enero de 2024 – 28 de febrero de 2024, confirmadas y modificadas en autos de fechas 09 de noviembre de 2023 – 01 de febrero de 2024 – 05 de marzo de 2024 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEGUNDA Y QUINTA DE ORALIDAD, consistentes en multa de un (1) S.M.M.L.V., contra las suscritas.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de 1 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEGUNDA QUINTA DE ORALIDAD, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa impuesta en autos del 02 de noviembre de 2023 – 24 de enero de 2024 – 28 de febrero de 2024, que las mismas se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de estado y la Corte Suprema de Justicia.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEGUNDA Y QUINTA DE ORALIDAD, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Hechos relacionados con la acción de tutela Nro. 2023-00046-00/01 2.1. La señora María Cened Giraldo Arias interpuso acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín, bajo el radicado Nro. 05001-33-33-025-2023-00046-00. 2.2.
Mediante sentencia de 13 de febrero de 2023, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín declaró la improcedencia de la tutela interpuesta porque en el caso existía «un pronunciamiento judicial previo por los mismos hechos y pretensiones» en virtud de una tutela semejante interpuesta por la señora María Cened Giraldo Arias. 2.3.
La señora María Cened Giraldo Arias interpuso recurso de impugnación contra la providencia de primera instancia. 2.4. En fallo de 17 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad revocó la sentencia de primera instancia por considerar que en el caso no se configuraba ni la cosa juzgada ni la temeridad; en consecuencia, amparó el derecho fundamental de petición de la señora María Cened Giraldo Arias.
Fundamentó tal decisión en que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas transgredió el derecho fundamental mencionado al no informarle al accionante una fecha probable de pago de la indemnización administrativa. En consecuencia, dispuso lo siguiente: «SEGUNDO: SE ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, suministre la respuesta de fondo a la solicitud de la señora MARIA CENED GIRALDO ARIAS, indicando un plazo razonable en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual es beneficiaria».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Incidente de desacato 2023-00046-03 2.5. La señora María Cened Giraldo Arias presentó incidente de desacato, por considerar que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no había acatado la orden de tutela contenida en la sentencia del 17 de marzo de 2023. 2.6.
En memorial de 29 de septiembre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas le indicó al Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín que se encontraba imposibilitada para cumplir la orden proferida. Explicó que la orden de pago de la indemnización administrativa se determina con base al método técnico de priorización, conforme a criterios puntuales y objetivos.
Tal procedimiento se encuentra regulado en la Resolución Nro. 1049 del 15 de marzo de 2019. Allí se establece una ruta priorizada para solicitudes en las que se acrediten situaciones de extrema vulnerabilidad y una ruta general destinada a solicitudes en las que no se acredite ninguna situación de extrema vulnerabilidad. E informó que el caso de la señora María Cened Giraldo Arias debe tramitarse por la ruta general, por no cumplir con las condiciones de la ruta priorizada.
También manifestó que la Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019 se originó como consecuencia de la orden proferida por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, en el cual se dispuso reglamentar el procedimiento para la obtención de la indemnización administrativa de las víctimas del conflicto armado. Por lo expuesto, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó la modulación del fallo de tutela, en los siguientes términos: «De acuerdo con lo anterior, el fin del incidente de desacato es hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales, por lo cual (sic) juez que conoce el grado de jurisdicción de consulta tiene la competencia para realizar ajustes y adicionar lo resuelto.
En consecuencia, se solicita a su señoría modular el fallo en el sentido de declarar que la Unidad ha dado respuesta de fondo al accionante conforme a lo reglado en la resolución 1049 de 2019. Como he demostrado, su Señoría, la sentencia proferida resulta jurídicamente imposible de cumplir (…)» Asimismo, solicitó lo siguiente: «PRIMERO:: DAR POR CUMPLIDA LA ORDEN JUDICIAL IMPARTIDA por considerar que la Unidad para las Víctimas ha dado respuesta al accionante consecuentemente con lo reglado en la resolución N° 1049 de 2019 y DECLARAR LA IMPOSIBILIDAD JURÍDICA de dar cumplimiento al fallo judicial, dado que MARIA CENED GIRALDO ARIAS no ha sido priorizado para recibir el pago de la indemnización administrativa y no ha demostrado tener alguno de los criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en los artículos 4 de la Resolución 1049 de 2019 que le permitan a la entidad determinar fecha de pago y en consecuencia ARCHÍVESE el expediente por cumplimiento del fallo.
TERCERO: CIÉRRESE el incidente de desacato aperturado dentro del presente proceso». 2.7. En auto de 2 de noviembre de 2023, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín sancionó por desacato a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, con multa de un salario mínimo legal mensual vigente. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.8.
En memorial de 3 de noviembre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reiteró la solicitud de modulación del fallo así como las demás solicitudes formuladas en su memorial anterior. 2.9. Mediante providencia de 9 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad confirmó el auto de 2 de noviembre de 2023, porque consideró que en la respuesta otorgada por la entidad no se estipuló un plazo razonable para el pago de la indemnización administrativa. 2.10.
El 15 de noviembre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó la inaplicación de la sanción impuesta en auto de 2 de noviembre de 2023, ante la imposibilidad de informar una fecha cierta de pago. Reiteró que dada la imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento, y en virtud de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, se adoptó el método técnico de priorización, que es un sistema mixto que permite tanto la atención inmediata de aquellas víctimas que se encuentran en extrema vulnerabilidad, como la atención de otras víctimas que no se encuentran en tales situaciones, pero que son titulares del derecho a la reparación económica.
Indicó que la señora María Cened Giraldo Arias no ha acreditado una de las situaciones descritas como de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad para priorizar la entrega y que, consecuentemente, se encuentra en la ruta general. E informó que el 25 de agosto de 2023 aplicó el método técnico de priorización y concluyó que no era procedente materializar la entrega de la indemnización para la vigencia fiscal de 2023.
Agregó que en el año 2024 volvería a efectuar el método técnico de priorización. Incidente de desacato 2023-00046-04 2.11. La señora María Cened Giraldo Arias presentó de nuevo incidente de desacato. 2.12. En memorial de 2 de diciembre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reiteró la solicitud de inaplicación y de declaratoria de imposibilidad jurídica para dar cumplimiento a la orden de tutela. 2.13.
En memorial de 16 de diciembre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas insistió en su solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas. Reiteró que le es imposible emitir una fecha cierta de pago, pues es su deber adoptar el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 que consagra el método técnico de priorización. De no hacerlo así vulneraría el derecho a la igualdad de las demás víctimas y el debido proceso administrativo dispuesto en la mencionada resolución. 2.14.
En auto de 24 de enero de 2024, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín sancionó a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, con dos días de arresto y multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.15.
En memorial de 26 de enero de 2024, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó lo siguiente: «1. DECLARAR el cumplimiento de la orden judicial. 2. DENEGAR e INAPLICAR las sanciones vigentes contra los directores de la entidad.
3. DECLARAR LA IMPOSIBILIDAD JURÍDICA de dar cumplimiento al fallo judicial, dado que OLIVERIO DE JESUS MORALES BETANCUR (sic) no ha sido priorizado para recibir el pago de la indemnización administrativa y no ha demostrado tener alguno de los criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en los artículos 4 de la Resolución 1049 de 2019 y primero de la Resolución 582 de 26 de abril de 2021, así mismo, que de la aplicación método técnico de priorización de determinó que NO es procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria como “indicando un plazo razonable en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual es beneficiaria”. 4.
DESVINCULAR a la Dra. MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARI, toda vez que la competencia en esta acción es ostentada por la doctora SANDRA VIVIANA ALFARO YARA, en calidad de DIRECTORA TECNICA (sic) DE REPARACIONES de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas bajo la Resolución 04951 del 02 de agosto del 2023». 2.16.
En providencia de 1 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad modificó el auto consultado de 24 de enero de 2024 en el sentido de que la sanción consistiría en multa de un salario mínimo legal mensual vigente. 2.17. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas aseguró que el 6 y 26 de febrero de 2024 presentó memoriales en los cuales insistió en su solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas.
Incidente 2023-00046-05 2.18. La señora María Cened Giraldo Arias presentó nuevamente incidente de desacato. 2.19. Mediante auto de 28 de febrero de 2024, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín sancionó por desacato a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, con dos días de arresto y multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.20.
En memorial de 1 de marzo de 2024, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas reiteró la solicitud de inaplicación de la sanción, ante la imposibilidad de emitir un plazo de pago. 2.21. Mediante auto de 5 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad modificó la sanción impuesta a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, de manera que la multa se redujo a un salario mínimo legal mensual vigente. 2.22.
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV) aseguró que el de 6 de marzo de 2024 presentó memorial en el cual insistió en su solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas. 3. Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, las tutelantes argumentaron que las Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente, fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por las razones que a continuación se expondrán. 3.1.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente: la parte actora consideró que se incurrió en tal defecto, porque no se tuvo en cuenta la Sentencia SU-034 de 2018 que señala las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial las órdenes relacionadas con el pago de la indemnización administrativa a víctimas. 3.2.
Defecto fáctico: las accionantes consideraron que en el caso se presenta ese vicio, porque las autoridades judiciales accionadas valoraron arbitraria, irracional y caprichosamente las pruebas del expediente. Específicamente, consideraron que no se tuvieron en cuenta las explicaciones sobre el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 para realizar la entrega de la indemnización administrativa expuestas en los memoriales allegados al incidente, el acto administrativo que resolvió el reconocimiento de la medida indemnizatoria, el oficio de no favorabilidad de la accionante, el informe de cumplimiento en el cual se manifestó el resultado del método técnico de priorización y la imposibilidad de establecer plazos aproximados. 3.3.
Desconocimiento del precedente constitucional: manifestaron que en la Sentencia T-351 de 2011 la Corte Constitucional explicó que «el sentido, alcance y fundamento normativo de obligatoriedad de los pronunciamientos de la Corte Constitucional varía según se trate de fallos de constitucionalidad o de revisión de tutelas. No obstante, ambos tienen en común, que se deben acatar (i) para garantizar el carácter normativo de la Constitución como norma de normas, en tanto la Corte Constitucional es el intérprete autorizado de la Carta, y (ii) para unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad». 3.4.
Violación directa de la Constitución: la parte actora sostuvo que las providencias atacadas vulneran los principios del debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legitima y buena fe, pues desconocen el Auto A- 206 de 2017 de la Corte Constitucional y el procedimiento de reconocimiento de la indemnización administrativa previsto en la Resolución 1049 de 2019. 3.5.
Otros cargos: las accionantes insistieron en la imposibilidad material de cumplir el fallo, pues la entrega de las medidas de reparación, atención y asistencia deben cumplir los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, motivo por el cual no es viable indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo ni asignar una fecha de pago.
Justamente, atendiendo a ese contexto, el método técnico de priorización es la herramienta idónea para determinar el orden de pago. Explicaron que UARIV depende del presupuesto anual para saber las víctimas que serán priorizadas y las que salgan favorables luego de la aplicación del método técnico de priorización. Por consiguiente, resaltaron que «no hay manera de saber la cantidad de víctimas que serán priorizadas para pago, por ende, no se puede asignar una fecha de pago cuando no es seguro si financieramente la Unidad pueda asumir dicho pago».
Enfatizaron que a la Unidad no le es posible presupuestalmente indemnizar a más de 9.237.051 víctimas al tiempo, más aún si se considera que la Unidad se encuentra en una crisis presupuestal reconocida por la Corte Constitucional en el Auto A-206 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicaron que en las solicitudes de inaplicación se le explicó a las autoridades judiciales que en el año 2023 la señora María Cened Giraldo Arias obtuvo un puntaje total de 19.7438, tras la aplicación del método técnico de priorización. Por lo tanto, no era procedente materializar la entrega de la indemnización en esa vigencia fiscal, pues el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria en el año 2023 fue de 38.9898.
Sostuvo que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la señora María Cened Giraldo Arias; por el contrario, reconoció el derecho que aquella tiene de ser indemnizada. Sin embargo, insistió en que le es imposible indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento. Por lo anterior, al no ser posible realizar el desembolso, aseveró que anualmente aplicará el proceso técnico hasta que el resultado permita el pago de la indemnización administrativa y resaltó que en ningún caso el resultado obtenido es acumulado para el siguiente año. Subrayó que al ser desfavorable el resultado «no hay lugar a indicar un plazo razonable en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual es beneficiaria toda vez que, que la entidad no otorga turnos de indemnización para indemnizar a las víctimas en vigencias posteriores».
A su vez, indicó que en los memoriales presentados ante las autoridades judiciales se describieron las variables tenidas en cuenta para la obtención del puntaje, se explicó la aplicación del método técnico de priorización, se manifestó la imposibilidad jurídica de cumplir la sentencia, se solicitó efectuar un análisis sobre la responsabilidad subjetiva propia del incidente de desacato, entre otros.
Por otra parte, las accionantes trajeron a colación la sentencia del 11 de febrero de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado2, en la cual se hizo un recuento jurisprudencial sobre la necesidad de la UARIV de establecer criterios de priorización internos, dada la cantidad de víctimas del conflicto armado. Frente a la naturaleza de la sanción del incidente de desacato, sostuvieron que su fin es promover el cumplimiento de las órdenes judiciales.
También se refirieron a que la responsabilidad en trámites de desacato es subjetiva, en atención a que se deben analizar si concurren situaciones dolosas que avalen la imposición de una sanción o si, por el contrario, determinadas circunstancias justifican el retraso en el cumplimiento. E indicaron que en el caso no se tuvieron en consideración todas las actuaciones desarrolladas para dar cumplimiento en la medida de lo posible y bajo el marco legal aplicable.
En sus palabras «no se evidencia una adecuada valoración respecto a la responsabilidad subjetiva, en la providencia sancionatoria que multan a las suscritas, ya que no acentúan todas las actuaciones positivas que se han desarrollado para dar cumplimiento en la medida de lo posible y bajo al marco legal, de lo ordenado». Respecto a la Sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, señalaron que los jueces de tutela de primera instancia están facultados para modular el cumplimiento del fallo sobre el pago de la indemnización administrativa, sopesando los informes allegados por la entidad.
En su criterio, las autoridades judiciales pasaron por alto que en el caso no existe negligencia 2 Radicado: 11001-03-15-000-2020-04776-00, CP. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguna, así como la situación coyuntural del estado de cosas inconstitucional en lo relativo a indemnizaciones de víctimas del conflicto armado.
Concluyeron que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales porque, a pesar de que la UARIV presentó informes reiterados sobre la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo de tutela, no ha sido posible obtener el levantamiento de la sanción. Finalmente, solicitaron como medida provisional lo siguiente: «suspender provisionalmente la orden de multa, que impuso el JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, en nuestra contra mediante autos de fecha 02 de noviembre de 2023 – 24 de enero de 2024 – 28 de febrero de 2024 confirmadas y modificadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SEGUNDA Y QUINTA DE DECISIÓN a través de autos fechados los días 09 de noviembre de 2023 – 01 de febrero de 2024 – 05 de marzo de 2024, hasta tanto se resuelva de fondo el presente asunto litigioso, por encontrarse en inminente riesgo los derechos fundamentales invocados, la cual se sustenta a partir de las tres (3) exigencias básicas interpretadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional para determinar la procedencia de la medida provisional, de conformidad en los siguientes presupuestos del Auto 259 de 2021 (…)» 4.
