CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Asunto: Auto que decide excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO TESIS: SE REVOCA AUTO APELADO Y, EN CONSECUENCIA, SE DA POR TERMINADO EL PROCESO.

LOS ACTOS DEMANDADOS SON DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONTENIDO ECONÓMICO. EXIGIBILIDAD DEL TRÁMITE DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA INSTAURAR LA DEMANDA. Se decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por el apoderado de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES1, parte demandada, contra el auto de 7 de noviembre de 2019, proferido por el Magistrado Sustanciador del proceso de la SECCIÓN CUARTA DE DECISIÓN ORAL DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA2, dentro de la audiencia inicial establecida en el artículo 180 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, por medio del cual 1 En adelanta DIAN 2 En adelante el Tribunal. 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en adelante CPACA. 2 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decidió declarar no probada la excepción previa de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.

I.

ANTECEDENTES I.1 La demanda El señor VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, instauró demanda ante el Tribunal, contra la DIAN, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. 1-90- 201-241-929 de 7 de junio de 2017, “SANCIÓN CUANDO NO ES POSIBLE APREHENDER LA MERCANCÍA” y 007502 de 2 de octubre de 2017, “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE RECONSIDERACIÓN”, expedidas por el Jefe de la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Medellín y la Subdirectora de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, respectivamente.

I.2 Excepción previa propuesta por la DIAN La DIAN propuso la excepción previa de falta del requisito de 3 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad del trámite de la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, pues, a su juicio, el asunto objeto de debate exigía su cumplimiento, dado que los actos administrativos demandados eran de carácter particular y de contenido económico.

Para el efecto, la DIAN sostuvo lo siguiente (folios 148 y 149): “[…] Entre las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, se encuentra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto en el caso que nos ocupa procede la conciliación prejudicial por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 7502 de octubre 02 de 2017, proferida por la División Gestión Jurídica, ambas de la Dirección Seccional de Aduanas de Medellín. […] Ahora bien, las Resoluciones No. 929 de junio 7 de 2017 y 7502 de octubre 02 de 2017, se refieren a una sanción equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía incursa en la causal de aprehensión y decomiso 1.6 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, ello por no haber sido puesta a disposición de la DIAN, incurriendo así en la infracción administrativa establecida en el artículo 551 del Decreto 390 de 2016.

Así las cosas, en el presente caso no se cumplió con el presupuesto procesal de la conciliación prejudicial, razón por la cual, no se encuentra agotado este requisito […]”. II.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 7 de noviembre de 20194, el Tribunal declaró no probada la “excepción 4 Folios 170 a 173, cuaderno principal. 4 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previa” de falta del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, propuesta por la DIAN.

En relación con la mencionada “excepción previa”, indicó que la parte actora tenía la obligación de cumplir con dicho trámite dado que constituía un requisito indispensable para instaurar demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa o de controversias contractuales, siempre y cuando no se encontrara prohibida por la ley y el asunto fuera susceptible de conciliación y, de no lograrse un acuerdo, debería aportarse, junto a la demanda, la respectiva constancia. Adujo que a partir del 24 de enero de 2002, fecha en la que entró en vigencia la Ley 640 de 2001, se estableció como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el trámite de la conciliación prejudicial, obligación reiterada en el artículo 13 de la Ley 1285 de 20095.

Sostuvo que el Decreto 1716 de 20096, reglamentó los artículos 13 de la Ley 1285 de 2009 y 75 de la Ley 446 de 1998 y, además, el 5 “Por medio de la cual, además, se precisó que dicha obligación procesal era aplicable para el ejercicio del ejercicio de las acciones de nulidad restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso administrativo, respectivamente.” 6 Compilado en el Decreto 1069 de 2015. 5 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Capítulo V de la Ley 640 de 2001 y dispuso, de forma excepcional, las materias no susceptibles de ser conciliables, en los siguientes términos: “(i) las que versen sobre conflictos de carácter tributario;

(ii) los que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y (iii) en los cuales la correspondiente acción haya caducado.” (subrayas del texto) Anotó que el asunto objeto de debate en el presente proceso tenía un carácter aduanero, pese a que se discutía la procedencia o no de una sanción impuesta al accionante, -en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5517 del Decreto 390 de 20168, consistente en una multa equivalente al 200% del avalúo de la mercancía que no fue puesta a disposición de la DIAN-.

Sostuvo que en atención a lo concluido en el auto de unificación de 22 de febrero de 2018, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso 76001-23-33-000-2013-00096-019, los actos administrados a través de los cuales la DIAN ordena el decomiso de mercancías no son de naturaleza tributaria, por lo que 7 “Artículo 551.

Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. Cuando no sea posible aprehender la mercancía porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción de multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del avalúo de la misma, que se impondrá al importador y al poseedor o tenedor, según corresponda.

(…)” 8 “Por el cual se establece la regulación aduanera.” 9 Consejero Ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en estos casos debía agotarse el trámite de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para instaurar la demanda.

Explicó que pese a la conclusión anterior y en aras de garantizar el respeto por el principio de la confianza legítima, en el asunto sub examine no era procedente exigir el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, dado que la demanda se radicó el 30 de enero de 2018, esto es, con anterioridad a que se profiriera la citada jurisprudencia de unificación de 22 de febrero de 2018.

Sobre el particular, recordó que en el auto de ponente de 20 de junio de 201910, la Sección Primera del Consejo de Estado ya había señalado que no era dable: “[…] exigir el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en tratándose de demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra de actos administrativos relacionados con la aprehensión y el decomiso de mercancías, cuando aquellas fueran presentadas con anterioridad a la fecha de la providencia de unificación del Consejo de Estado en relación con materia, en la que se precisó que tal requisito sí es exigible legalmente […]”. 10 Proceso 25000-23-36-000-2017-00483-01, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. 7 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La DIAN interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida por el a quo de declarar no probada la “excepción previa” de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, en el que reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda en cuanto a la necesidad de aplicar las normas vigentes al momento de la expedición de los actos administrativo controvertidos, las cuales, para el caso bajo estudio, ya exigían agotar dicho trámite previo a acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de los medios de control de reparación directa, nulidad y restablecimiento del derecho y controversias contractuales.

Sostuvo que los actos demandados eran de carácter particular y de contenido económico, razón por la cual eran susceptibles de conciliación, pues pese a no ordenar propiamente la aprehensión y decomiso de mercancías sí imponían una sanción pecuniaria. Finalmente, solicitó que no fuera aplicado lo resuelto en el auto de 20 junio de 201911, toda vez que la Sección Primera del Consejo de Estado, en la providencia de unificación12 previamente proferida, ya 11 Ibidem. 12 Auto de unificación de 22 de febrero de 2018, radicación número: 76001-23-33-000-2013-00096- 01, CP Roberto Augusto Serrato Valdés 8 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co había establecido que se debía agotar el trámite de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para instaurar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra de actos administrativos de naturaleza aduanera.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia para proferir el auto: Sala o Ponente Es menester señalar que el recurso objeto de estudio en esta instancia fue interpuesto con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, razón por la cual al presente caso le es aplicable la redacción original del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, que establece que la competencia para proferir los autos interlocutorios de única, primera o segunda instancia, reside en el Magistrado Ponente, a excepción de los que rechazan la demanda, los que decreten una medida cautelar o resuelven incidentes de responsabilidad y desacato en el mismo trámite, los que ponen fin al proceso y los que aprueben conciliaciones extrajudiciales o judiciales.

La citada disposición prevé: “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los 9 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. (Negrillas fuera del texto original). Visto lo anterior, se advierte que el auto que resuelve sobre las excepciones previas o su apelación, en principio, no está previsto dentro de los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, (redacción original), a menos que la correspondiente decisión ponga fin al proceso.

Así las cosas, la competencia para proferir el auto que resuelva una excepción previa o su apelación, en aplicación de los artículos 125 y 180, numeral 6, inciso 3, del CPACA, (redacción original), recaerá en el ponente cuando la decisión no ponga fin al proceso y en la Sala en caso contrario. Cuestión previa Antes de abordar el caso concreto, la Sala considera pertinente advertir que si bien, en principio, la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial no constituye una excepción previa autónoma de las establecidas en el artículo 100 del 10 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Código General del Proceso, lo cierto es que se trata de un requisito de procedibilidad o previo para acudir a la jurisdicción; y la redacción original del numeral 613 del artículo 180, aplicable al asunto bajo examen, expresamente permitía analizar y determinar su cumplimiento durante la audiencia inicial, pues en caso de advertir su omisión el proceso debía darse por terminado, lo que corrobora la procedencia de su estudio en sede de apelación independientemente de si el a quo lo decidió como una excepción previa o como la verificación del cumplimiento de un requisito de procedibilidad.

Caso concreto Sea lo primero advertir que de conformidad con lo expuesto tanto en el auto recurrido como en el recurso de apelación objeto del presente pronunciamiento, en esta instancia no se está debatiendo si es o no exigible el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial en este tipo de asuntos aduaneros, pues ello es un tema decantado jurisprudencialmente y así lo reconocen tanto el a quo como el 13 “[…] 6.

Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.

Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso […]”. 11 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurrente, por lo que el problema jurídico a resolver en este caso se ciñe a determinar si era aplicable la excepción temporal de la exigencia del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, dado que la demanda se había instaurado con anterioridad a que se profiriera el auto de unificación sobre dicha materia; o si, por el contrario, dicha excepción no era aplicable al asunto sub examine dadas las diferencias fácticas y jurídicas con el proceso que dio lugar a la referida unificación. De los procedimientos administrativos de definición de la situación jurídica de las mercancías y del régimen sancionatorio ante la imposibilidad de su aprehensión y decomiso.

Cabe advertir que la imposición de una sanción ante la imposibilidad de aprehender y decomisar una mercancía no es un acto que defina la situación jurídica de la misma, toda vez que el procedimiento sancionatorio tiene como finalidad sancionar a la persona responsable de una infracción aduanera y se inicia, precisamente, con el requerimiento especial aduanero.

Al respecto la Sala ha indicado que: 12 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] el procedimiento previsto para definir la situación jurídica de una mercancía es diferente al señalado para imponer sanciones o multas; el primero se inicia con la aprehensión de la mercancía y el segundo con la formulación del pliego de cargos o, como en el caso en estudio, con el requerimiento especial aduanero. […] […] el acto que da inicio al procedimiento dirigido a imponer una sanción por infracción a la legislación aduanera, es la formulación del requerimiento especial, pues a partir de ese momento la Administración identifica o tiene conocimiento de la conducta constitutiva de la infracción. […]”14.

Ahora, la Sala al abordar los procedimientos administrativos relacionados con la autonomía e independencia de los procesos de definición de la situación jurídica de las mercancías y del sancionatorio adelantado contra el importador o el propietario de las mismas, ha precisado que: “[…] son dos las actuaciones que debe adelantar la Autoridad Aduanera con motivo del ingreso ilegal de una mercancía al país; la primera, consiste en la definición de la situación jurídica, previa aprehensión y, la segunda, se encuentra encaminada a sancionar a la persona responsable de la infracción aduanera. […] La autonomía de los dos procedimientos administrativos ha sido reiterada por la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en el análisis de las normas jurídicas que regulan la materia, Sección que ha indicado que el procedimiento previsto para definir la situación jurídica de una mercancía es diferente al señalado para imponer sanciones o multas, precisando que el primero se inicia con la aprehensión y posterior decomiso de la 14 Sentencia de 1 de noviembre de 2007, radicación número: 25000-23-27-000-2003-00803-01, CP.

Martha Sofía Sanz Tobón, reiterada en sentencias de: 12 de marzo de 2009, radicación número: 05001- 23-31-000-2000-02637-01; 9 de marzo de 2017, número 08001 23 31 000 2010 00781 01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio y; 18 de junio de 2018, radicación número: 25000-23-24-000-2008-00254-02, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 13 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mercancía y el segundo con la formulación del pliego de cargos. […]”15.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la imposición de una sanción ante la imposibilidad de aprehender y decomisar la mercancía es un acto administrativo distinto de aquel en el que se ordena la aprehensión y decomiso de una mercancía, toda vez que el procedimiento administrativo sancionatorio es una consecuencia, precisamente, de la presunta ilegalidad de aquella.

Al respecto, el artículo 551 del Decreto 390 de 2016, dispone que: “[…] La imposición de la sanción prevista en este artículo o el pago de la misma, no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía y, en consecuencia, la Autoridad Aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso, salvo que se hubiere rescatado. […]” Se tiene entonces que la imposición de dicha sanción no define la situación jurídica de la mercancía, toda vez que no subsana las causales de aprehensión y decomiso de la misma, pues a pesar de su pago la DIAN podrá continuar con el trámite administrativo correspondiente16.

Por lo anterior, la Sala considera que al presente asunto no le resulta 15 Sentencia de 22 de marzo de 2018, radicación número: 68001-23-31-000-2001-00028-01, CP. Rocío Araujo Oñate. 16 Decreto 390 de 2016, artículos 552 y ss. 14 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicable la excepción de exigir el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial por el hecho de que la demanda se instaurara con anterioridad a que se profiriera el auto de unificación de esta Sala de 22 de febrero de 201817, como erradamente lo sostiene el a quo, pues la fundamentación fáctica y jurídica es totalmente diferente a la estudiada en ese caso, en el entendido de que aquí no se debate la legalidad del acto administrativo que definió la situación jurídica de la mercancía, esto es, el que ordenó su decomiso, sino el que impuso una sanción pecuniaria, precisamente, por la imposibilidad de ordenar el referido decomiso.

En efecto, como en el presente caso no hay lugar a aplicar el auto de unificación referido18, dado que no se está demandando el acto 17 C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 76001-23-33-000-2013-00096-01. 18 “[…] En el presente asunto, los Magistrados que integran la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial celebrada el 5 de marzo de 2015, declararon probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, al considerar que el asunto no era conciliable, y agregaron que, como quiera que la sociedad Logística S.A. había agotado el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, el término de caducidad se había suspendido únicamente por el término de diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 640 de 2001.

Por ende, el demandante contaba, para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho objeto del presente asunto, hasta el día 20 de octubre de 2012, y en tanto que la demanda fue presentada el 29 de enero de 2013, se consideró que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad antes referido. Por tal razón, la apoderada judicial de la entidad demandada en la aludida audiencia interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión; señalando, para el efecto, que el asunto sí era conciliable, debido a que lo que se discute es la definición de la situación jurídica de las mercancías, es decir un asunto aduanero que, por ende, es conciliable en tanto no tiene carácter tributario.

Resalta la apelante que tan cierto es lo anterior que la DIAN celebró con Logística S.A. un acuerdo conciliatorio materializado en la audiencia de 3 de octubre de 2012, celebrada ante la Procuraduría 19 Judicial para Asuntos Administrativos con sede en Cali, el cual fue improbado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 23 de noviembre de 2012, con ponencia de la doctora Carolina Giffo Gamba.

Con base en lo anterior, es pertinente resaltar que ni el decomiso aduanero ni la definición de la situación jurídica de la mercancía son asuntos de naturaleza tributaria, en tanto que, no tienen una vocación general, tampoco surgen de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo y, mucho menos, contribuyen a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública. 15 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo que ordenó el decomiso de la mercancía, consecuencialmente tampoco hay lugar a aplicar la excepción de la exigibilidad del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial por el hecho de que la demanda se instaura con anterioridad a que se profiera dicha providencia, pues lo que aquí se controvierte es una sanción pecuniaria, asunto que evidentemente es susceptible del mencionado mecanismo alternativo de solución de conflictos y frente al cual nunca ha existido dudas de su obligatoriedad como requisito previo a demandar. […] En efecto, el artículo 1º del Estatuto Aduanero (Decreto 2685 de 1999) define las expresiones usadas dentro de las actuaciones administrativas aduaneras, dentro de las que se encuentra la figura de la aprehensión y la del decomiso como se observa a continuación: […] Cabe resaltar que el artículo 512 ibídem, establece cuál es el acto mediante el cual se produce la definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas en desarrollo de la actuación administrativa desplegada por la DIAN, que no es otro que el de decomiso aduanero de las mismas, el cual, por lo demás es considerado por el legislador como el acto que decide de fondo dicho procedimiento. […] Por lo anterior y como bien lo ha interpretado esta Sección en diversas providencias, el decomiso de mercancías es una medida tendiente a definir la situación jurídica de las mismas, verbigracia en sentencias de 23 de mayo de 2003 y 25 de junio de 2003… […] Así las cosas, los actos enjuiciados mediante los cuales la DIAN ordenó el decomiso de las mercancías de propiedad de la actora, no son de naturaleza tributaria, como quiera que no se controvierten aspectos propios de la cancelación del tributo aduanero, tales como las liquidaciones que se encuentran en el Capítulo XIV Sección II del Decreto 2685 de 1999, esto es, la liquidación oficial de corrección (artículo 513), la liquidación oficial de revisión de valor (artículo 514) y los procesos que versen sobre devoluciones o compensaciones de impuestos nacionales o tributos aduaneros. […] Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO.- UNIFICAR la jurisprudencia en el sentido de que en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho incoados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los que se demanda los actos administrativos a través de los cuales se define la situación jurídica de la mercancía, se debe agotar el requisito de procedibilidad relacionado con el agotamiento de que trata el artículo 161 del CPACA, en los términos de esta decisión […]”. 16 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo precedente, la Sala concluye que cuando se pretenda promover una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo aduanero sancionatorio ante la imposibilidad de aprehender o decomisar la mercancía, resulta procedente agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, dado el contenido económico de la controversia, el cual se encuentra relacionado con el valor de la multa impuesta.

Siendo ello así, la Sala revocará la decisión proferida en audiencia inicial por el a quo que declaró no probada la excepción previa de falta del requisito de procedibilidad del trámite de la conciliación prejudicial propuesta por la DIAN, interpretada como ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de requisitos formales y, en su lugar, se declarará probada la misma y, en consecuencia, se dará por terminado el proceso.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto de 7 de noviembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de la audiencia 17 Numero único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00307-01 Actor: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inicial celebrada en la misma fecha, por medio del cual decidió declarar no probada la excepción previa propuesta por la DIAN.

En su lugar, se declara probada la excepción previa de falta del requisito de procedibilidad del trámite de conciliación prejudicial y, en consecuencia, dese por terminado el proceso.

SEGUNDO: En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada el día 4 de agosto de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.