Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Santiago de Cali, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Temas: Presupuestos formales y de procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

Requisitos de la intervención de terceros. AUTO QUE DECIDE SOBRE MEDIDAS CAUTELARES La Sala resuelve la solicitud de medidas cautelares formulada por el demandante y la petición de intervención de un coadyuvante. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El ciudadano Edwar Alejandro Monroy Mendoza, en nombre propio, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, con la que pretende la nulidad de los artículos 3 (parágrafos 3 y 5) y 4 de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 20242, expedida por el director nacional de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), «[p]or la cual se convoca a elecciones de representantes de los graduados a diferentes cuerpos colegiados». 1.1.1.

Hechos 2. El respectivo capítulo de la demanda expone los que se resumen a continuación: 3. La ESAP expidió el acto acusado para convocar a los graduados a las elecciones de sus representantes ante el Consejo Directivo Nacional y los consejos académicos territoriales, por períodos de dos años. 4. La convocatoria y sus adendas incluyeron un requisito de «preinscripción» para participar como elector y candidato, que no está previsto en el Estatuto Electoral3. 5.

El censo preliminar de egresados relaciona únicamente 224 de aproximadamente 46.000 y contiene nombres duplicados. 1 Radicada el 12 de marzo de 2025 y remitida por la Sección Primera mediante auto del 25 de marzo de 2025, MP. Hernando Sánchez Sánchez. 2 De acuerdo con la demanda, la resolución fue modificada por las adendas 1 (sin fecha), 2 de 24 de enero y 3 de 14 de febrero de 2025.

Adicionalmente, la jefe de la Oficina Jurídica de la ESAP informó sobre la adenda 4 de 20 de marzo de 2025. 3 Resolución SC-581 del 12 de marzo de 2020. Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 6.

Muchos egresados, como es su caso, tienen activo el correo institucional y el acceso al «Sistema ARCA», pero no pueden votar ni postularse como candidatos, pues no hicieron la preinscripción que exige la convocatoria. 1.1.3. Concepto de la violación 7. El demandante sostiene que la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024 infringe los artículos 1º, 2º, 23 y 40 de la Constitución Política, porque limita la participación de los egresados en la elección de sus representantes ante los diferentes cuerpos colegiados de la ESAP. 8.

Señala que los artículos 3 (parágrafos 3 y 5) y 4 del acto acusado incorporaron una etapa de preinscripción para la referida elección, que consiste en «actualizar credenciales y/o crear un correo institucional, en caso de no tenerlo, como requisito fundamental para postularse y/o ejercer el voto». 9. Asegura que la preinscripción no está prevista en el Estatuto Electoral (Resolución SC 581 del 12 de marzo de 2020), según el cual «el único requisito para participar como egresado en las elecciones es que haya cursado y aprobado satisfactoriamente la totalidad del plan de estudios de un programa y cumple (sic) todos los requisitos de grado». 10.

Considera que esa nueva condición modifica el Estatuto Electoral, además de que «rompe el pacto social interno de la comunidad esapista» e impide la participación de un mayor número de egresados. 11. Concluye que se afectan el derecho a elegir y ser elegido y los principios de participación democrática e igualdad de los interesados en votar y ser candidatos. 1.2.

Solicitud de medidas cautelares 12. En escrito separado de la demanda, la parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos de los artículos 3 (parágrafos 3 y 5) y 4 de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024, expedida por el director nacional de la ESAP, modificada por las adendas 1, 2 y 3. 13. Indica que las referidas disposiciones incorporaron un requisito de preinscripción para participar como elector y candidato en las elecciones de los representantes de los egresados ante los diferentes órganos colegiados de la ESAP. 14.

Advierte que la preinscripción y su divulgación no están previstas en el Estatuto Electoral, adoptado mediante la Resolución SC 581 del 12 de marzo de 2020, que para los efectos señalados solo exige haber cursado y aprobado el plan de estudios de algún programa de la escuela y cumplir los requisitos de grado. 15. Afirma que 224 egresados preinscritos hasta el 28 de febrero de 2025 representan un número reducido de interesados, que se traduce en la vulneración de los derechos a la participación democrática y la igualdad.

Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 16. Agrega que el censo electoral de egresados contiene nombres duplicados que evidencian irregularidades en esa etapa y el desconocimiento de los principios de transparencia y legalidad. 17.

Explica que la medida cautelar busca evitar un perjuicio irremediable a los egresados, ante «un proceso electoral viciado, inequitativo y poco representativo». 18. Admite que la autonomía universitaria permite expedir reglamentos y establecer las condiciones de acceso a los cargos directivos, pero destaca que esa atribución debe respetar los límites constitucionales y legales en los escenarios de participación democrática. 19.

Por lo expuesto, solicita que se ordene la depuración del censo electoral y se expida una nueva convocatoria, «que garantice una amplia y efectiva participación de los egresados». 1.3. Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar 20. Mediante autos separados, proferidos el 6 de mayo de 2025, la magistrada ponente admitió la demanda y corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto acusado. 1.4.

Intervención de la ESAP 21. El apoderado de la entidad se opuso al decreto de la medida cautelar4. Para el efecto, señaló que el demandante ataca de forma genérica la legalidad del acto acusado y que la medida cautelar que solicita no tiene un fundamento serio, no está razonablemente fundada en derecho ni logra justificar la intervención urgente del juez administrativo. 22.

Argumentó que la convocatoria para las elecciones de los representantes de los graduados ante los cuerpos colegiados fue expedida conforme a los lineamientos internos de la institución y al amparo de la autonomía universitaria. 23. Resaltó que el artículo 8 del Estatuto Electoral establece que la convocatoria se realizará mediante acto administrativo y que el artículo 3 de la misma normativa define la inscripción como el procedimiento mediante el cual un miembro de la comunidad académica solicita ser registrado en el censo electoral. 24.

Explicó que el objetivo de la preinscripción es «sistematizar el censo de egresados que participarían tal y como lo prevé el Artículo 3 con la inscripción» y que se brindó la oportunidad a todos los egresados para registrarse y quedar habilitados en el módulo de votaciones «ARCA», el cual requiere la creación o reactivación del correo electrónico institucional. 25.

Precisó que de esta manera se incluye a los egresados en el directorio activo de correos electrónicos y se les permite acceder a la plataforma, tanto para postularse, como 4 SAMAI, anotación 33. Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co para elegir, de modo que puedan ejercer el voto electrónico en condiciones de seguridad y desde cualquier lugar donde tengan acceso a internet. 26.

Destacó que el equipo de comunicaciones de la entidad, con el apoyo del Colegio Colombiano de Administradores Públicos (CCAP), utilizó los canales y las redes oficiales para difundir la convocatoria a miles de egresados en todo el país y contar con el mayor número de inscritos, dentro de los plazos para la preinscripción y la inscripción, que fueron ampliados por medio de las adendas 1, 2, 3 y 4. 27.

Aseguró que el censo de 223 inscritos fue preliminar y como consecuencia de reclamaciones y depuraciones resultó en uno definitivo (anexo) con 249 egresados graduados, que tienen una confianza legítima en su aspiración como candidatos o electores. 28. También adujo que el nivel participación en la etapa prelectoral no es atribuible a la escuela ni al procedimiento regulado en el acto acusado. 29.

Finalmente, informó que la jornada electoral se realizó el 13 de mayo de 2025 para el Consejo Directivo Nacional y el Consejo Académico Territorial de Caldas, «generando expectativas legítimas a quienes cumplieron con los requisitos establecidos en el acto administrativo». 1.5. Concepto del Ministerio Público 30. La procuradora séptima delegada ante esta corporación solicitó negar la medida cautelar5, por considerar que en esta etapa preliminar no están dados los elementos de juicio para concluir que el acto acusado vulneró el ordenamiento jurídico. 31.

En tal sentido, señaló que el Estatuto Electoral de la ESAP atribuye la conformación del censo electoral a la Subdirección Académica y advirtió que el aportado por el demandante es uno preliminar. Sobre el mismo punto, puso de presente que no existe prueba que respalde la cifra de 46.000 egresados que menciona la demanda. 32. Igualmente, alegó que el referido estatuto condiciona la participación como aspirante a un cuerpo colegiado, no solo al cumplimiento de los requisitos allí previstos, sino también a los requerimientos establecidos en la convocatoria. 33.

Además, estimó que los 82 días otorgados para la preinscripción en la convocatoria y sus adendas fue prudencial y «más que suficiente». 34. De esta manera, concluyó que «son varios aspectos que deben ser ventilados con el desarrollo de la causa procesal antes de proceder con una decisión sobre los efectos del acto electoral, objeto de censura». 5 SAMAI, anotación 34.

Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co 1.6. Intervención de un coadyuvante 35. El ciudadano Camilo Andrés Riscanevo Medina manifestó su interés por intervenir en el proceso para apoyar a la parte actora, tanto en sus pretensiones, como en la solicitud de medidas cautelares6.

Con tal propósito, relató en términos similares a la demanda que la etapa de preinscripción acusa «serias falencias en su ejecución», debido a la baja participación de egresados y la duplicidad de nombres registrados. 36. En esa dirección, sostuvo que el acto demandado incorporó un requisito de preinscripción que no está contemplado en el Estatuto Electoral, el cual «distorsiona el censo electoral y restringe arbitrariamente el derecho de los egresados a participar, vulnerando el principio de legalidad».

Reparó en que dicho requisito fue implementado de forma unilateral por la entidad, desconociendo los límites a la autonomía universitaria y sin consultar a la comunidad académica. 37. Aseguró que en el proceso de verificación de requisitos de los postulados se identificó como una de las causales más recurrentes de inadmisión la falta de inscripción del candidato principal y su fórmula en el censo electoral.

En consecuencia, atribuyó a la preinscripción que «muchos egresados no se enteraran de la convocatoria ni pudieran participar». II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 38. La Sala es competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 149 de la Ley 1437 de 20117 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 20198, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 39.

De igual manera, le corresponde resolver la solicitud de suspensión provisional del acto acusado en el caso concreto, según el artículo 125, numeral 2 literal f) de la Ley 1437 de 20119. 40. Asimismo, por razones de economía procesal es posible resolver en esta providencia sobre la intervención de un ciudadano como tercero coadyuvante de la parte actora. 2.2.

Intervención de un coadyuvante 41. De conformidad con el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011, «[e]n los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la 6 SAMAI, anotación 32. 7 Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional (…). 8 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. Artículo 1º. Modifíquese el artículo 13 del reglamento, el cual quedará así: (…) Sección Quinta: (…) 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral (…). 9 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS.

(Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021) La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala (…).

Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado».

La misma norma faculta al tercero interviniente para efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, siempre que no se oponga a los de esta. 42. En concordancia, el artículo 71 del Código General del Proceso advierte que el coadyuvante tomará el proceso en el estado en que se encuentre al momento de su intervención, reitera el alcance de sus actos procesales y agrega que estos no pueden implicar la disposición del derecho en litigio. 43.

Por lo tanto, no plantean una pretensión o excepción propia, sino que adhieren a las de la parte que ayudan, con el propósito de contribuir con argumentos y pruebas a mejorar la posición litigiosa del demandante –en el caso del primero– o del demandado –en el del segundo–, pero sin llegar a sustituirlos ni ser cobijados por los efectos jurídicos de la sentencia. 44.

En este sentido, la corporación ha señalado que: La figura de la intervención de terceros dentro de los procesos jurisdiccionales administrativos permite a éstos prestar su colaboración o auxilio a alguna de las partes, bien para apoyar la pretensión, caso en el cual se les reconocerá como parte coadyuvante, o bien, para reforzar la oposición a la misma, caso en el cual se le tendrá como parte impugnadora.

La intervención de estos terceros, en consecuencia, se restringe al ejercicio de los actos procesales permitidos a la parte que coadyuva o impugna, en cuanto no se opongan a los de ésta, ni impliquen disposición del derecho en litigio. La intervención adhesiva del tercero no reclama un pronunciamiento judicial para sí, sino el reconocimiento del derecho, pretensión o excepción invocado por la parte demandante o demandada10. 45.

En cuanto a la oportunidad, el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 establece como extremo inicial la admisión de la demanda y como límite, la audiencia inicial. Frente a este último, por la vía jurisprudencial ha sido necesario precisar el plazo para los casos en que no se lleva a cabo dicha diligencia «hasta tanto la providencia que imprime el trámite de sentencia anticipada y, por ende, prescinde de la celebración de la audiencia inicial dentro de un proceso, quede en firme, pues es claro que sólo hasta que dicha decisión se profiere es que las partes y demás interesados en el asunto se enteran de que la referida audiencia no tendrá lugar en ese proceso»11. 46.

En el caso concreto, la solicitud de intervención del señor Camilo Andrés Riscanevo Medina reúne los requisitos indicados, comoquiera que fue presentada después de la admisión de la demanda y antes del término indicado en la ley. Además, manifestó expresamente su intención de coadyuvar los intereses del demandante y ofreció argumentos contra la legalidad del acto acusado, que van en línea con los expuestos por la parte que apoya. 47.

En consecuencia, se le admitirá como tercero interviniente, con la advertencia de que toma el proceso en el estado en que se encuentra. 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 24 de octubre de 2013, Rad. 23001-23-31-000-2008-00201-01, MP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 19 de enero de 2024, Rad. 11001-03-28-000-2023-00063-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Reiterado para el proceso de simple nulidad en el auto de 14 de enero de 2025, Rad. 11001-03-28-000-2024-00126-00. Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Oportunidad y carga argumentativa de la petición cautelar 48. De conformidad con el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en los procesos declarativos podrá solicitarse el decreto de medidas cautelares, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 49.

A su vez, la referida norma, en concordancia con el artículo 231 ibidem, exigen que la parte interesada presente una petición «debidamente motivada», en la demanda o en escrito separado, que exponga las disposiciones que considere violadas por el acto acusado y allegue las pruebas que estime pertinentes. 50. Atendiendo a los momentos procesales señalados, la Sala constata que es oportuna la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora en el caso concreto. 51.

Igualmente, se observa que el demandante presentó un escrito adicional a la demanda, en el que desarrolló los motivos que sustentan la medida, invocó las normas que considera infringidas y anexó algunos documentos como prueba. Por lo tanto, se concluye que la petición satisface la carga argumentativa que exige la ley para proceder a su estudio de fondo. 2.4.

Presupuestos de procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos 52. El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley. 53.

En desarrollo de la norma constitucional, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que la suspensión provisional procederá cuando la violación normativa que propone el solicitante «surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 54.

A diferencia de la condición del Código Contencioso Administrativo, que exigía una «manifiesta infracción» de la norma superior12, la actual regulación implica «un estudio amplio, analítico y razonado»13 para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal que no conlleva prejuzgamiento, según el artículo 229 del CPACA. 55.

Ahora bien, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo del litigio, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional que resulta de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo. Por lo mismo, de acuerdo con el artículo 235 12 Decreto 01 de 1984. Artículo 152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: (…) 2.

Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 13 Sobre el alcance del estudio del juez frente a la solicitud de suspensión provisional, ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 27 de febrero de 2025, Rad. 11001-03-28-000-2024-00197-00 (Acumulado), MP.

Gloria María Gómez Montoya. Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co ibidem, existe la posibilidad de modificarla o revocarla, e incluso de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones. 56.

Sumado a lo anterior, el estudio de la suspensión provisional de los actos administrativos está condicionado por su vigencia, habida cuenta que la finalidad de la medida es «detener los efectos del acto que, en principio, se advierte violatorio de mandatos superiores»14. Por tal razón, no procede un pronunciamiento de fondo cuando la disposición acusada fue derogada, revocada, o en los eventos en que el objetivo para el cual fue expedida se cumplió plenamente, desaparecieron sus fundamentos de hecho o de derecho, o se encuentra suspendida provisionalmente por decisión judicial15. 57.

Atendiendo a los parámetros anteriores, en esta oportunidad se analizará la petición cautelar en consideración a que, si bien la ESAP informa que se realizaron las votaciones el 13 de mayo de 2025, lo cierto es que la declaratoria de elecciones no se ha cumplido, pues se realizará entre el 3 y el 10 de junio de 2025, según se observa en el cronograma de la adenda 4, aportada por la entidad. 2.5.

Análisis del caso concreto 58. El señor Edwar Alejandro Monroy Mendoza solicita la suspensión provisional de los artículos 3 (parágrafos 3 y 5) y 4 de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024, modificados por las adendas 1, 2 y 3, expedidas por el director nacional de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) para convocar y regular las elecciones de representantes de los graduados a los diferentes cuerpos colegiados de la entidad. 59.

El demandante sustenta la solicitud en que las referidas disposiciones crearon una etapa de preinscripción para participar como elector y candidato, pese a que el Estatuto Electoral solo exige haber cursado y aprobado un plan de estudios y cumplido con los requisitos de grado. 60. Considera que la nueva exigencia convierte las elecciones en un proceso inequitativo y poco representativo, como lo demuestra la conformación del censo electoral con 224 participantes, algunos de ellos duplicados. 61.

Adicionalmente, sostiene que la situación descrita desconoce los principios de transparencia y legalidad, y que representa un ejercicio desmedido de la autonomía universitaria por parte de la escuela. 62. En línea con lo anterior, el ciudadano Camilo Andrés Riscanevo Medina argumenta que el requisito de preinscripción no tiene soporte en el Estatuto Electoral y restringe arbitrariamente la participación de los egresados en la elección de sus representantes ante los cuerpos colegiados de la escuela. 63.

Por su parte, la ESAP señala que el Estatuto Electoral contempla la regulación de la convocatoria a través de un acto administrativo y explica que la preinscripción tuvo el propósito de habilitar a los egresados en la plataforma «ARCA», a través del correo 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 27 de febrero de 2025, Rad. 11001-03-28-000-2024-00197-00 (Acumulado), MP.

Gloria María Gómez Montoya. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 4 de abril de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018-00625-00, MP. Rocío Araújo Oñate. Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co electrónico institucional, para facilitar el registro como candidato y ejercer de forma segura el voto. 64.

Así planteadas las posiciones de las partes, la Sala procede a estudiar el contenido de las disposiciones acusadas, como se transcribe a continuación: ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ESAP Resolución No. SC-2482 (09 DIC 2024) Por la cual se convoca a elecciones de representantes de los graduados a diferentes cuerpos colegiados de la ESAP.

EL DIRECTOR NACIONAL DE LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ESAP (…)

ARTÍCULO

3. PUBLICIDAD DEL PROCESO. El equipo de Comunicaciones con el apoyo de la Subdirección Nacional Académica, realizarán las labores de promoción, difusión del proceso electoral y las fórmulas que se presenten en el formato previamente establecido (…)

PARÁGRAFO 3. Según el cronograma de actividades, los egresados interesados en participar en la presente convocatoria contarán con un término prudencial determinado en el cronograma, para PREINSCRIPCIÓN, actualizar credenciales y/o crear un correo electrónico institucional, en caso de no tenerlo, como requisito fundamental para postularse y/o ejercer el voto.

Para tal efecto podrán solicitar asistencia técnica en el correo electrónico mesadeayuda@esap.edu.co y/o consultar el instructivo de autogestión y cambio de contraseña, publicado en el link https://www.esap.edu.co/inicio/academia/egresados/#elecciones. (…)

PARÁGRAFO 5. Quienes NO REALICEN LA PREINSCRIPCIÓN después de finalizada la etapa prevista en el cronograma del presente acto administrativo, no podrán participar en este proceso electoral.

ARTÍCULO 4. CENSO ELECTORAL. El Censo Electoral de los egresados para la presente convocatoria está conformado por todos los egresados graduados de los programas de pregrado y posgrados desarrollados en la Sede Central y en las Direcciones Territoriales relacionadas en el artículo 1º de la presente convocatoria, que hayan realizado la preinscripción según lo dispuesto en el artículo 5, se encuentren registrados en la base de datos de egresados graduados de la ESAP y estén activos en el aplicativo ARCA, siempre y cuando hayan obtenido el título con fecha de corte a septiembre de 2024.

El equipo del programa de egresados de la Subdirección Nacional Académica, conformará el censo de la presente convocatoria con aquellos egresados graduados que hayan realizado la PREINSCRIPCIÓN siempre y cuando hayan obtenido un título de formación profesional o de posgrados en la ESAP con fecha de corte a septiembre de 2024. El listado será entregado a la Oficina de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones -OTIC- para su parametrización en ARCA con antelación a las votaciones.

PARÁGRAFO 1. De forma particular el censo electoral de los graduados que cumplan con las condiciones de PREINSCRIPCIÓN y actualización de credenciales, dentro de Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co los dos (2) meses anteriores a la votación, se conformará de acuerdo con cada cuerpo colegiado de la siguiente forma: CUERPO COLEGIADO GRADUADOS 1 Consejo Directivo Nacional Un (1) egresado de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, elegido por los egresados graduados 2 Consejo Académico Territorial Antioquia Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 3 Consejo Académico Territorial Caldas Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 4 Consejo Académico Territorial Cauca Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 5 Consejo Académico Territorial Chocó Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 6 Consejo Académico Territorial Cundinamarca Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 7 Consejo Académico Territorial Huila - Caquetá - Putumayo Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 8 Consejo Académico Territorial Meta- Guaviare-Guainía-Vaupés-Vichada- Amazonas Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 9 Consejo Académico Territorial Nariño - Alto Putumayo Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 10 Consejo Académico Territorial Norte de Santander - Arauca Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 11 Consejo Académico Territorial Quindío - Risaralda Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 12 Consejo Académico Territorial Santander Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años 13 Consejo Académico Territorial Tolima Un (1) Representante de los egresados graduados de los programas de la respectiva Territorial elegido por ellos mismos para un periodo de dos (2) años PARÁGRAFO 2.

Con el fin de garantizar la participación en el proceso electoral, la Oficina de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -OTIC- de la ESAP, prestará el soporte técnico correspondiente para la actualización de usuarios y contraseñas a través del correo electrónico mesadeayuda@esap.edu.co dentro del término previsto en el cronograma.

PARÁGRAFO 3. La base de datos de los graduados con fecha de corte el mes de septiembre de 2024, será proporcionada por el equipo del programa de egresados de Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co la Subdirección Nacional Académica a la persona asignada por la Oficina de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones -OTIC- de la ESAP, para su parametrización en ARCA (mayúsculas sostenidas y negrillas del original). 65.

Las normas de la convocatoria que controvierte la parte actora hacen referencia, en efecto, a la preinscripción «como requisito fundamental para postularse y/o ejercer el voto», la cual se debe realizar en «un término prudencial determinado en el cronograma», con el soporte técnico de la Oficina de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; de lo contrario, las personas interesadas «no podrán participar en este proceso electoral».

De allí también se destaca que la Subdirección Nacional Académica conformará el censo electoral con los egresados preinscritos. 66. Por su parte, la Resolución SC-581 del 12 de marzo de 2020, por la cual se expide el Estatuto Electoral de las instancias de gestión académica de la ESAP, aportado como prueba por el demandante, establece en los artículos que atañen al caso, lo siguiente:

ARTÍCULO 3. GLOSARIO. Para efectos del presente Estatuto los siguientes términos se entenderán como se describe a continuación. (…) - Censo Electoral: Totalidad de individuos caracterizados por sus cualidades académicas, correspondientes a electores que pueden votar en un determinado grupo y por un candidato, al interior de la comunidad ESAPISTA de conformidad con lo establecido por el presente estatuto.

(…) - Inscripción: Procedimiento mediante el cual un miembro de la comunidad académica que reúne los requisitos establecidos en el presente estatuto y no se encuentre debidamente registrado solicita a la ESAP que lo vincule al censo electoral y es incorporado para ejercer el derecho al sufragio. - Inscripción de Candidatos: Procedimiento mediante el cual los aspirantes a representantes, inscriben y presentan sus nombres ante la autoridad electoral competente, con el objeto de participar en la elección en calidad de candidato o aspirante a un Cuerpo Colegiado.

(…)

ARTÍCULO 10. PROCEDIMIENTO. La ESAP a través de las áreas institucionales responsables, gestionará el procedimiento idóneo y los actos administrativos, tendientes a definir la forma y la estructura de la actividad procesal referente a: 10.1. ETAPA PRE-ELECTORAL: Comprende las actividades previas al proceso electoral, que deben ser realizadas por los responsables electorales designados en coordinación con las demás áreas que intervienen en el proceso electivo: (…) 10.1.3.- Conformación del Censo Electoral: Es la sistematización de la población de los individuos caracterizados por sus calidades, correspondientes a electores que pueden votar en un determinado grupo y por un candidato delimitado.

(…) Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co 10.1.4.- Inscripción de Candidatos: inscripción y presentación de los aspirantes de la Comunidad Académica, con el objetivo de participar en las elecciones, según los términos establecidos en la respectiva convocatoria.

(…)

ARTÍCULO

12. REQUISITOS DE INSCRIPCIÓN. Para postularse como candidato a un cuerpo colegiado, además de hacer parte del censo electoral y de los requisitos establecidos en la normatividad institucional vigente, el aspirante deberá cumplir con los siguientes requisitos generales: (…) 12.3. Para los egresados: a) Ser egresado de cualquiera de los programas curriculares ofertados por la ESAP. b) No tener vínculo laboral o contractual con la ESAP, ni haberlo tenido dentro del año (1) anterior a la convocatoria. h) (sic) No ostentar la calidad de representante en un cuerpo colegiado de la ESAP al momento de la inscripción siempre y cuando sea para el mismo cuerpo colegiado. c) (sic) No estar incurso en inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses.

ARTÍCULO

13. REQUISITOS DE POSTULACIÓN. Para efectos de la inscripción como aspirante a representante, el postulante deberá además de atener los pre-requisitos establecidos en el presente Estatuto, cumplir los demás requerimientos establecidos en el acto administrativo de convocatoria de los cuerpos colegiados de la ESAP. 67. Contrastados los artículos de la convocatoria señalados por la parte actora, con el Estatuto Electoral, la Sala no observa, en estricto sentido, la preinscripción; en su lugar, contempla la conformación del censo electoral y la inscripción de electores y candidatos.

Sin embargo, la misma normativa prevé que el acto administrativo de convocatoria establecerá los términos de la inscripción de candidatos y podrá incorporar algunos requerimientos para la postulación (artículos 10 y 13). Además, advierte sobre la necesidad de que los interesados soliciten el registro y la vinculación al censo electoral. 68.

Para el caso, los artículos 5 y 6 de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024, que no son atacados por el demandante, regularon una etapa de preinscripción, de la siguiente manera:

ARTÍCULO 5. PREINSCRIPCIÓN: Los egresados graduados que vayan a participar como electores en este proceso electoral, deberán realizar preinscripción en el correo electrónico egresados@esap.edu.co dentro del plazo que se establezca en el cronograma de actividades.

ARTÍCULO

6. REQUISITOS PARA PREINSCRIPCIÓN: La PREINSCRIPCIÓN, se realizará únicamente al correo electrónico egresados@esap.edu.co y se deberá enviar la siguiente información, dentro de la etapa prevista en el cronograma de actividades: a) Nombres y apellidos b) Número documento de identidad c) Programa y fecha de grado d) Correo electrónico institucional.

En caso de no tener correo institucional, deberá solicitarlo al correo electrónico mesadeayuda@esap.edu.co Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 13 www.consejodeestado.gov.co 69.

Adicionalmente, el artículo 22 del aludido acto previó inicialmente que la preinscripción se realizaría «desde las 8 AM del día en que se expida el acto administrativo, hasta las 5 PM del 14 de diciembre de 2024». Con posterioridad, esta fecha fue prorrogada hasta el 27 de enero16, 14 de febrero17 y 28 de febrero18 de 2025. 70. Atendiendo a esta parte de la regulación, junto con las disposiciones que indica el demandante, es posible afirmar que la preinscripción fue una actividad de identificación y acreditación de los egresados interesados en participar como electores y candidatos en el proceso de elección de sus representantes ante el Consejo Directivo Nacional y los consejos académicos territoriales, para asegurar que tuvieran activo un correo electrónico institucional que permitiera el uso del módulo de votaciones «ARCA». 71.

Lo anterior va en consonancia con la intervención de la ESAP, cuando aclara que las elecciones se llevan a cabo en la entidad «utilizando una plataforma tecnológica (módulo de votaciones ARCA), la cual, y en aplicación de la política de seguridad de la información institucional, está asociada al directorio activo de correos electrónicos institucionales, lo que supone tener un correo electrónico de la ESAP activo para poder participar en el proceso». 72.

También se destaca que la entidad adoptó medidas que pueden interpretarse válidamente como facilitadoras de este trámite, por un lado, la asistencia técnica de la mesa de ayuda y un «instructivo de autogestión y cambio de contraseña» consultable en línea19 y por otro, la extensión del plazo para la preinscripción por más de 2 meses, que corrieron entre el 9 de diciembre de 2024 y el 28 de febrero de 202520. 73.

Así las cosas, para la Sala no es posible afirmar con certeza en este momento del proceso que la preinscripción como elector y candidato estuviera desautorizada por las normas superiores que rigen la convocatoria, o que pueda calificarse como un requisito que limita o complica de forma insuperable la participación de los interesados, en la manera que lo plantea el demandante. 74.

Antes bien, a partir de los elementos probatorios conocidos hasta el momento, se puede determinar que el Estatuto Electoral permite que la convocatoria regule algunos requerimientos para la postulación de electores y candidatos, más allá de los requisitos previstos en esa normativa. 75. En particular, la preinscripción se describe como una etapa que respondió a necesidades operativas del procedimiento de elecciones y que se cumplía suministrando información que, en principio, se advierte elemental y razonable, como los nombres y apellidos, el documento de identidad, el programa cursado, la fecha de grado y el correo institucional o la solicitud de uno, según el artículo 6 de la convocatoria. 76.

Por otra parte, en cuanto a los cuestionamientos al censo electoral, es preciso advertir que no corresponde a una censura directa contra el acto acusado, sino de una actividad 16 Adenda 1 (sin fecha). 17 Adenda 2 del 24 de enero de 2025. 18 Adendas 3 del 14 de febrero y 4 del 20 de marzo de 2025. 19 Artículo 3, parágrafo 3 de la convocatoria. 20 Artículo 22 de la convocatoria y adendas 1, 2, 3 y 4.

Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co que debe cumplir la dependencia competente con la lista de interesados que cumplan los requisitos para participar.

Sin perjuicio de lo anterior, frente a la depuración que solicita el demandante, se observa que la ESAP aportó el documento titulado «CENSO DEFINITIVO EGRESADOS GRADUADOS», en el marco de la «CONVOCATORIA REPRESENTANTES A CUERPOS COLEGIADOS 2024-2025», emitido «una vez resueltas las reclamaciones que se presentaron por el canal indicado y de forma oportuna». 77.

Siendo así, la prueba aludida demuestra que se conformaron dos censos electorales, uno que aportó el demandante y otro la ESAP, cuya valoración de contenido deberá realizarse en la etapa procesal correspondiente para establecer cuál de ellos contiene los participantes definitivos en el proceso y si existieron las duplicidades que se acusa en la demanda. 78.

En conclusión, el análisis preliminar de la infracción normativa que propone la parte actora conduce a negar la suspensión provisional de los artículos 3 (parágrafos 3 y 4) y 4 de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024 y de las adendas 1, 2 y 3, como también a desestimar la solicitud de ordenar la depuración del censo electoral de egresados y la realización de una nueva convocatoria, toda vez que no hay claridad suficiente sobre la violación de las normas superiores invocadas, al confrontarlas con las disposiciones acusadas, ni al hacer la valoración de las pruebas aportadas al expediente, según lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. 79.

Tampoco se deriva de ese estudio, a esta altura del proceso, la violación del principio de participación ni el ejercicio desproporcionado de la autonomía universitaria, por cuenta de la incorporación de la etapa de preinscripción de electores y candidatos, en el marco de la elección de los representantes de los egresados ante los cuerpos colegiados de la ESAP.

En tal sentido, como se explicó, se pudo constatar que la convocatoria contempló algunas medidas para que los interesados comprendieran la forma de realizarla. 80. En consideración al sentido de la decisión anunciada, es pertinente advertir que no implica prejuzgamiento, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 2.6.

Reconocimiento de personería para actuar 81. El abogado Juan Gustavo Coronado Ricardo aportó poder para actuar en defensa de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), conferido por la jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, en el cual se observan las formalidades y facultades definidas en los artículos 74 y 77 del Código General del Proceso, Por lo tanto, es procedente reconocerle personería para actuar. 82.

Por lo expuesto, la Sala de Decisión de la Sección Quinta Radicación: 11001-03-24-000-2025-00086-00 Demandante: Edwar Alejandro Monroy Mendoza Demandado: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 15 www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los artículos 3 (parágrafos 3 y 5) y 4 de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024 y de las adendas 1, 2 y 3, expedidas por el director nacional de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de ordenar la revisión y depuración del censo electoral de egresados y de realizar una nueva convocatoria para las elecciones de los representantes de los egresados ante los cuerpos colegiados de la ESAP.

TERCERO: ADMITIR como coadyuvante de la parte demandante al señor Camilo Andrés Riscanevo Medina, con el alcance que la ley reconoce a su intervención.

CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como apoderado de la Escuela Superior de Administración Pública al abogado Juan Gustavo Coronado Ricardo, para los efectos indicados en el poder conferido por la jefe de la Oficina Jurídica de esa entidad.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx