CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2020-01076-01 (5719-2023) Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de Nación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992 Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda1 1.1.1 Pretensiones La señora Marlene Guiselle Téllez Gómez, por intermedio de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó lo siguiente: «Primera: Inaplicar, por ser inconstitucionales e ilegales, o porque ya fue anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 108 de 1994 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 49 de 1995 mediante sentencia del 3 1 Samai, índice 2, Expediente digital, archivo 3. Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 2 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 108 de 1996 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 52 de 1997 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 50 de 1998 mediante sentencia del 27 de octubre de 2007, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 38 de 1999 mediante sentencia del 14 de febrero de 2003, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, el artículo 8 del Decreto 2743 del 27 de diciembre de 2000 mediante sentencia del 15 de abril de 2004, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 712-01, las cuales se encuentran en firme.

Segunda: INAPLICAR, por ser inconstitucionales e ilegales, o por haber sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Decreto Salarial 109 de 1993, el Decreto Salarial 3549 de 2003, Decreto Salarial 4180 de 2004, Decreto Salarial 943 de 2005, Decreto Salarial 396 de 2006, Decreto Salarial 625 de 2007, Decreto Salarial 665 de 2008, Decreto Salarial 1897 de 2009, Decreto Salarial 730 de 2009, Decreto Salarial 1395 de 2010, Decreto Salarial 1047 de 2011, Decreto Salarial 875 de 2012, Decreto Salarial 1035 de 2013, Decreto Salarial 019 de 2014, Decreto Salarial 205 de 2014, Decreto Salarial 1087 de 2015, Decreto Salarial 219 de 2016, Decreto 989 de 2017, 343 de 2018 expedidos por el Gobierno Nacional.

Tercera: Que se declare la nulidad de los Actos Administrativos: Radicado No. 20175640017771 Oficio No. del 24 de abril de 2017, notificado el 09 de mayo de 2017, y la Resolución 22811 del 15 de septiembre de 2017, notificado el 19 de enero de 2018, los anteriores actos fueron expedidos el primero por la Subdirectora Seccional de Apoyo a la Gestión Bogotá, la doctora Isadora Fernández Posada y el segundo por el Subdirector de Talento Humano el doctor Germán R. Castellanos Mayorga mediante la cual se le negó el derecho a la doctora MARLENE GUISELLE TELLEZ GÓMEZ, que tiene de percibir el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario, con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías y la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992 (en caso de que se apliquen topes), desde el 01 de agosto de 1996 hasta la fecha como Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito.

Cuarta: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN, LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN O LA ENTIDAD QUE LA REEMPLACE EN SUS FUNCIONES, a reconocer y pagar a él (a) demandante el total del 100% del salario con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios señalada en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 más las consecuencias prestacionales que generen dicha prima especial de servicio incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, desde la posesión de mi mandante hasta la fecha que ocupe el cargo, y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.

Quinta: Que se ordene a la demandada que siga pagando el 100% de los ingresos mensuales a él (a) demandante con sus respectivas consecuencias prestaciones más la prima especial de servicios que se señala en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 con las consecuencias prestacionales y la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.

Sexta: Igualmente y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN, LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN O LA ENTIDAD QUE LA REEMPLACE EN SUS FUNCIONES, a pagar en forma actualizada (indexada) las sumas adeudadas por concepto del porcentaje del ingreso laboral Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 3 reclamado y las prestacionales laborales que de él se deriven, de acuerdo con los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, con fundamento en el artículo 187 último inciso del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (o la norma que lo sustituya o modifique) y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.

Séptima: Que sobre las sumas adeudadas, debidamente indexadas, a título de restablecimiento se reconozcan los intereses (corrientes, moratorios y/o bancarios) mes a mes, desde la fecha en que debieron cancelarse dichas sumas, hasta cuando efectivamente se paguen. Octava: Que se de aplicación a los artículos 187, 188, 189, 192 incisos 2° y 3° y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Novena: Que se condene en costas a la parte demandada». 1.1.2 Hechos La señora Marlene Guiselle Téllez Gómez, indicó que ingresó a la Fiscalía General de la Nación desde el 1° de agosto de 1996, ejerciendo el cargo de Fiscal delegado ante Jueces del Circuito. Dice que, durante el tiempo de su vinculación, no se le ha reconocido el derecho a recibir el 100% de su salario mensual, toda vez que, el 30% de este se paga como prima especial y, por ende, solo recibe el 70% de sueldo básico, por lo que reclama el 30% faltante, junto con la incidencia en todas las prestaciones sociales asociadas (cesantías, intereses, primas, etc).

Expuso que, el 7 de abril de 2017, solicitó formalmente el reconocimiento y pago del 100% del salario más las consecuencias prestacionales, no obstante, indicó que su petición fue negada por la Fiscalía mediante el oficio radicado No. 20175640017771 del 24 de abril de 2017. Señaló que, inconforme con la anterior decisión interpuso recurso de apelación, la cual fue confirmada mediante la Resolución N° 22811 del 15 de septiembre del mismo año. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: Constitución Política: artículos 1, 13, 25 y 53;

Ley 4 de 1992: artículos 14 y 15; Ley 270 de 1996: artículo 152, numeral 7; Ley 1437 de 2011: artículo 84; Decreto 10 de 1993: artículos Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 4 1, 2 y 4; y Decreto 717 de 1978: artículo 12; y Código Sustantivo de Trabajo: artículo 14.

Manifestó que, la Fiscalía General de la Nación, al expedir los actos acusados, vulneró los principios de igualdad y legalidad, al otorgarle un trato discriminatorio reflejado en su asignación salarial. Señaló que dicha entidad, en su calidad de organismo liquidador y pagador, tenía pleno conocimiento que cuando se hace referencia a una prima, esta debe considerarse como un ingreso adicional y no como disminución del salario.

Asimismo, cuestiona que ciertos ingresos mensuales sean considerados salario únicamente para efectos de deducciones por salud y pensiones, pero no lo sean para el cálculo y pago de prestaciones sociales, lo cual constituye una contradicción y afectación a sus derechos laborales. Adujo que, la Fiscalía General de la Nación está obligada a pagarle a la demandante, desde que asumió el cargo de Fiscal y durante todo el tiempo que lo ejerció, el 30% del salario (incluyendo prestaciones) correspondiente a la prima.

Sin embargo, mediante decretos salariales hasta el año 2002, dicha prima fue reducida progresivamente, perdiendo su carácter salarial, y más adelante incluso se omitió cualquier referencia a la prima especial de servicio establecida en la Ley 4 de 1992. Finalmente, indicó que la intención del legislador al establecer la prima fue aumentar la remuneración, no disminuir el salario, por lo que, la Fiscalía desconoció el derecho a las primas estipuladas en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, que benefician a empleados, jueces, magistrados, fiscales y otros funcionarios, con montos entre el 30% y el 60% del salario básico.

Además, ignoró la prevalencia de este derecho sustancial y el precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 (Radicado N° 11001032500020070008700), en la que se declaró la nulidad de varios artículos de los decretos reglamentarios emitidos por el Gobierno Nacional sobre esta materia. 1.2 Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación2 se opuso a las pretensiones de la demanda. 2 Samai, índice 2, Expediente digital, archivo 23.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 5 En la contestación de la demanda, aceptó que, «[ ] a partir del año 2003 con ocasión al Decreto 3549 del 10 de Diciembre […], se derogó el Decreto 685 de 2002 en su artículo 17, y suprimió el artículo referente a la prima del 30%, incluyendo este porcentaje dentro del salario; situación que se ha mantenido en cada uno de los Decretos Salariales expedidos año a año por el Gobierno Nacional [ ]»; sin embargo, pese a la posible contradicción que ello comporta, también manifestó que «a partir del año 2003 los salarios y prestaciones sociales se han liquidado en el caso concreto con base al 100% del salario, por lo cual carece de objeto la petición».

(sic) Asimismo, expuso que, «[…] no es factible proceder conforme lo hace [el Tribunal] para el caso de jueces y magistrados, ya que como bien señala el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación - SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020, desde el 2003 para la Entidad no se reguló [la prima especial]». Propuso las excepciones que denominó «carencia de objeto», «prescripción», «inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación», y e «improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 4 de la Ley 4a de 1992». 1.3 La sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 28 de abril de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.

Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, el Tribunal encontró acreditado la vinculación de la demandante a la Fiscalía General de la Nación, desde 1° de agosto de 1996 ejerciendo el cargo de Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito. De igual manera, conforme a los actos administrativos acusados, la constancia de prestación de servicios, observó que la Fiscalía General de la Nación, pagó a la demandante los valores correspondientes a sus prestaciones, liquidándolos sobre el 70% de su asignación básica, al incluir la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, dentro del 100% de la misma, cuando debió ser adicional a ella, para así ser considerada como un plus o adición tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en las sentencias precitadas, omitiendo que esa norma la estableció como un 30% adicional 3 Samai, índice 2, Expediente digital, archivo 61.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 6 al salario. Por lo tanto, determinó que la demandante fue destinataria del derecho a la prima especial del 30% contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en los extremos temporales laborados indicados.

En ese sentido, señaló que al no habérsele reconocido y pagado a la accionante el 100% de la asignación básica, le asiste razón jurídica para ordenar «[…] el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 7 de abril de 2014», por prescripción trienal. 1.4 Los recursos de apelación 1.4.1 Fiscalía General de la Nación4 Interpuso recurso de apelación contra el fallo de primer grado, en el que adujo que «[…] a partir del año 2003, en los Decretos salariales de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (distinto a la RAMA JUDICIAL) no se estipuló porcentaje alguno por concepto de Prima especial de Servicios, toda vez que según los fallos del Consejo de Estado, los Fiscales no eran beneficiarios de esta prima, por lo cual desde el año 2003 y en adelante la Entidad que represento no continuó adjudicando el 30% como prima especial y por consiguiente tampoco descontó el factor prestacional de ese 30%, es decir, el factor prestacional del salario básico de la demandante se pagó en el 100%».

Por lo anterior, concluyó que «[…] acceder a lo pretendido por la demandante, desconocería de forma abierta e ilegal la presunción de legalidad que se predica de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que fijaron el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación para los años 2003 en adelante. así mismo, se estaría realizando un reconocimiento al cual no tiene derecho alguno, […] pues se repite, a partir del año 2003, los Decretos salariales no contemplaban la prima especial de servicios».

(sic) 1.4.2 Marlene Guiselle Téllez Gómez5 Presentó recurso de apelación parcial, únicamente en lo concerniente a la prescripción parcial de emolumentos declarada en primera instancia, al estimar «[…] que para que se dé la prescripción es necesaria que exista el derecho y la certeza de éste, que en el presente caso no se da, ya que no existe ninguna sentencia de nulidad de nuestro Honorable Consejo de Estado, que se encuentre en firme, en la cual se señale que existe la nulidad con respecto a los Decretos Salariales que hacen referencia al artículo 14 de la Ley 4a de 1992, por ello no existe la certeza absoluta del 4 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 68. 5 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 65.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 7 derecho a mi mandante, en este momento solo existe controversia y duda, por ello las reclamaciones realizadas a ésta fecha no le son aplicables el fenómeno de la prescripción». (sic) 1.5 Trámite de segunda instancia Con auto de 1º de noviembre de 20246, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.

La parte demandada no se pronunció sobre la alzada. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto. 1.5.1 La demandante7, reiteró los argumentos expuestos en la demanda e indicó que le asiste el derecho al reconocimiento y pago del 100% de su salario más la prima del 30% señalada en la Ley 4 de 1992 con las consecuencias prestacionales y la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 ibídem.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de acuerdo con el artículo 3288 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, cuando ambas 6 Índice 9 Samai. 7 Índice 13 Samai. 8 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 8 partes hayan apelado, como en ese caso; el superior resolverá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 reconocida a la demandante, debió ser sufragada como parte integrante de la asignación básica o como un factor adicional a esta, y, luego de ello, establecer, si le asiste derecho a recibir la mencionada prima en cuantía del 30% del salario básico, junto con la reliquidación de los demás factores salariales y prestacionales que devengó teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica y no el 70%, como aparentemente fue realizado.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial; 2.4. Pruebas recaudadas; y 2.5. Caso concreto. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial – Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».

Los mencionados parámetros fueron compendiados en la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.

Vale recordar que, en ese momento las condiciones salariales y prestacionales de los Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 9 servidores de la Fiscalía General de la Nación se encontraba disperso en distintas normas, como los Decretos 2699 de 1991, y 1730 y 1077 de 1992; sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 7 de enero de 1993, que instauró un nuevo régimen para quienes se vincularan a partir de su entrada en vigor o se acogieran voluntariamente a este.

Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 332 de 1996 extendió la prima especial de servicios a «[…] los fiscales de la Fiscalía General de la Nación», mientras que la Ley 476 de 1998 aclaró que la excepción que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, «[…] no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto», por lo que estos servidores tienen derecho a recibir la aludida prima, que tiene carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. La naturaleza y liquidación de esa asignación han sido materia de estudio por esta Corporación en varias ocasiones.

Así, en sentencia de 3 de marzo de 20059, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993, al estimar que «[…] no le era dable al Gobierno Nacional, invocando como sustento las disposiciones contenidas en [la Ley 4ª de 1992], otorgar, por medio de la norma enjuiciada, el carácter de prima especial de servicios al 30% del salario básico mensual fijado […] para los servidores de la Fiscalía […]».

Posteriormente, la «Sala Plena de Conjueces» profirió sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 202010, en la cual estableció los parámetros que consideró adecuados frente al cómputo de la comentada prima especial de servicios y su reconocimiento a los fiscales a quienes se aplica el Decreto 53 de 1993. En esa oportunidad, esa Colegiatura sentó las siguientes reglas: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se 9 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 3 de marzo de 2005; expediente 11001-03-25-000-1997-17021- 01(17021); consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 10 Consejo de Estado;

Sección Segunda, «Sala Plena de Conjueces»; sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020; expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18); conjuez ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 10 hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Finalmente, con fallo de 21 de septiembre de 202211, la Sala de Conjueces se pronunció sobre la legalidad del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional modificatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación entre 1994 y 2017, en punto a desentrañar la naturaleza y forma de liquidación de la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

En esa oportunidad, la Corporación expuso que «[…] el 30% del salario básico mensual de los servidores de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios», pues «[…] no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», y, al declarar la nulidad de las normas acusadas, precisó que «[…] del hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.

Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos de esa sentencia», y reiteró que «[…] la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». Por lo tanto, de la evolución normativa regular y la línea jurisprudencial que ha construido esta Corporación sobre la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es posible colegir sus condiciones de autonomía y distinción, no solo frente a la asignación básica prevista para los fiscales en sus diferentes órdenes, sino respecto de los demás factores salariales y prestacionales que integran el respectivo régimen de asignaciones.

No obstante, la Subsección considera ahora necesario efectuar algunas precisiones sobre las reglas adoptadas en sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 2020, que, con el fin de solucionar las relacionadas con la citada prima especial, resultan 11 Consejo de Estado; Sección Segunda; sentencia de 21 de septiembre de 2022; expediente 11001032500020180110100; conjuez ponente: Néstor Raúl Correa Henao.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 11 pertinentes a la hora de abordar los casos concretos. Reliquidación de factores salariales y prestacionales sobre el 100 % de la asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.

En el fallo en referencia, la Sala de Conjueces advirtió que «[l] Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»; no obstante, dicha elaboración dejó de incluir los factores de salario cuya base de liquidación incluye la asignación básica del respectivo empleo (tales como la bonificación por servicios prestados o la prima de servicios) y que, naturalmente, no tienen la naturaleza de prestación social.

Sobre el particular, la teoría clásica de derecho social del trabajo impone diferencias marcadas entre la naturaleza salarial o prestacional de determinada asignación, en la medida que, los primeros, se orientan a remunerar directamente el servicio prestado, mientras que los segundos tienen por objeto cubrir contingencias o riesgos a los que pueda verse expuesto en trabajador, por efecto directo o indirecto de la actividad laboral.

Al respecto, cabe destacar que los fiscales, en sus distintos órdenes y niveles, perciben las siguientes asignaciones: Factores salariales Prestaciones sociales Otros emolumentos que integran el IBC de aportes al SGSS Otros emolumentos que no integran el IBC de aportes al SGSS Bonificación por servicios prestados Prima de servicios Prima de vacaciones Prima de navidad Cesantías Prima especial 30% Bonificación por compensación Otros servicios autorizados por la ley Bonificación por actividad judicial En concreto, en el caso de los fiscales, soslayar el reajuste de los factores de salario en casos como el presente, comportaría una trasgresión de los derechos y principios previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, al menos, en los siguientes sentidos: Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 12 (i) se estaría desconociendo la naturaleza salarial e incidencia de la asignación básica piedra angular, primer y principal instrumento liquidatorio de todos los factores salariales y prestacionales.

(ii) el sistema de remuneraciones previsto para la Fiscalía General de la Nación conforma un universo de pautas y asignaciones que genera relaciones de causalidad y consecuencia liquidatoria entre estas, pues, algunas de ellas, integren la base de liquidación de otras asignaciones. Verbigracia: la bonificación por servicios prestados (factor salarial) se calcula en un porcentaje de la totalidad del sueldo básico; esta, a su vez, sumada a la asignación básica, conforma la base de liquidación de la prima de servicios (factor salarial).

A su turno, la prima de vacaciones (prestación social), se liquida con base en el salario básico, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios12. Por lo tanto, dejar de efectuar el ajuste de los factores salariales con sustento en el 30% de asignación básica sustraído, finalmente, terminaría por afectar la cuantía de las prestaciones que, con la regla adoptada en la mencionada sentencia, se pretenden restablecer. 2.4 Pruebas recaudadas A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: a. Solicitud ante la Fiscalía General de la Nación de 7 de abril de 201713, sobre el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios. b. Oficio 20175640017771 de 24 de abril de 201714, a través de la cual la Fiscalía General de la Nación, niega la solicitud a la accionante. c. Resolución No. 22811 de 15 de septiembre de 201715, por medio de la cual, la Fiscalía General de la Nación, resolvió el recurso de apelación y confirmó el oficio 20175640017771 del 24 de abril del 2017. 12 Ver Decreto 1045 de 1978. 13 Samai, índice 2, Expediente digital, archivo 41, páginas, 1 a 16. 14 Samai, índice 2, Expediente digital, archivo 41, páginas, 19 a 48. 15 Samai, índice 2, Expediente digital, archivo 41, páginas, 49 a 67.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 13 d. Constancia de servicios prestados por la demandante a la Fiscalía General de la Nación, expedida por el Departamento de Administración de Personal de la demandada16. 2.5 Caso concreto La Sala procede a resolver el problema jurídico planteado, esto es, a analizar si la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 reconocida a la demandante, debió ser sufragada como parte integrante de la asignación básica o como un factor adicional a esta, y, luego de ello, establecer, si le asiste derecho a recibir la mencionada prima en cuantía del 30% del salario básico, junto con la reliquidación de los demás factores salariales y prestacionales que devengó teniendo 16 Samai, índice 2, Expediente digital, archivo 32.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 14 en cuenta el 100% de la asignación básica y no el 70%, como aparentemente fue realizado. Aquí debe precisarse que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la prima especial debe ser un factor adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella – prima especial de servicios- solo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios.

Son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de fiscal. En esta controversia, se encuentra probado que la señora Marlene Guiselle Téllez Gómez, ejerció el cargo como Fiscal delegado ante los Jueces Circuito desde el 1° de agosto de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2018, fecha de su retiro, conforme a la constancia de servicios prestados17, lapsos en los que fue destinataria de la prima especial prevista por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Esto es, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto 53 de 1993; por tanto, su régimen salarial y prestacional es el contenido en dicha normatividad y las que la han complementado o modificado. Ahora bien, aunque no fueron aportados certificados relativos a los pagos efectuados durante la relación laboral, en la contestación de la demanda, la Fiscalía aceptó que «[ ] a partir del año 2003 con ocasión al Decreto 3549 del 10 de Diciembre “Por medio del cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, se derogó el Decreto 685 de 2002 en su artículo 17, y suprimió el artículo referente a la prima del 30%, incluyendo este porcentaje dentro del salario; situación que se ha mantenido en cada uno de los Decretos Salariales expedidos año a año por el Gobierno Nacional [ ]» (resalta la Sala).

Por lo que, es viable colegir que, en efecto, la demandada pagó la prima especial, pero como parte de la asignación básica. Entonces, al caso de la actora le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia 17 Samai, índice 2, Expediente digital, archivo 32.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 15 SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020; concluyéndose que, en los periodos de tiempo en que ha prestado sus servicios como fiscal, ya como delegada ante los jueces municipales o ante los jueces del circuito; le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la nivelación salarial pretendida, esto es, a que se le pague un valor adicional a su salario básico mensual equivalente al 30% por prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso se podrá superar el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.

Ahora, en cuanto a la reliquidación de prestaciones sociales es preciso reiterar que, la prima especial de servicios no es factor salarial, en consecuencia, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser pagadas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena.

En el tema de las prestaciones sociales tenemos que la parte actora alegó que las mismas le han sido canceladas sobre una base salarial del 70% de su asignación básica; por su parte, la Fiscalía General de la Nación alegó que desde el año 2003 las ha pagado sobre la base salarial del 100% de su asignación básica, sin descontar el 30% aducido.

Ninguno de los dos sujetos procesales aportó al proceso pruebas que respalden sus aseveraciones, a pesar que, conforme lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA, incumbe a las partes probar los hechos en que funda sus pretensiones. Así las cosas, se observa que no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales, como lo peticiona la parte actora, puesto que no se aportaron las pruebas que demuestren el desequilibrio prestacional aducido en la demanda.

En estos términos se modificará el numeral cuarto de la sentencia recurrida. Finalmente, en lo tocante a la alzada parcial formulada por la parte actora, debe recordarse que el efecto de las sentencias de nulidad proferidas o que esta Colegiatura puedan dictar en el futuro, respecto de la legalidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional, en punto al reconocimiento de la mencionada prima especial a ciertos servidores de la Fiscalía General de la Nación, no enervan el cómputo del término de prescripción de derechos laborales previsto en los Decretos 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 16 Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 7 de abril de 2014; no es menos cierto que sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales desde el 1° de enero de 2003, en que se dejó de pagar aquella prima especial de servicios en virtud de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional y que fijaron los salarios para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima en mención, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, teniendo en cuenta solo los periodos de tiempo en que la actora fungió como fiscal y, en consecuencia, tenía el derecho a percibir la citada prima como parte de su salario.

En ese sentido, se modificará entonces el numeral cuarto de la sentencia recurrida. Sumado a lo anterior, debe precisarse que, comoquiera que la prima especial de servicios es base para la liquidación de aportes pensionales, sobre el reajuste salarial aquí ordenado debe la entidad hacer los descuentos respectivos del porcentaje que por tal concepto debe asumir el trabajador y proceder a realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos, tanto el aporte del empleado como el correspondiente al empleador.

En virtud de ello, se adicionará la sentencia del Tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales, en la forma indicada anteriormente. Ahora, en cuanto al reproche hecho por la entidad demandada al fallo proferido por el Tribunal, según el cual desde el año 2003 no realizó el pago de la prima especial de servicios reclamada por cuanto las normas que regulan la materia no la contemplaron, debe precisarse que si bien tal aseveración es cierta, justamente el hecho de no haberse ordenado su pago es lo que motiva a que, vía judicial, se ordene su reconocimiento, conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998, la cual debe entenderse como un incremento del salario básico y/o asignación básica de los funcionarios beneficiarios, entre ellos, los fiscales.

Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 17 Se insiste en que, tal como se dijo en la sentencia de unificación, la citada prima fue reglamentada y pagada hasta el año 2002 a favor de, entre otros, los funcionarios de la fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993, posterior a ello fue suprimida sin justificación válida; por lo que debe darse aplicación al principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y ordenarse nuevamente su pago, recordando que en virtud de tales principios, una vez reconocido un derecho laboral no es posible que sea aquél suprimido, reducido o desconocido; en ese orden de ideas, el argumento expuesto por la parte pasiva no tiene ánimo de prosperidad.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 7 de abril de 2014, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta providencia. 2.6 Sobre la condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.

No es suficiente el simple resultado adverso del proceso18. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 18 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP.

Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33-33-000- 2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 18 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de abril de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia del 28 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el cual quedará así: «CUARTO. CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a favor de la señora Marlene Guiselle Téllez Gómez, a título de restablecimiento del derecho, la prima especial de servicios de qué trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993 equivalente al 30% de su asignación básica, desde el 7 de abril de 2014, en adelante, y hasta cuando funja como fiscal delegado ante los juzgados municipales o del circuito o sea titular de tales derechos, solo en los periodos de tiempo en los cuales ejerció el citado cargo; sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.

De la suma que resulte a favor de la demandante, deberán hacerse los descuentos respectivos por aportes al sistema de seguridad social en pensión que en su calidad de empleada le correspondían. Adicionalmente a lo anterior, se negará la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, comoquiera que la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena, no es factor salarial base para la liquidación de estas, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones en favor de la señora Marlene Guiselle Téllez Gómez, desde el 1° de enero de 2003 y en adelante, solo en los periodos de tiempo en que aquella ejerció como fiscal delegada ante los juzgados municipales o del circuito, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de su asignación básica mensual más el 30% de la misma correspondiente a la prima especial de servicios.

TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 28 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Número Interno: 5719-2023 Demandante: Marlene Guiselle Téllez Gómez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 19 Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Marlene Guiselle Téllez Gómez contra la Fiscalía General de la Nación.

CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.

QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.