Trámite e intervenciones 4.1. Mediante auto de 17 de mayo de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín; se dispuso notificar en calidad de tercero a la señora María Cened Giraldo Arias; se negó la medida provisional solicitada por la parte actora; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín indicó que los cargos expuestos en el escrito de tutela son los mismos argumentos de defensa desplegados tanto en sede de primera como de segunda instancia y en los incidentes de desacato. En todas esas oportunidades se ha argumentado que UARIV se encuentra en imposibilidad jurídica para determinar una fecha o plazo aproximado para realizar la entrega de la indemnización administrativa, puesto que se ha venido aplicando el método técnico de priorización año a año, el cual ha arrojado un resultado negativo, no siendo procedente la entrega de la indemnización. Manifestó que dicho argumento ha sido desestimado por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia y resaltó que a la señora María Cened Giraldo se le reconoció el derecho a recibir la medida de indemnización desde el 2 de septiembre de 2020, sin que a la fecha, es decir casi cuatro años después, se haya materializado su derecho.
Por consiguiente, aseguró que la acción de tutela se está empleando como una tercera instancia o una instancia adicional, a lo cual agregó que lo perseguido no trasciende el ámbito económico. En consecuencia, aseveró que el asunto carece de relevancia constitucional. Sostuvo que tanto en la acción de tutela como en los trámites incidentales ha respetado el derecho al debido proceso, pues desde los requerimientos previos a iniciar los mencionados incidentes a las representantes legales de la UARIV se les ha dado la oportunidad de pronunciarse, aportar y solicitar las pruebas que consideren necesarias para ejercer su derecho de defensa.
No obstante, los razonamientos planteados en las respuestas no han logrado demostrar el cumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela mencionado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta o subsidiariamente negar las pretensiones por no existir vulneración alguna a los derechos fundamentales de la parte accionante. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión informó que se han tramitado cuatro incidentes de desacato, en los cuales la primera sanción impuesta fue revocada, la siguiente confirmada y las últimas dos fueron modificadas. Seguido, manifestó que las respuestas dadas por UARIV no constituyen contestaciones de fondo, pues únicamente se han limitado a reiterar que la víctima no cumple con criterios de priorización y que el último método técnico de priorización, aplicado en la vigencia 2023, arrojó un resultado no favorable, por lo cual le será aplicado nuevamente en el transcurso de la vigencia 2024.
Afirmó que las sancionadas se han limitado a indicarle al juez constitucional que les resulta jurídicamente imposible cumplir con lo ordenado, porque la incidentista no cuenta con un criterio de priorización, lo cual a todas luces desconoce las razones que llevaron a la entonces Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia a conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados.
En aquella ocasión, con fundamento en la Sentencia T-205 de 2021 se concluyó que la accionante como víctima no priorizada tenía derecho a una respuesta concreta en relación con la fecha aproximada o el término en el cual vería materializada la medida que ya tiene reconocida, pues la indefinición en que la ha mantenido la UARIV resulta lesiva de sus derechos fundamentales.
Subrayó que las accionantes manifestaron que no se han sopesado los informes allegados por la entidad y afirman que el no pago inmediato de la indemnización obedece a un estado de cosas inconstitucional. Sin embargo, reiteró que «la orden impartida hace relación al cabal cumplimiento de decisiones contenidas en la Sentencia T-205 de 2021, para que les sea informada a las eventuales beneficiarias de una indemnización administrativa, una fecha probable de materialización de la medida».
Por lo expuesto, aseguró que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados por las accionantes y solicitó se nieguen las pretensiones formuladas. 4.4. La señora María Cened Giraldo Arias guardó silencio en el curso del presente trámite de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si se satisfacen los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales proferidas en el curso de un incidente de desacato. De superar el anterior estudio, se analizará si en los incidentes de desacato Nro. 05001-33-33-025-2023-00046-03/04/05 el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en los defectos propuestos por la parte actora. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato y su análisis en el caso 3.1. A pesar de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales, se ha reiterado insistentemente que esta es excepcional.
Por ende, para que la acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que deben analizarse con sumo rigor. Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se reprocha no sea una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica.
No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. En la Sentencia SU-627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra sentencias de tutela. Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de que mediante una tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato.
Sobre este evento señaló que la acción es procedente «si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional»3.
En la Sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato. Aseguró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y exigió que la parte actora alegara la configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales.
A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la tutela solo podrá interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada. Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como “la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza”4.
Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato. Por ende, 3 Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 2015. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó que no se admite invocar nuevas razones no expuestas en el trámite incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato.
En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso. En suma, la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en incidentes de desacato o cumplimiento de fallo está sujeta a que se controvierta la decisión que finaliza el trámite, que no se invoquen nuevos argumentos o pruebas que no alegadas previamente, que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto especial, que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de fallo. 3.2.
Explicado lo anterior, la Sala considera que en el caso bajo estudio se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, por las siguientes razones: Primero, se expusieron los hechos y los motivos por los cuales se considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una equivocación, al imponer varias sanciones y posteriormente no inaplicarlas, pese a la imposibilidad jurídica de establecer un plazo para la entrega de la indemnización administrativa.
Segundo, la acción de tutela se presentó (8 de mayo de 2024) transcurrido alrededor de dos meses desde la notificación del auto de 5 de marzo de 2024 (el mismo día se remitió el mensaje de datos a efectos de surtir la notificación), mediante el cual se resolvió el grado jurisdiccional de consulta. Esto demuestra que no hubo dilación ni retardo en cabeza de la parte actora en la defensa de sus derechos fundamentales.
Tercero, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado que no se cuenta con otros medios de defensa judiciales idóneos para exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela. Incluso, las accionantes presentaron varias solicitudes de modulación de la orden de tutela, en los siguientes términos: «se solicita a su señoría modular el fallo en el sentido de declarar que la Unidad ha dado respuesta de fondo al accionante conforme a lo reglado en la resolución 1049 de 2019.
Como he demostrado, su Señoría, la sentencia proferida resulta jurídicamente imposible de cumplir». Por consiguiente, aunque en recientes pronunciamientos esta Sala ha concluido que no se satisface el requisito de subsidiariedad en casos semejantes al presente por no haber presentado la solicitud de modulación del fallo5, en el asunto analizado tal regla es inaplicable, dado que en este sí se han interpuesto varias solicitudes en ese sentido.
También se presentaron 5 Consejo de Estado. Sentencia del 26 de octubre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03121-01, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto; Sentencia del 16 de noviembre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03750-01, CP. Milton Chaves García; y Sentencia del 1 de febrero de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2023-06860-00, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitudes pidiendo que se declarara la imposibilidad jurídica de cumplir la orden en los términos dispuestos en el fallo de tutela. Tales solicitudes de modulación fueron resueltas negativamente, ya que en los autos de 9 de noviembre de 2023 (incidente de desacato 2023-00046-03), 1 de febrero de 2024 (incidente de desacato 2023-00046-04) y 5 de marzo de 2024 (incidente de desacato 2023-00046-05), mediante los cuales se resolvió el grado jurisdiccional de consulta el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que no había «necesidad de modular la orden de tutela».
En las tres providencias mencionadas dicha autoridad judicial sostuvo lo siguiente: «En sus distintos pronunciamientos al interior del trámite incidental, la ACCIONADA invoca tanto la ausencia de un criterio de priorización respecto de la señora GIRALDO ARIAS y, en consecuencia, la imposibilidad de brindarle un plazo razonable, pues debe someterse a la aplicación del método técnico de priorización, como el principio de sostenibilidad fiscal, como fundamento para concluir que el fallo es de imposible cumplimiento.
El argumento de la UARIV no puede ser de recibo, ni ser considerado como una situación que imposibilita el cumplimiento de la orden de tutela, pues del contenido del fallo no se extrae que se hubiese exigido a la UARIV la aplicación de ningún criterio de priorización al accionante. Tampoco se puede aceptar la invocación del principio de sostenibilidad fiscal, pues, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este no se puede convertir en una herramienta para obstaculizar el cumplimiento de las órdenes judiciales.
De manera que la accionada ha incumplido con su obligación de acatar inmediatamente la decisión contenida en el fallo de tutela, lo que implica que la situación de vulneración que se buscaba hacer cesar continúa vigente y la constante referencia a la aplicación indefinida del método técnico de priorización como fundamento para no pronunciarse de fondo en los términos de la orden constitucional, solo reitera la renuencia de la UARIV.
Es necesario referirse, además, a las providencias que la UARIV invocó como fundamento para solicitar que se dé por cumplida la orden judicial; una proferida por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2023 (páginas 11 a 36, documento 29 del expediente del trámite incidental); la otra, proferida por la Corte Constitucional: la SU-034 de 2018.
Para el Despacho, el contenido de ambas providencias no implica, como parece concluir la accionada, la imposibilidad de imponer la sanción por incumplimiento al término del trámite incidental; ni la necesidad de modular la orden de tutela. Cierto es que las decisiones que amparan los derechos fundamentales de la población víctima del conflicto armado se profieren en el marco de un estado de cosas inconstitucional, que continúa vigente.
Justo por ello, las medidas que adopta el juez constitucional -en el trámite de una acción de tutela o en el incidente por desacato- deben apuntar a que dicho estado de cosas sea superado. De allí que no sean de recibo argumentos como los ya expuestos -sostenibilidad fiscal o ausencia de criterios de priorización- y que, además, por la vía del trámite incidental se conmine a las responsables de acatar la orden de tutela a su debido e inmediato cumplimiento.
Una actuación en sentido contrario mantendría la vulneración de las garantías de las víctimas y, en esa medida, restaría eficacia a los cometidos de la acción de tutela» (Negrillas propias). Lo anterior permite concluir que en el asunto bajo estudio sí se cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que las accionantes presentaron solicitudes de modulación y estas fueron negadas en el curso de los varios incidentes tramitados.
Por consiguiente, a diferencia de otros casos resueltos por esta Sala recientemente, las tutelantes no tienen más mecanismos de defensa a los cuales acudir, pues incluso las solicitudes de modulación ya fueron negadas. En Sentencia T-055 de 2021, la Corte Constitucional dispuso que el análisis de las solicitudes de amparo en contra decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato, «parte del reconocimiento de que el legislador no previó Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otros medios de impugnación destinados a controvertir lo decidido por el juez de conocimiento, en relación con la conducta desplegada por el obligado por el fallo de tutela para la satisfacción de las órdenes allí impartidas».
A su vez, las tutelantes están cuestionando las providencias que pusieron fin a los trámites incidentales Nro. 2023-00046-03/04/05, es decir las que resolvieron el grado jurisdiccional de consulta. En consecuencia, se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, pues las accionantes no cuentan con otros mecanismos de defensa judicial diferentes a la acción de tutela que les permitan controvertir las sanciones impuestas.
Cuarto, el asunto es de relevancia constitucional, puesto que se argumentó debidamente la posible vulneración al debido proceso de las accionantes por desconocimiento del precedente e indebida valoración de las pruebas allegadas al expediente. Adicionalmente, si bien existe una similitud en el debate ocurrido en el curso de los desacatos propuestos, la Sala advierte que en estos últimos la discusión giró en torno al incumplimiento o no de la sentencia de tutela de 17 de marzo de 2023, mientras que en el escrito de tutela se presentaron los argumentos por los cuales se considera que las autoridades accionadas erraron en los incidentes de desacato y grado jurisdiccional de consulta.
Entre otros argumentos, en el escrito de tutela se argumentó, por ejemplo, que en tales trámites las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al no haber tenido en cuenta la responsabilidad subjetiva necesaria para la imposición de una sanción. Al encontrar satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, la Sala proseguirá a estudiar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos alegados por la parte actora. 4.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y su análisis en el caso 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Sección ha señalado que el defecto sustantivo es el vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico.
Algunos de los eventos en los que se presenta es cuando la autoridad judicial funda su decisión en una norma que no tiene relación con el asunto de debate, cuando omite aplicar la disposición que regula el tema sobre controversia o cuando realiza una interpretación irrazonable de la norma. También se ha reiterado que las reglas de interpretación fijadas en sentencias de constitucionalidad y unificación proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado vienen a ser parte de la propia ley.
Esa categoría de fuente formal del derecho supera lo que se ha entendido tradicionalmente como precedente, no solo porque el monopolio de la creación de normas generales no se centra en el legislativo o el ejecutivo, sino también por la fuerza vinculante de esas categorías de sentencias, que bien pueden equipararse a la ley. Por consiguiente, su desconocimiento se relaciona con el defecto sustantivo. 4.2.
Explicado lo anterior, debe decirse que existe un precedente judicial vinculante y vigente en Sentencias como la C-367 de 2014 y SU-034 de 2018, entre otras, sobre los elementos que se deben tener en cuenta para la imposición de una sanción en el curso del incidente de desacato de tutela. De conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el desacato es un procedimiento de naturaleza sancionatoria que permite imponer multa de hasta veinte salarios mínimos mensuales, e incluso arresto de hasta seis meses, a quien debe cumplir la orden y no lo hace.
En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha dispuesto que su propósito no es la imposición de la sanción. Realmente lo que se persigue es propiciar el acatamiento del mandato proferido por el juez de tutela. El desacato, en consecuencia, no es más que un instrumento procesal para inducir a la autoridad competente de cumplir la orden a acatarla.
Al tratarse de un procedimiento sancionatorio, no basta que se acredite el incumplimiento objetivo de la orden. Debe corroborarse la existencia de responsabilidad subjetiva, lo que implica acreditar que la persona llamada a cumplir la orden de tutela actuó con dolo o culpa. E incluso si tales condiciones se cumplen, pero en el curso del incidente se logra el cumplimiento no habrá lugar a la imposición de la sanción, pues como se indicó la finalidad de este trámite no es la sanción, sino la protección real del derecho amparado, mediante el cumplimiento de la orden de tutela.
Con relación al elemento subjetivo en el marco del incidente de desacato de tutela, en la Sentencia C-367 de 2014 la Corte Constitucional explicó que para imponer la sanción se debe probar el dolo o culpa del llamado a cumplir el fallo judicial. Igualmente, en la Sentencia SU-034 de 2018 tal autoridad constitucional indicó que no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso para concluir que en el asunto existe responsabilidad subjetiva.
Por el contrario, para determinar si esta se configura es necesario «examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado y el resultado– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es procedente la sanción»6 (Negrillas propias).
También en la Sentencia SU-034 de 2018 la Corte explicó que «todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato»7. Esto se debe a que es posible que en el curso del incidente se compruebe la falta de acatamiento de la sentencia de tutela, pero no por negligencia o dolo del obligado. En ese evento, ante la falta de responsabilidad subjetiva, «no habría lugar a la imposición de las sanciones»8, pese a que se acredite el incumplimiento.
Igualmente, en la Sentencia C-367 de 2014 la Corte Constitucional explicó que existen eventos en los cuales el incumplimiento no se origina en la voluntad o contumacia del obligado a acatar la orden, sino en una imposibilidad física o jurídica. Así lo expresó tal autoridad judicial: «En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica.
No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo»9 (Negrillas propias).
Existen órdenes complejas que por su misma naturaleza no pueden ser acatadas inmediatamente por el llamado a cumplirlas. Estas órdenes conllevan «un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno»10.
De ahí que en ese contexto exista la posibilidad de que las personas que deban acatar el fallo se encuentren temporalmente imposibilitadas fáctica y jurídicamente para cumplir el fallo, mientras que se adelantan los trámites necesarios para lograr ejecutar la orden dispuesta por el juez. 4.3. Con relación a las órdenes complejas y a la posibilidad de modulación del juez de tutela, en Sentencia T-086 de 2003 la Corte Constitucional explicó que en materia de acción de tutela existen dos partes constitutivas del fallo: (i) la decisión de amparo, es decir la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela; y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.
Dicho tribunal constitucional estableció que el principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir respecto a lo decidido o sentido del fallo. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al juez que la adoptó. Sin embargo, la mencionada Corte ha explicado que, como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho tutelado en el contexto particular de cada caso, «las 6 Corte Constitucional.
Sentencia SU-034 de 2018. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. 8 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. 9 Corte Constitucional. Sentencia C-367 de 2014. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co órdenes pueden ser complementadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución»11.
Tal interpretación se deriva del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que regula el cumplimiento del fallo de tutela, según el cual «el juez (…) adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo». Por consiguiente, la Corte Constitucional ha reiterado que el juez no pierde la competencia y está facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión12.
Tal tribunal también ha explicado que en ocasiones el remedio dispuesto por el juez de tutela para salvaguardar un derecho no supone órdenes simples ejecutables en un breve término mediante una decisión única del destinatario de la orden, sino que implica órdenes complejas. Estas últimas constituyen mandatos de hacer que generalmente requieren de un lapso significativo de tiempo, dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que involucran el concurso de diferentes autoridades, representan un gasto considerable de recursos, implican la ejecución de una determinada política pública, entre otros13.
En el marco de esas órdenes complejas, el precedente constitucional habilita al juez para que module la orden en uno de sus aspectos accidentales, es decir en las condiciones de tiempo, modo y lugar, con el propósito de hacer posible el cumplimiento. Con fundamento en lo anterior, el juez de tutela tiene la facultad de modular las órdenes impartidas (i) cuando la orden, en los términos en que fue proferida, nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane;
(ii) cuando el cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (iii) cuando es evidente que será imposible cumplir la orden14. Con posterioridad a la Sentencia T-086 de 2003, la jurisprudencia constitucional15 ha dispuesto que el juez puede ajustar o modular de manera excepcional las órdenes de tutela, siempre que: (i) se cumpla alguno de los tres supuestos mencionados en el párrafo anterior;
(ii) se tomen medidas encaminadas a lograr el sentido original de la orden impartida, pues el principal límite para el juez de tutela al modular la orden es lograr que las nueva medidas mantengan el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo; (iii) la modulación no genere un cambio absoluto en la orden original; (iv) la modificación busque la menor reducción de la protección concedida y en caso de que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden inicial el juez debe conceder una medida compensatoria; y (v) que se trate de órdenes de naturaleza compleja. 4.4.
En este punto la Sala encuentra necesario pronunciarse sobre la indemnización administrativa a que tienen derecho las víctimas del conflicto 11 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 12 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 13 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 15 Corte Constitucional.
Sentencia T-086 de 2003. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co armado colombiano. Esta última se encuentra consagrada en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas), cuya finalidad es restablecer la dignidad humana de las víctimas del conflicto armado interno «compensando económicamente el daño sufrido, para así fortalecer o reconstruir su proyecto de vida»16.
De conformidad con el Decreto 4800 de 2011 (que reglamentó la Ley 1448 de 2011) el monto de la indemnización se sujetará a los siguientes criterios: la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima desde un enfoque diferencial17. Ya desde el Decreto 4800 de 2011 se dispuso que el pago de la indemnización administrativa no debía sujetarse al orden en que se formula la solicitud, sino a los criterios contemplados en desarrollo de los principios de progresividad y gradualidad y a criterios como la naturaleza del hecho victimizante, el daño causado, el nivel de vulnerabilidad basado en un enfoque etario del grupo familiar, características del núcleo familiar y la situación de discapacidad de alguno de los miembros del hogar, o la estrategia de intervención territorial integral.
En armonía con lo anterior, en el Auto 206 de 2017 la Corte Constitucional reconoció que, aunque las limitaciones presupuestales «nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una negación o desnaturalización de los derechos de las víctimas», lo cierto es que no es factible indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento.
Así lo expresó dicha autoridad: «si bien los derechos de las víctimas se reconocen de manera inmediata, su contenido se amplía progresivamente y su cobertura se extiende gradualmente respecto de la totalidad de víctimas a las que se refiere la ley. Por esta razón, encontró razonable que los programas masivos de reparación administrativa, característicos de contextos de violencia generalizada y sistemática, no se encuentren en la capacidad de indemnizar por completo a todas las víctimas en un mismo momento.
En este tipo de situaciones, la Corte encontró que es legítimo definir plazos razonables para otorgar la indemnización administrativa y acoger, en esa dirección, determinados criterios que permitan priorizar la entrega de las medidas que correspondan. Este planteamiento implica analizar la situación concreta en que se encuentra cada accionante, para verificar si cumple o no con alguno de los supuestos que permiten darle prelación».
En el Auto 206 de 2017, la Corte Constitucional puso de presente que para ese momento no eran claros los términos bajo los cuales las personas desplazadas con derecho a la indemnización administrativa iban a recibir tales recursos, incluso tratándose de aquellos que cumplen con las características para ser priorizados. Por consiguiente, la Corte Constitucional consideró que la inexistencia de una ruta específica y reglamentada para acceder a la indemnización administrativa atentaba abiertamente contra el derecho al debido proceso de las víctimas, pues se impedía que aquellas «tengan alguna claridad acerca de las condiciones en las cuales se va a materializar el derecho»18.
Atendiendo a ese contexto, en el Auto 206 de 2017 la Corte Constitucional le ordenó «al Director de la Unidad para las Víctimas que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del Departamento Nacional de Planeación, reglamente el procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la indemnización administrativa, con criterios puntuales y objetivos (…)» (Negrillas propias). 16 Corte Constitucional.
Sentencia T-205 de 2021. 17 Decreto 4800 de 2011. Artículo 148. 18 Corte Constitucional. Auto 206 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a lo anterior, UARIV expidió la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019, en la cual dispuso que las solicitudes de indemnización por vía administrativa se dividirán en dos: (i) solicitudes prioritarias, cuando se acredita una edad igual o superior a los 74 años, condición que posteriormente se modificó a 68 años, tener una enfermedad huérfana, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo o una discapacidad; y (ii) en solicitudes generales, si no se encuentra acreditada ninguna situación de extrema urgencia o vulnerabilidad19.
El artículo 14 de la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019 dispone que en caso de que proceda el reconocimiento de la indemnización y que la víctima haya acreditado alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, el pago se priorizará atendiendo la disponibilidad presupuestal. Es decir, se efectuará primero que las solicitudes generales.
En los demás casos (solicitudes generales), el orden de priorización para la entrega de la indemnización se definirá a través de la aplicación del método técnico de priorización. El método técnico de priorización, entonces, es un proceso cuyo propósito es establecer el turno de pago de la indemnización por vía administrativa, para las personas no priorizadas por vulnerabilidad.
Consiste en un estudio técnico de diversos criterios como variables demográficas y socioeconómicas de las víctimas, el hecho victimizante y el avance en la ruta de reparación; a cada criterio se le asigna un puntaje y el resultado que arroje el método corresponderá a la suma de todas las variables. Por ende, entre más variables concurran en relación con una víctima, mayor calificación obtendrá20.
Este estudio se efectúa anualmente de forma proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal por concepto de indemnización por vía administrativa21. Entre las variables demográficas se encuentran las siguientes: (i) pertenencia étnica de acuerdo a la información consignada en el Registro Único de Víctimas; (ii) jefatura de hogar única por parte de hombre o mujer;
(iii) persona que se identifique en el Registro Único de Víctimas con orientaciones sexuales e identidades de género no hegemónicas (LGTBI); (iv) grupo etario (0 a 73 años); (v) padecer una enfermedad que se encuentre en las categorías de: huérfana, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo, definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social;
(vi) padecer una enfermedad o discapacidad que no genere una dificultad en el desempeño, lo cual deberá ser acreditado mediante certificado de discapacidad reglamentado. Entre las variables de estabilización socioeconómica se valorarán: (i) superación de la situación de vulnerabilidad; (ii) superación de las carencias en subsistencia mínima en los componentes de alojamiento y alimentación;
(iii) medición de subsistencia mínima cuyo resultado arroje extrema urgencia y vulnerabilidad en los componentes de alojamiento y alimentación. Las características del hecho victimizante hacen referencia a lo siguiente: (i) multiplicidad de hechos victimizantes sufridos; (ii) mayor tiempo transcurrido desde la ocurrencia del hecho victimizante hasta la fecha;
(iii) mayor tiempo 19 Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019. Artículo 9. 20 Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019. Anexo. Capitulo II. 21 Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019. Artículo 17. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transcurrido desde la declaración del hecho victimizante al momento de la solicitud.
En el avance en la ruta de reparación, por su parte, se considera lo siguiente: (i) tiempo transcurrido para la asignación de un turno para la entrega de la indemnización administrativa; (ii) personas que han accedido a otras medidas de reparación administrativa; (iii) personas con sentencia favorable de restitución de tierras; (iv) víctimas de desplazamiento forzado con acompañamiento al retorno o reubicación, incluyendo aquellas que se han retornado del exterior con acompañamiento del Estado colombiano. Hasta aquí, se concluye que la indemnización administrativa es una medida de reparación a favor de las víctimas de conflicto armado interno, inscritas en el Registro Único de Víctimas, cuya entrega varía en el tiempo dependiendo de la configuración o no de una serie de criterios.
La determinación de pago se efectúa anualmente a través del método técnico de priorización conforme los criterios objetivos establecidos en la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019, para así garantizar que los recursos sean destinados primero a las víctimas que se encuentran en un grado de vulnerabilidad aún mayor que el de sus pares. 4.5.
De lo expuesto previamente, Sala considera que las autoridades judiciales accionadas se apartaron del precedente judicial contenido en las Sentencias C-367 de 2014 y SU-034 de 2018, puesto que pasaron por alto la configuración en el caso de la responsabilidad subjetiva necesaria para la interposición de la acción de tutela y los parámetros en relación con la modulación de órdenes de tutela.
Así en el auto de 5 de marzo de 202422, que de las providencias controvertidas en el escrito de tutela constituye la última en haber sido proferida (desacato Nro. 2023-00046-05), el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad no hizo pronunciamiento alguno respecto a la responsabilidad subjetiva. Por el contrario, el Tribunal accionado expuso las razones por las cuales consideraba que en el asunto persistía el incumplimiento de la orden de tutela y por las que en su criterio los argumentos presentados por las sancionadas no eran válidos a la luz del debate surtido en la acción de tutela que dio origen a los incidentes.
Sin embargo, no se pronunció sobre la existencia o no de dolo o culpa en cabeza de las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí. Las siguientes fueron las consideraciones del tribunal en el auto de 5 de marzo de 2024: «De las pruebas que obran en el expediente del trámite incidental, el Despacho advierte que, en efecto, la orden contenida en el fallo de tutela del 17 de marzo de 2023 no ha sido acatada por la entidad accionada; y, como concluyó la a quo, ni el contenido de los memoriales presentados en el trámite incidental ni la comunicación que se envió a la señora GIRALDO ARIAS, constituye una respuesta de fondo en los términos exigidos, puesto que únicamente se limita a indicarle que "no cuenta con un criterio de priorización", desconociendo las razones que llevaron a la Sala Segunda de Oralidad a conceder el amparo invocado, quien amparada en la Sentencia T- 205 de 2021, concluyó que la accionante "( ) como víctima no priorizada también tiene derecho a una respuesta concreta sobre una fecha aproximada o un término en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa; pues esta indefinición vulnera sus derechos fundamentales" (páginas 7-8, documento 17 del expediente principal). 22 bajo estudio, el auto de 5 de marzo de 2024, proferido en el marco del incidente de desacato Nro. 2023- 00046-05 por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Quinta de Oralidad, fue la última que se profirió. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sus distintos pronunciamientos al interior del trámite incidental, la accionada invoca la ausencia de un criterio de priorización respecto de la señora GIRALDO ARIAS y, en consecuencia, la imposibilidad de brindarle un plazo razonable, pues debe someterse a la aplicación irrestricta del método técnico de priorización; siendo este el argumento que sustenta su solicitud de declaratoria de imposibilidad jurídica para acatar la orden constitucional.
El argumento de la UARIV no puede ser de recibo, ni ser considerado como una situación que imposibilita el cumplimiento de la orden de tutela, pues del contenido del fallo no se extrae que se le hubiese exigido la aplicación de ningún criterio de priorización al accionante. Tampoco se puede aceptar la referencia al principio de sostenibilidad fiscal, pues, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este no se puede convertir en una herramienta para obstaculizar el cumplimiento de las órdenes judiciales.
De manera que la accionada ha incumplido con su obligación de acatar inmediatamente la decisión contenida en el fallo de tutela, lo que implica que la situación de vulneración que se buscaba hacer cesar continúa vigente y la constante referencia a la aplicación indefinida del método técnico de priorización como fundamento para no pronunciarse de fondo en los términos de la orden constitucional, solo reitera la renuencia de la UARIV.
Es necesario referirse, además, a las providencias que la UARIV invocó en sus diferentes escritos como fundamento para solicitar que se dé por cumplida la orden judicial; una proferida por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2023; la otra, proferida por la Corte Constitucional: la SU-034 de 2018. Para el Despacho, el contenido de ambas providencias no implica, como parece concluir la accionada, la imposibilidad de imponer la sanción por incumplimiento al término del trámite incidental; ni la necesidad de modular la orden de tutela.
Cierto es que las decisiones que amparan los derechos fundamentales de la población víctima del conflicto armado se profieren en el marco de un estado de cosas inconstitucional, que continúa vigente. Justo por ello, las medidas que adopta el juez constitucional -en el trámite de una acción de tutela o en el incidente por desacato deben apuntar a que dicho estado de cosas sea superado.
De allí que no sean de recibo argumentos como los ya expuestos sostenibilidad fiscal o ausencia de criterios de priorización y que, además, por la vía del trámite incidental se conmine a las responsables de acatar la orden de tutela a su debido e inmediato cumplimiento. Una actuación en sentido contrario mantendría la vulneración de las garantías de las víctimas y, en esa medida, restaría eficacia a los cometidos de la acción de tutela.
Adicionalmente, el Despacho no accede a la solicitud de desvincular del trámite incidental a la señora MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, como quiera que el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 dispone que, para lograr el cumplimiento de la orden contenida en un fallo de tutela, el juez puede "() sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia", lo que implica que el primer llamado a acreditar que la orden judicial se ha cumplido es quien, en el caso concreto, ejerce el cargo de DIRECTORA TÉCNICA DEL ÁREA DE REPARACIONES y, como superior de la misma, la DIRECTORA GENERAL de la UARIV.
De allí que la vinculación de a (sic) señora TOBON YAGARI se encuentra conforme a las normas que desarrollan el trámite incidental, pues, según información oficial del portal web de la UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS, ostenta el cargo de DIRECTORA GENERAL y, por tanto, es superior jerárquico de quien se desempeña en el cargo de DIRECTORA TÉCNICA DEL ÁREA DE REPARACIONES, según organigrama de la entidad.
Finalmente, el trámite detallado hasta este punto da cuenta de que a las incidentadas les fueron notificadas la totalidad de las actuaciones, desde la apertura del trámite incidental hasta la sanción por desacato, sin que en ninguna oportunidad dieran cuenta del cumplimiento efectivo de la orden judicial, por lo que resta referirse a la sanción impuesta en el auto consultado, consistente en arresto domiciliario de 2 días y multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada incidentada.
Atendiendo a criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción y a que su imposición no es la finalidad del trámite incidental, sino que constituye un instrumento conminatorio para lograr el cumplimiento de la orden contenida en un fallo de tutela, el Despacho MODIFICARÁ el ordinal segundo del auto proferido el 28 de febrero de 2024 para, en su lugar, sancionar con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cada funcionaria incidentada».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se desprende del anterior fragmento trascrito, el tribunal accionado motivó debidamente su decisión en lo que respecta al elemento objetivo, es decir a la existencia o no de incumplimiento de la orden, e incluso expuso las razones para desestimar los argumentos expuestos por UARIV sobre el método técnico de priorización. Sin embargo, de la lectura de la providencia se desprende que no se efectuó análisis alguno sobre la responsabilidad subjetiva de las sancionadas.
Tal circunstancia implica la configuración del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en tanto que la responsabilidad subjetiva es un elemento imprescindible para la imposición de la sanción en el curso del incidente de desacato de tutela. Tan así que en la Sentencia SU-034 de 2018 la Corte Constitucional indicó, y así lo ha reiterado en el curso del tiempo, que «todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato»23 (Negrillas propias).
En consecuencia, no basta efectuar el análisis sobre el incumplimiento y mucho menos tal estudio es suficiente para la imposición de una sanción. Incluso acreditándose el incumplimiento de forma reiterada es deber del juez constitucional analizar si el llamado a acatar la orden ha actuado con dolo, contumacia o negligencia de forma deliberada; o si por el contrario, su actuar responde a la existencia de órdenes complejas o de un estado de cosas inconstitucionales advertido por la Corte Constitucional.
En el caso de las tutelantes, el análisis responsabilidad subjetiva necesariamente comprende el hecho de que las sancionadas están obligadas a la aplicación de la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019 por tratarse de la norma que regula la entrega de la indemnización administrativa y porque por disposición de la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017 es imperativo que la entrega de esta última se efectúe bajo un procedimiento que tenga criterios puntuales y objetivos para garantizar los derecho a la igualdad y al debido proceso de las víctimas.
En esa medida, el análisis sobre la responsabilidad subjetiva debe partir de si ¿existe de dolo, culpa, contumacia o capricho de las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí al no establecer un plazo razonable para la entrega de la indemnización administrativa de la señora María Cened Giraldo Arias, pese a que su actuar se ha regido por la aplicación de la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019 según la cual los turnos de entrega se determinan anualmente conforme a una serie de criterios específicos y objetivos y con base en el grado de vulnerabilidad de la víctima? Justamente, en la Sentencia SU-034 de 2018 la Corte Constitucional se pronunció sobre un caso en el cual las autoridades judiciales decidieron imponer sanciones en el marco del incidente de desacato a la directora de la UARIV, por la falta de pago de la indemnización administrativa para víctimas del conflicto.
En esa oportunidad, encontró que las autoridades judiciales accionadas pasaron por alto el estudio de la responsabilidad subjetiva de la directora de la UARIV al no tener en cuenta que la falta de pago no obedecía al capricho de aquella, sino a la imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas de forma 23 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co simultánea y al estado de cosas inconstitucional al interior de la UARIV. Así lo expuso la Corte Constitucional en la mencionada Sentencia SU-034 de 2018: « para la Sala es claro que el precedente a que se ha hecho alusión exigía que el Juez Civil del Circuito de Los Patios y la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta asumieran una postura omnicomprensiva del contexto –estado de cosas inconstitucional en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado– y tomaran en consideración los informes rendidos por la UARIV (incluso aquellos allegados con posterioridad a la imposición de las sanciones por desacato en cada uno de los expedientes), para reconocer la imposibilidad de efectuar los pagos en el escaso plazo concedido en las sentencias, valorar las gestiones adelantadas por la entidad para satisfacer las órdenes de tutela y descartar así la hipótesis de un incumplimiento deliberado de los fallos de tutela que dispusieron el pago de las indemnizaciones administrativas.
(…) De acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta han debido contemplar la situación que ha venido enfrentando la UARIV para cumplir con la obligación estatal de reparar integralmente a todas las víctimas del conflicto para, desde esa perspectiva, valorar las acciones desplegadas por la entidad con el fin de materializar la entrega de la indemnización administrativa a cada uno de los interesados y, eventualmente, modular la orden de pago inmediato impartida en las sentencias, atendiendo a las circunstancias jurídicas y fácticas que evidenciaban con suficiencia que el mismo no era viable.
En lugar de ello, los accionados se arraigaron en su opinión de que la UARIV no había demostrado obediencia a las órdenes judiciales, por cuanto no había acreditado el pago de las medidas de reparación administrativa a que se alude en los estrictos términos fijados por los respectivos fallos de tutela. Sin embargo, antes de asumir esa inflexible postura, era menester analizar si existía o no responsabilidad subjetiva en la actuación de las funcionarias de la entidad compelida, de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza y finalidad del incidente de desacato.
Pues bien: de no haberse pretermitido el estudio sobre responsabilidad subjetiva, se habría podido advertir que no era posible proceder al pago inmediato de la indemnización administrativa a los tres solicitantes tal como se dispuso en las sentencias, no por negligencia o rebeldía de las funcionarias de la UARIV frente a las órdenes judiciales, sino porque es materialmente imposible entregar de forma inmediata y simultánea las indemnizaciones a todas las víctimas del país, a tal punto que se ha hecho necesario implementar mecanismos legales y ajustes estructurales (propiciados en buena medida por esta Corte) para conjurar la crisis originada en la violación masiva de derechos desencadenada por el conflicto armado.
Una lectura ponderada del contexto no habría sido indiferente al hecho de que la obligación de reparar integralmente a las víctimas del conflicto está circunscrita a una regulación con respaldo constitucional que incluye el agotamiento de un procedimiento y la aplicación de unos criterios de priorización, así como al respeto por unos principios de rango superior – especialmente el derecho a la igualdad de que son titulares todas las personas que aspiran a acceder a la indemnización administrativa–.
De hecho, si al momento de resolver las solicitudes de levantamiento de las sanciones el juzgado hubiese tomado en cuenta el aspecto de la responsabilidad subjetiva en el marco de la problemática global, habría arribado a una conclusión bien distinta, pues a partir de los informes allegados por la UARIV habría constatado que la entidad, de conformidad con sus competencias, hizo lo que tenía a su alcance para garantizar el pago de la indemnización administrativa en cada uno de los casos de que se trata.
(…) Así las cosas, es diáfano que no podía predicarse una actitud indolente por parte de las funcionarias de la UARIV frente a las órdenes impartidas en las sentencias de tutela en cuestión, que las hiciera soportar la pervivencia de las sanciones por desacato aun cuando acreditaron ante el juzgado que habían desplegado las acciones tendientes a materializar el pago de cada una de las indemnizaciones reclamadas dentro de plazos razonables, habida cuenta de la imposibilidad de hacerlo en el breve término concedido en los fallos».
Por otra parte, la Sala encuentra que la motivación expuesta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad contradice los parámetros dispuestos en la Sentencia SU-034 de 2018 sobre modulación de órdenes de tutela. En tal providencia de unificación, se dispuso lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «esta Corporación ha admitido en determinados eventos la posibilidad de que el juez instructor del desacato module las órdenes de tutela –particularmente tratándose de órdenes complejas en tanto no pueden materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o entidades (v.gr. asuntos de política pública)– en el sentido de que incluya una orden adicional a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales –es decir, en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en sede de tutela respetando el principio de cosa juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente, de conformidad con los siguientes parámetros o condiciones de hecho: (a) Porque la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;
(b) Porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual el juez que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz–; (c) Porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
( ) En ese orden de ideas, es forzoso colegir que las providencias acusadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida en que hicieron caso omiso de que, a raíz de la complejidad que conllevaba la ejecución inmediata de las órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas inconstitucional–, era preciso dar aplicación a la jurisprudencia que facultaba al juez a modular los aspectos accidentales de las órdenes de pago de la indemnización administrativa para hacer plausible su cumplimiento, considerando los elementos del contexto y los informes allegados por la entidad obligada.» (Negrillas propias).
Pese a lo dispuesto en el precedente constitucional transcrito, el Tribunal Administrativo de Antioquia insistió en que no había necesidad de modular la orden de tutela, debido a que en el fallo no se le exigió «a la UARIV la aplicación de ningún criterio de priorización al accionante» y que consecuentemente UARIV estaba en la obligación de acatar el fallo en los términos originalmente dispuestos.
No tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo de Antioquia que independientemente de que en el fallo de tutela no se haya ordenado la aplicación de criterios de priorización, UARIV está obligada a efectuar los pagos de la indemnización administrativa con base en una serie de criterios objetivos de priorización. En otras palabras, que en la sentencia de tutela no se haya hecho mención a la metodología para establecer los turnos de pago no significa que dicha entidad tenga la potestad de desconocer la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019.
Menos aun cuando dicha metodología de pagos fue producto de las órdenes dadas por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, a fin de garantizar que las víctimas que se encuentran un grado mayor de vulnerabilidad reciban primero la indemnización administrativa y así materializar el principio de igualdad material. Además, no se puede desconocer que la orden sobre la determinación de un plazo razonable implica la realización de una serie de procedimientos al interior de la UARIV.
Es decir no se trata de la simple estimación de una fecha arbitraria, pues para determinar si hay lugar a efectuar el pago en la vigencia fiscal correspondiente es necesario aplicar el método técnico de priorización, que involucra toda una logística para su realización. De manera que el mandato proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia se acerca más a la naturaleza de una orden compleja.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala considera que la motivación expuesta por el Tribunal Administrativo de Antioquia para desestimar los argumentos de las solicitudes de modulación fue insuficiente.
En el auto de 5 de marzo de 2024 transcrito, mediante el cual se resolvió el grado jurisdiccional de consulta del incidente Nro. 2023-00046-05 (así como en los otros autos de consulta) dicha autoridad judicial subrayó que no había necesidad de modular la orden de tutela, porque el fallo fue claro en que debía otorgarse un turno de pago, sin que en dicha providencia se haya mencionado que este turno debía estar sujeto a condiciones de priorización. Tal motivación, sin embargo, desconoce los parámetros de la jurisprudencia constitucional sobre modulación, en razón a que (i) no tuvo en cuenta que tal mandato constituye una orden compleja que requiere de una serie de procedimientos a fin de emplear la metodología anual dispuesta en la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019 para establecer los turnos de pago en cada vigencia fiscal;
(ii) la controversia se enmarca en un estado de cosas inconstitucional. Por lo tanto la Sala concluye que la motivación del Tribunal Administrativo de Antioquia fue insuficiente y contraria a lo dispuesto en la Sentencia SU-034 de 2018. Con fundamento en lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, pues se apartó del precedente vigente y vinculante contenido en las Sentencias como la C-367 de 2014 y SU-034 de 2018 en lo que respecta a la responsabilidad subjetiva en el marco de incidente de desacato de tutela y a los criterios de modulación de órdenes de tutela.
Así las cosas, ante la prosperidad de este cargo, la Sala se relevará de examinar el defecto fáctico y por violación directa de la Constitución alegados. 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, por considerar que en el caso se configura el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente.
Así las cosas, se dejará sin efectos el auto de 5 de marzo de 2024 dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, que de las providencias controvertidas en el escrito de tutela fue la última en ser proferida24, en el marco del incidente de desacato Nro. 2023-00046-05. En consecuencia, se le ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad que profiera auto de reemplazo en el cual (i) resuelva nuevamente la solicitud de modulación de la orden impartida en la sentencia de tutela de segunda instancia de 17 de marzo de 2023, en atención a la obligatoriedad de emplear el método técnico de priorización para garantizar el principio de igualdad material en el pago de la indemnización administrativa;
(ii) disponga si, con 24 Se advierte que en el curso de esta acción de tutela se tramitó un nuevo incidente de desacato bajo radicado 2023-00046-06. Sin embargo, las providencias dictadas en el curso de dicho trámite incidental no fueron objeto de reparo en esta acción de tutela por parte de las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02302-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento en la modulación y el análisis de responsabilidad subjetiva de las sancionadas, procede inaplicar las sanciones de 2 y 9 de noviembre de 2023 (incidente Nro. 2023-00046-03), 24 de enero y 1 de febrero de 2024 (incidente Nro. 2023- 00046-04) y 28 de febrero y de 5 de marzo de 2024 (incidente Nro. 2023-00046-05) impuestas en el curso de los incidentes de desacato Nro. 2023-00046-03/04.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, por las razones expuestas en esta sentencia. Por consiguiente, dejar sin efectos el auto de 5 de marzo de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, proferido en el marco del incidente de desacato Nro. 2023-00046-05. 2.
En consecuencia, ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera auto de reemplazo en el cual (i) resuelva nuevamente la solicitud de modulación de la orden impartida en la sentencia de tutela de segunda instancia de 17 de marzo de 2023, en atención a la obligatoriedad de emplear el método técnico de priorización para garantizar el principio de igualdad material en el pago de la indemnización administrativa;
(ii) disponga si, con fundamento en la modulación efectuada y el análisis de responsabilidad subjetiva de las sancionadas, procede inaplicar las sanciones de 2 y 9 de noviembre de 2023 (incidente Nro. 2023-00046-03), 24 de enero y 1 de febrero de 2024 (incidente Nro. 2023-00046-04), 28 de febrero y de 5 de marzo de 2024 (incidente Nro. 2023-00046-05) impuestas en el curso de los incidentes de desacato Nro. 2023-00046-03/04. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada esta decisión, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador