Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Demandante: Arnobis Tique Culma Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones- Instituto Penitenciario y Carcelario Temas: Causal 5 del artículo 250 del CPACA.
Improcedencia para discutir errores por aplicación normativa y desconocimiento del precedente jurisprudencial. Ausencia de incongruencia. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto1 por el señor Arnobis Tique Culma contra la sentencia del treinta (30) de agosto de dos mil dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2, para lo cual invocó la causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 1. Que la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) mediante la Resolución 21184 de 2018 le reconoció la pensión especial de vejez por actividad de alto riesgo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, pero afirma que, al fijar el monto de la prestación, la entidad omitió incluir la totalidad de los factores salariales previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 2.
Que mediante la Resolución SUB 295361 del 25 de octubre de 2019, se negó la reliquidación de la pensión con el promedio de lo devengado en el último año de servicios, decisión que fue confirmada mediante la Resolución DPE 14696 del 16 de diciembre de 2019. 3. Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad de los actos que le negaron la reliquidación de su pensión y, 1 La presentación del recurso se efectuó el 31 de marzo de 2025.
Véase índice 00003 del aplicativo SAMAI. 2 Decisión que revocó la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Santiago de Cali que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en consecuencia, se condenara a la entidad a reliquidar la pensión sobre el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 4.
Que el Juzgado Segundo Administrativo de Cali, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2023, accedió a las pretensiones y ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de vejez por actividad de alto riesgo, teniendo en cuenta los factores salariales consagrados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 que hubiesen sido efectivamente devengados. 5.
Que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad pensional, revocó la decisión de primera instancia. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN 6. El 30 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia mediante la cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó la reliquidación de la pensión. 7.
Para sustentar su decisión, el Tribunal expuso los siguientes argumentos: 8. Consideró que el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 estableció que los integrantes del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional tienen derecho a la pensión de jubilación al cumplir 20 años de servicio, continuos o discontinuos, sin tener en cuenta la edad. 9.
Que con la expedición de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social en pensiones y que paralelo a este sistema en el ordenamiento existen algunos regímenes pensionales exceptuados de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. Dijo que, en esa misma ley, el artículo 140 dispuso que el Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, debía expedir el régimen aplicable a los servidores públicos que desempeñaran actividades de alto riesgo, entre ellos los miembros del INPEC. 10.
Que, en cumplimiento de dicha disposición, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 407 de 1994, mediante el cual se estableció el régimen de dicho personal. En su artículo 168 se previó un régimen de transición para los funcionarios que, a la entrada en vigencia del decreto, prestaran sus servicios en el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, reconociéndoles el derecho a la pensión de jubilación en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986. 11.
Afirmó que con la expedición del Decreto 2090 de 2003 se derogó el Decreto 407 de 1994 y se precisaron las actividades consideradas de alto riesgo. Igualmente, se estableció un régimen de transición para los empleados del INPEC dedicados a la custodia y vigilancia de internos, conforme al cual quienes hubieran cotizado al menos 500 semanas bajo el régimen especial conservarían el derecho a pensionarse conforme a las normas anteriores, siempre que cumplieran con los Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 requisitos generales del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003. 12.
Que el parágrafo transitorio 5º del Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso que, a partir de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria estarían sujetos al régimen de alto riesgo allí previsto. Para quienes ingresaron antes de esa fecha, continuaría aplicándose el régimen anterior contenido en la Ley 32 de 1986, siempre que hubiesen efectuado las cotizaciones correspondientes. 13.
Que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en particular con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el IBL no hace parte del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, los servidores del INPEC vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 o del Decreto 2090 de 2003 conservan el régimen de transición únicamente respecto de los requisitos de edad y tiempo de servicio.
No obstante, el monto de la pensión debe determinarse conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, incluyendo únicamente los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se efectuaron aportes al sistema. 14. Encontró que del examen del certificado de valores pagados entre el 1.º de enero y el 31 de diciembre de 2017, el demandante devengó los siguientes factores: prima de riesgo, subsidio de alimentación, subsidio de unidad familiar, auxilio de transporte, bonificación por recreación, prima de vacaciones, prima de servicios y primas denominadas «capa drago» y de seguridad. 15.
Que en el mismo documento se indicó que los descuentos de pensión, tanto del trabajador como del empleador, se realizaron conforme a los porcentajes legales vigentes y que, según la Circular 25 de 1994 de la Caja Nacional de Previsión Social, el Decreto 1158 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2006, el Ingreso Base de Cotización (IBL) estaría conformado por la asignación básica mensual, la prima de antigüedad, el sobresueldo, la bonificación por servicios prestados, las horas extras en horario nocturno y el sueldo por vacaciones. 16.
Adujo que el Decreto 446 de 1994 establece que las primas de riesgo, subsidio de unidad familiar, clima, coordinación, capacitación, técnica y seguridad no constituyen factor salarial. Por lo tanto, sobre estos conceptos no se efectuaron aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones ni en salud. 17. Concluyó que el IBL de la pensión del demandante debía integrarse únicamente con los factores sobre los cuales se realizaron los descuentos respectivos, tal como se determinó en los actos demandados.
Acogiendo los criterios de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, consideró improcedente ordenar la reliquidación de la pensión con los emolumentos reclamados, advirtiendo además que lo reconocido por la entidad resultaba más favorable al actor. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18.
Precisó que la prima de riesgo, la bonificación por recreación, la capacitación «drago» y el subsidio por unidad familiar no tienen carácter salarial para efectos pensionales de los servidores del INPEC, conforme a lo dispuesto en los Decretos 1045 de 1978 y 446 de 1994, y que las horas extras no fueron certificadas. 19. Hizo referencia a la sentencia del 30 de enero de 2020, expediente 11001-03- 15-000-2019-04359-00 [AC], en la que se precisó que las reglas fijadas en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018 son de aplicación general a todos los casos pendientes de decisión, tanto en sede administrativa como judicial.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 20. El señor Arnobis Tique Culma interpuso recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia se encuentra incursa en la causal quinta de la citada norma. 21. Para sustentar el recurso, presenta los fundamentos que pasan a exponerse: 22. Que la sentencia incurrió en nulidad al omitir un pronunciamiento motivado sobre los factores salariales legalmente aplicables al régimen de pensión especial de vejez por alto riesgo, desconociendo el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Esta omisión configura una sentencia incongruente y contraria al precedente reiterado por el Consejo de Estado respecto de la inclusión de factores salariales devengados y no únicamente cotizados. 23. En respaldo de su pretensión, cita como jurisprudencia aplicable de esta Corporación las siguientes decisiones: Sentencia del 18 de julio de 2019, Exp. 11001‑03‑25‑000‑2016‑00389‑00, y Sentencia del 22 de abril de 2021, Exp. 11001‑03‑25‑000‑2018‑00391‑00; así como de la Corte Constitucional, las Sentencias C‑177 de 1998 y T‑841 de 2020. 24.
También citó como precedente aplicable la Sentencia del 22 de abril de 2021, Exp. 11001‑03‑25‑000‑2018‑00391‑00, en la cual se sostuvo que la omisión del análisis legal pertinente constituye una nulidad material de la sentencia, configurando un defecto estructural que afecta la validez de la decisión, y no una simple diferencia de interpretación. Contestaciones al recurso extraordinario de revisión 25.
El INPEC3 indicó que, en el proceso ordinario fue vinculado como llamado en garantía, oportunidad en la que demostró su falta de legitimación en la causa por pasiva, excepción que prosperó en primera instancia. 26. Señaló que no tiene competencia para la administración, reconocimiento, liquidación o reliquidación de pensiones de sus funcionarios y que, en su calidad de 3 Véase índice 00024 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 empleador, cumplió con las obligaciones de afiliación y aporte al sistema pensional conforme a la ley. 27. En cuanto a la sentencia de segunda instancia, sostuvo que esta no incurrió en causal de nulidad, pues el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca aplicó correctamente el precedente de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, determinando que solo son computables en el IBL los factores salariales sobre los cuales se efectuaron aportes.
Precisó además que los conceptos reclamados —prima de riesgo, bonificación por recreación y capacitación, y subsidio de unidad familiar— no constituyen factor salarial para efectos pensionales. 28. Por su parte, Colpensiones4 se opuso a la prosperidad del recurso, al considerar que el fallo se encuentra ajustado a derecho porque el reconocimiento de la prestación se hizo conforme a la posición jurisprudencial del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 29.
Reiteró que no procede la reliquidación de la pensión especial de vejez por alto riesgo incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, dado que los funcionarios vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 aplican el régimen de transición únicamente respecto de la edad y el tiempo de servicios.
En cuanto al IBL, solo se incluyen los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se realizaron cotizaciones, pues los demás no hacen parte de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Concepto del Ministerio Público 30. La Procuraduría Tercera Delegada ante esta Corporación rindió el concepto 444 del 23 de julio de 20255, en el cual solicita declarar infundado el recurso.
Señala que, aunque no se configuran razones taxativas ni válidas para el análisis de la causal invocada por el recurrente, resulta evidente que, contrario a lo afirmado por este, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca aplicó correctamente la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, determinando que no procedía la reliquidación de la pensión. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 31.
Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 30 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, considerando la causal presentada por el recurrente. 32. Para el efecto, la Sala estudiará: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada y iii) Caso concreto. 4 Véase índice 00026 del aplicativo SAMAI. 5 Véase índice 00023 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Generalidades del recurso extraordinario de revisión 33. El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada6.
En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 34. El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada7.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente8. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular9. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada10. 35.
Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 36.
En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta 6 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 8 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. 9 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. 10 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley11.
Causal quinta de revisión 37. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso.
Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. 38. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia12. 39. La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) 13, que establece ocho motivos específicos de nulidad de las sentencias, o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido proceso14, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta;
A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso;
(vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 12 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 13 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.
Exp. 11001-03-15-000-2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 14 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: falta de competencia, pronunciamientos sin el trámite debido, decisiones adoptadas fuera de los términos legales, condenas sobre aspectos no solicitados o respecto de personas ajenas al proceso, ausencia total de motivación, o irregularidades en la votación o suscripción del fallo.
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»15. 40. Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido16.
Principio de congruencia 41. Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. […]». 42. Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de julio de 202017, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita18, como regla general. 43.
Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia19. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 16 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2015-00391-00. C.P. William Hernández Gómez. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000- 2013-00911-01. C.P. María Elizabeth García González. 18 Cfr. Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Exp.: 50001-23-31-000-2002-00198-02 (15770). C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.
Sobre la motivación de las decisiones judiciales 44. Sobre la motivación de la sentencia, el artículo 187 del CPACA20, prevé: «Artículo 187.Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen […]». 45.
El deber legal de motivar las providencias judiciales es una reafirmación del principio de legalidad, entendido como el sometimiento del Estado al Derecho. De allí que no basta con decidir los litigios a cargo de la Jurisdicción, sino que es preciso explicitar las razones fácticas y jurídicas que fundamentan las decisiones, en los términos del artículo 187 antecitado, es decir, con brevedad y precisión, para garantizar los derechos de los usuarios del servicio público de administración de justicia. 46.
En cuanto a la nulidad de la sentencia con ocasión de la ausencia de motivación, esta Corporación ha considerado: «En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, también la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada y, señala que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta; que es improcedente con fundamento en dicha causal alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas etc, porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia» (énfasis fuera de texto)21. 47.
En síntesis, para que prospere el cargo de nulidad por falta de motivación solo es admisible que, efectivamente, la judicatura no haya especificado ninguna razón para el fallo. No obstante, también la Jurisprudencia ha reconocido la configuración de la causal de nulidad cuando la decisión «[…] se fundamenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas»22.
Por lo que resulta más acertado referirse a la causal de nulidad por «carente o errónea motivación», 20 En sentido similar puede consultarse el artículo 280 del CGP. 21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Rad. 11001-03-15-000-2003-00133-00. Si bien en la providencia se hace referencia a la causal «sexta», esta corresponde al artículo 188 del derogado Decreto 1 de 1984 o Código Contencioso Administrativo, norma vigente para resolver el caso en cuestión. 22 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2021. Rad. 11001-03- 25-000-2017-00852-00. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 como lo ha hecho el Consejo de Estado en recientes oportunidades23. En cualquier caso, esto no supone una nueva oportunidad para controvertir la apreciación de los hechos, las pruebas y las razones expuestas por el fallador. 48.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto 49. La parte accionante refirió que la autoridad judicial no dio aplicación a la normatividad relacionada con el régimen especial de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC. En su criterio, la pensión de jubilación debió liquidarse conforme a las Leyes 32 de 1986, 4 de 1966 y 909 de 2004, al artículo 168 del Decreto 407 de 1994, al Decreto 1950 de 2005 y a todos los factores salariales previstos en el Decreto 1045 de 1978, alegando además el desconocimiento del precedente jurisprudencial y del derecho a la seguridad social. 50.
Frente a este planteamiento, la Sala observa que no se configura ninguna de las causales de nulidad taxativamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso ni aquellas reconocidas jurisprudencialmente. 51. En efecto, además de no haberse señalado una causal específica de nulidad, la circunstancia invocada —esto es, la negativa de reliquidar la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios— no constituye un motivo procesal que dé lugar a la anulación de la providencia cuestionada. 52.
El recurrente sustenta su solicitud en que el fallo aplicó el Decreto 1158 de 1994 en lugar del Decreto 1045 de 1978 y, para la determinación del IBL, la Ley 100 de 1993 en vez de la Ley 32 de 1986. Sin embargo, la Sala advierte que estos reproches se enmarcan en el ámbito de la interpretación jurídica del juzgador y no en una causal de revisión, por cuanto el recurso extraordinario no contempla la indebida aplicación o interpretación de normas sustanciales. 53.
De modo que, lo que se observa es que la parte recurrente se limita a reiterar los planteamientos ya analizados en las instancias previas, cuestionando la aplicación normativa realizada por el Tribunal en la sentencia objeto de revisión. De esta forma, resulta claro que se pretende reabrir el debate sobre los aspectos fácticos y jurídicos del proceso original con miras a obtener un fallo favorable, propósito que contraviene la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión. 54.
Esta Corporación en diferentes decisiones ha señalado que este medio extraordinario busca revertir decisiones que atentan contra la justicia material, pero no para tratar de discutir la labor interpretativa del juez o corregir errores in 23 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 2 de agosto de 2023. Rad. 1101-03-26- 000-2019-00092-00 (64134).
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 iudicando. En ese sentido, esta Subsección en sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado núm. 1638-16 señaló que: «[…] el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio – como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta y eran determinantes -como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta pierda su razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.
En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho)»24 (Negrillas para enfatizar) 55.
Es claro que el juez de la revisión carece de la competencia para adentrarse en el análisis de este, por cuanto no es un juez de instancia. 56. A lo anterior se suma que, debido a su carácter excepcional y a la naturaleza taxativa de las causales de procedencia, el recurso extraordinario de revisión no está previsto para alegar o proponer el desconocimiento de otros pronunciamientos judiciales.
Así lo ha considerado igualmente esta Corporación: «El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto. […] Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso. […]»25 (negrillas de la Sala). 57.
Así las cosas, toda vez que el recurso extraordinario no está previsto frente al posible desconocimiento del precedente o de algún criterio judicial, la Sala se releva de analizar los planteamientos esbozados frente a este aspecto por el recurrente. 58. En segundo término, el recurrente adujo que se vulneró la regla de congruencia 24 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. Exp. 11001-03- 25-000-2016-00288-00 (1638-2016). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, exp. núm. 11001-03-15-000-2013-02724-00 (REV). Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 4 de agosto de 2020, C.P: César Palomino Cortés, exp: 2016-03553- 00(REV) y ii) Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 7 de noviembre de 2019, C.P: Alberto Montaña Plata, exp: 2018-03604-00(REV).
También se puede consultar el fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión, C.P: Luis Rafael Vergara Quintero, exp: 2009-00445-00(REV) Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 al omitirse un pronunciamiento motivado sobre los factores salariales aplicables a la pensión especial de vejez por alto riesgo, en particular los previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 59.
Con tal propósito, se examinará el contenido de la demanda, la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación y la decisión de segunda instancia, a fin de determinar si se presentó una vulneración al principio de congruencia. 60. En la demanda, el señor Arnobis Tique Culma fundamentó que, al estar amparado por el régimen especial previsto en la Ley 32 de 1986, correspondía aplicar dicho régimen y el Decreto 1045 de 1978 de manera íntegra, pues decidir lo contrario implicaría desconocer el principio de inescindibilidad normativa. 61.
En primera instancia, el Juzgado indicó que, respecto a la reliquidación de la pensión por actividades de alto riesgo, el régimen especial no contempla los factores salariales para el cálculo de la pensión. Por ello, remite a la Ley 32 de 1986 y al Decreto 407 de 1994, estableciendo que para efectos del cálculo del beneficio se aplican las normas vigentes para empleados públicos del orden nacional, y que el régimen de transición es aplicable conforme al artículo 1° de la Ley 33 de 1985, por lo cual accedió a las pretensiones. 62.
Por su parte, la parte demandada interpuso recurso de apelación sustentando que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, Corte Suprema y Consejo de Estado restringe la inclusión de factores salariales únicamente a aquellos señalados en el Decreto 1158 de 1994. 63. En segunda instancia, el problema jurídico se centró en determinar «(…) si la pensión de vejez del señor ARNOBIS TIQUE CULMA, quien prestó sus servicios al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, se debe liquidar incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, acorde con la Ley 32 de 1986 y el Decreto 1045 de 1978, o solo aquellos sobre los cuales cotizó, en sintonía con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 […]». 64.
En esa línea, se concluyó que el demandante era beneficiario del régimen de transición, pero que las normas especiales no resultaban aplicables para determinar IBL de su pensión. Se precisó que la Ley 32 de 1986 solo debía considerarse para establecer los requisitos de edad y tiempo de servicios necesarios para acceder al derecho pensional, así como el monto de la prestación, mas no para calcular la base de liquidación. Este aspecto —indicó la autoridad judicial— se rige por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que los emolumentos a incluir son únicamente aquellos expresamente previstos en la ley y respecto de los cuales se hayan efectuado los descuentos respectivos, conforme a la mencionada sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. 65.
De ello se desprende que la autoridad judicial sí se pronunció sobre lo planteado en la demanda; otra cosa es que el recurrente discrepe de la interpretación jurídica Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 adoptada.
Sin embargo, esa inconformidad no configura causal de nulidad, puesto que —como se indicó— tal motivo no se encuentra entre los previstos en el ordenamiento procesal para invalidar una sentencia. 66. Por último, se advierte una contradicción en los cargos de nulidad formulados, pues mientras para sustentar la incongruencia se afirma que la sentencia carece de motivación, tal argumento resulta incompatible con la naturaleza misma de dicho vicio.
En efecto, si la coherencia interna se entiende como la correspondencia lógica entre la parte motiva y la parte resolutiva de la providencia, al alegarse una supuesta incongruencia se está reconociendo implícitamente que la sentencia fue motivada y que cuenta con una parte considerativa. Por tanto, no puede sostenerse simultáneamente que la decisión carece de fundamentos.
En otras palabras, quien alega contradicción entre los motivos y la decisión necesariamente admite la existencia de aquellos, de modo que resulta incoherente plantear ambos cargos de nulidad respecto del mismo fallo. 67. En suma, la discusión que ahora plantea el recurrente no fue objeto de análisis en la sentencia revisada, lo que impide considerar que deba ser infirmada pues, el recurso extraordinario de revisión no puede ser usado como una tercera instancia que admita reabrir el debate o instancias pretermitidas, en garantía del principio de seguridad jurídica. 68.
En consecuencia, al no advertirse la configuración de una causal de revisión y dado que la intención del recurrente es obtener una modificación del fallo con base en su desacuerdo con la decisión judicial, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. De la condena en costas 69. Con la Ley 2080 de 2021 se modificó el artículo 255 del CPACA respecto de la condena en costas en el recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.
Vencido el período probatorio se dictará sentencia. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 70. En consecuencia, al haberse declarado infundado el recurso extraordinario de revisión, en principio correspondería imponer la condena en costas a la parte demandante. No obstante, dado que mediante el auto admisorio se le concedió el amparo de pobreza, esta Sala se abstendrá de imponer dicha condena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-25-000-2025-00128-00 (0899-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Arnobis Tique Culma contra la sentencia del treinta (30) de agosto de dos mil dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 76001-33-33-002-2020-00001-00, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente