CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 14 de junio de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00068-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander Asunto: Autoridad competente para conocer de proceso disciplinario en contra de una empleada judicial.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39, y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 23 de mayo de 2018, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga, avocó conocimiento de la acción de tutela con número de radicación 68001-3118-003- 2018- 035-00, interpuesta por el señor William Salinas Méndez. 2. El 6 de junio de 2018, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga profirió fallo de la acción de tutela presentada y ordenó remitir la decisión a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.
El 11 de julio de 2021, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga remitió la mencionada acción de tutela a la Corte Constitucional. 4. El 17 de septiembre de 2021, la sala de selección nueve de la Corte Constitucional ordenó remitir copia del expediente de tutela promovida por William Salinas Méndez, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander para que resolviera sobre la eventual responsabilidad disciplinaria, teniendo en cuenta la remisión tardía a la Corte Constitucional. 1 Ley 2080 de 2021 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación 11001030600020230006800 5. El 4 de noviembre de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander declaró su falta de competencia, toda vez que los hechos que originaron la queja son anteriores a la entrada en funcionamiento de la Comisión, y además de esto, porque quien está sujeta a investigación disciplinaria es la secretaria del Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga; por tal razón, remitió el asunto al «Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bucaramanga» para que asumiera por competencia jerárquica. 6.
El 9 de noviembre de 2021, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones Mixtas de Bucaramanga declaró, a su vez, falta de competencia para dar trámite a la investigación disciplinaria, toda vez que la implicada no es empleada de ese despacho judicial. 7. En tal virtud, remitió la actuación al Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga. 8.
El 21 de febrero de 2022, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga consideró que la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario era la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y remitió el asunto a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto de competencias. 9.
El 5 de octubre de 2022, mediante auto, la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse sobre el conflicto de competencias y remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que lo resuelva. II. ACTUACIÓN PROCESAL La Secretaría de la Sala fijó edicto2 por el término de cinco días para la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y las personas interesadas en el trámite del conflicto.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. Consta que la Secretaría comunicó el 3 de marzo de 2023, el presente conflicto al Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, al Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones Mixtas de Bucaramanga y a la disciplinada Elizabeth Ávila Gómez. 2 Documento «11_110010306000202300068001POREDICTO20230302160415», expediente digital.
Radicación 11001030600020230006800 Según informe secretarial del 7 de marzo de 20233, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y el Juzgado Tercero Penal del Circuito para adolescentes con función de conocimiento de Bucaramanga remitieron escrito de alegatos, mientras que las demás partes involucradas o terceros interesados guardaron silencio.
Mediante Auto para mejor proveer del 31 de marzo de 2023, se ordenó por la Secretaría de la Sala comunicar a la Corte Constitucional, para que, de estimarlo pertinente, presentara alegatos en el presente asunto; lo anterior, por haber sido esa Corporación la que puso en conocimiento la presunta irregularidad disciplinaria. En posterior informe secretarial del 18 de abril de 2023, consta que la autoridad requerida presentó sus consideraciones.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander4 Inicia su planteamiento, indicando que la función de la titular del juzgado que propuso el conflicto negativo de competencias, y, en el que se presentó la presunta falta disciplinaria por parte de uno de sus empleados, es de naturaleza administrativa y por hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En ese sentido, alega que la naturaleza de la Comisión Seccional es jurisdiccional, por lo que solicita que se examine la competencia a la comisión, teniendo en cuenta que dentro del conflicto existe una autoridad administrativa y otra con naturaleza jurisdiccional. Manifiesta que, en razón a los hechos omisivos ejecutados por la disciplinada, debe aplicársele el derecho jurisdiccional administrativo de la Ley 734 de 2002, ahora Ley 1952 de 2019.
Ahora bien, alega que, en el lapso de la conducta de omisión, existen dos regímenes: «El disciplinario administrativo desde el año 2018 hasta el 12 de enero de 2021, ley 734 de 2002, ahora ley 1952 de 2019. Luego, del 13 de enero a junio de 2021, el disciplinario jurisdiccional, según el acto legislativo 02 de 2021, cuya filosofía, naturaleza y características, esta contemplada en la ley 270 de 1996 y artículos 239 y siguientes de la ley 1952 de 2019.» En virtud de lo anterior, aduce que debía aplicársele a la presunta infractora, el derecho jurisdiccional administrativo de la Ley 734 de 2002, ahora Ley 1952 de 2019.
En esa misma línea alega que, cuando inició la omisión, la norma preexistente era la acción disciplinaria administrativa, Ley 734 de 2002, por lo que no debe aplicarse la acción 3 Documento «17_110010306000202300068001ALDESPACHOPOR20230310110531», al despacho por reparto 4 Documento «11_110010306000202300068002MemorialWeb20233792219» Radicación 11001030600020230006800 disciplinaria jurisdiccional.
Por último, solicita que se resuelva el conflicto, en el sentido de declarar competente al «Juzgado Tercero Penal del Circuito de Infancia y Adolescencia». b. Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la responsabilidad penal de adolescentes de Bucaramanga5. Manifiesta que el presente caso, en efecto, debe regirse bajo la Ley 1952 de 2019, «[…] no solo porque la competencia para investigar a los empleados judiciales ya había sido asumida por la Comisión de Disciplina Judicial a partir del 13 de enero del 2021[…]», sino que, hasta esa fecha, aún en este caso, no se había proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o citación de audiencia, ni tampoco inició apertura de indagación preliminar.
Establece que hay que tener en cuenta que la conducta objeto de investigación, se mantuvo en el tiempo desde 2018 hasta julio de 2021, «siendo que para esta época ya no me era posible investigar y juzgar a la citada empleada por no ser el Juez natural». Reitera que no puede pasarse por alto el hecho que la presunta conducta disciplinable también fue ejecutada para el momento en que la Comisión de Disciplina Judicial ya tenía la competencia para disciplinar a los empleados judiciales.
Por tales motivos, solicita que se declare competente a la comisión, para resolver el asunto disciplinario. c. Corte Constitucional Mediante Auto del 31 de marzo de 2023, la Consejera Ponente ordenó comunicar a la Corte Constitucional la existencia del presente conflicto de competencias, para que, si era el caso, presentara sus alegatos.
En respuesta, la Corte dijo lo siguiente: La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que no es competente para resolver el asunto de la referencia, puesto que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, en los términos anteriormente señalados. Por el contrario, se advierte que en realidad se trata de un conflicto de competencias entre una autoridad judicial, como lo es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, y una autoridad que, si bien es orgánicamente judicial, en este caso ejerce una función administrativa: el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga. […] la Corte Constitucional ha acogido la postura de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que en su momento consideró que “la aplicación de un criterio 5 Documento «15_110010306000202300068001ALEGATOSDECON20230309160548».
Radicación 11001030600020230006800 estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas.” IV.
CONSIDERACIONES 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan en el artículo 99 de la Ley 1952 de 20196, norma especial sobre la materia, que dispone:
ARTÍCULO
99. CONFLICTO DE COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.
Regla general de los conflictos de competencia administrativa 6 Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. Radicación 11001030600020230006800 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»7 están reguladas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 20218, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; 7 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 8 Ley 2080 de 2021 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación 11001030600020230006800 En este caso, tanto la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander como Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga negaron tener la competencia para conocer de la queja disciplinaria contra Elizabeth Ávila Gómez, quien se desempeñó como secretaria de ese juzgado. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente asunto, ambas autoridades en conflicto son del orden nacional: la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a través de la seccional de Santander y el Juzgado Tercero Penal de Adolescentes de Bucaramanga, autoridad territorialmente desconcentrada e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta porque se trata resolver la competencia para conocer del proceso disciplinario que se adelanta en contra de la señora Elizabeth Ávila Gómez, secretaria del Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga, por la tardía remisión a la Corte Constitucional, del fallo de la acción de tutela 2018-00035.
Sobre la naturaleza del asunto, se observa que el conflicto negativo de competencias involucra a una autoridad que ejerce función administrativa (Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga) y a otra que ejerce función jurisdiccional (Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander), en el marco de unas diligencias disciplinarias iniciadas en contra de una empleada judicial.
Al respecto, es importante precisar lo siguiente: - La Sala ha manifestado que la función disciplinaria que ejerce un juez sobre sus subalternos ─empleados judiciales─, es una función de naturaleza administrativa9, razón por la cual los actos definitivos que se dicten para concluir la respectiva actuación son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. - Por su parte, también ha dicho que, la función disciplinaria que ejerce la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, sobre los funcionarios y 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de agosto 13 de 2013. Rad. 110010306000201300020700. «Finalmente, el alto tribunal aclaró que si bien la función disciplinaria del juez sobre sus subalternos es de naturaleza administrativa y los actos definitivos son demandables ante esta misma jurisdicción, esto no conduce a que el funcionario pierda su condición de juzgador o que tales eventos no puedan ser resueltos por su superior funcional».
Radicación 11001030600020230006800 empleados de la Rama Judicial, por expreso mandato constitucional (Art. 257A C.P.), tiene naturaleza jurisdiccional, por lo que sus actos ─que tienen el carácter de sentencias judiciales─, no son demandables ni están sujetos a un pronunciamiento posterior de otra jurisdicción. Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función administrativa y otra que cumple función jurisdiccional, la Sala ha manifestado consideraciones importantes10: • De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241 numeral 11, de la Constitución Política11, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. • En atención a lo anterior, y pese a las funciones jurisdiccionales de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conferidas por el artículo 257A de la Constitución Política, también ha señalado la Sala,12 que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente.
En el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para adelantar la actuación disciplinaria, por lo que resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al ius puniendi estatal, máximo cuando la acción disciplinaria constituye una forma de reparación frente a los posibles daños o lesiones causados a quienes hayan sido afectados por la conducta sancionable.
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. 10 Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211;
Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. 11 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca] 12Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211;
Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. Radicación 11001030600020230006800 Dicho lo anterior, debe mencionarse que la Sala ha considerado13 que, en ejercicio de su función legal, mantiene la competencia para resolver este tipo de controversias. Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]», y, segundo, en este tipo de casos, para identificar la autoridad que sea competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo.
Sobre este último aspecto, la Sala ha precisado lo siguiente: […] la Sala, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer14.
En el mismo sentido, ha señalado que: No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, [por lo cual] es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […]15.
Las anteriores consideraciones, son igualmente aplicables al asunto en estudio, en tanto este corresponde a un conflicto de competencias entre una autoridad que está cumpliendo una función administrativa, y otra que cumple función jurisdiccional, lo que supone entonces la competencia de la Sala para resolverlo. Así las cosas, se reitera, la Sala en el marco de sus funciones, está llamada y es su deber constitucional y legal, estudiar de fondo el asunto, con el fin de decidir cuál es la autoridad competente para continuar el proceso disciplinario, lo que implica realizar el análisis del marco jurídico pertinente. 3.
Términos legales 13 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200). 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021.
Radicación 11001030600020230006800 El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»16. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.
Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 5. Síntesis del conflicto y problema jurídico 16La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación 11001030600020230006800 En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para conocer del proceso disciplinario adelantado en contra de la señora Elizabeth Ávila Gómez, secretaria del Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga, por la tardía remisión a la Corte Constitucional, del fallo de la acción de tutela 2018-00035.
Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga y la Comisión Seccional de Disiciplina Judicial de Santander. La discusión se origina en el hecho de que la presunta falta que motivó la queja se presentó entre el mes de julio de 2018 y el mes de julio de 2021, de manera permanente en el tiempo por cuanto la investigada, presuntamente, incurrió en mora respecto a la remisión del fallo de la acción de tutela 2018-00035 a la Corte Constitucional.
Conforme a lo dicho por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, para la fecha en que sucedieron los presuntos hechos omisivos, no había entrado en funcionamiento de la Comisión de Disciplina Judicial; debiendo aplicársele el derecho jurisdiccional administrativo, motivo por el cual, según dicho de esa autoridad, no debe ser la que asuma la competencia del asunto.
No obstante, para el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga, si bien la falta disciplinaria inició en julio de 2018, lo cierto es que esta culminó hasta julio de 2021, fecha en la que se materializó la comisión de la conducta, para la cual, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ya había entrado en funcionamiento.
Por ende, en su criterio, a esa entidad es a la que le corresponde adelantar la actuación disciplinaria respectiva. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a i) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración. iii) Los servidores de la Rama Judicial.
Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración. iv) Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial v) Falta disciplinaria por omisión que se mantiene en el tiempo; y vi) El caso concreto. 6. Análisis del conflicto planteado Radicación 11001030600020230006800 6.1.
La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración17 El ius puniendi del Estado implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal. Este poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley.
En particular, la potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Así mismo, para que se respeten las prohibiciones y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes18.
Cuando los servidores públicos o los particulares que ejercen funciones públicas quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro19. Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito propender por el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados20. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022, entre otras. 18 Ley 734 de 2002, artículo 22. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015 (Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200-10). 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046.
Radicación 11001030600020230006800 La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]21.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó, que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes públicos.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, los artículos 1° y 2° de la Ley 1952 de 201922 disponen, lo siguiente: Artículo 1. Reconocimiento de la dignidad humana. Quien Intervenga en la actuación disciplinaria será tratado con el respeto debido a la dignidad humana. Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria. (Modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021)23.
Funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría a General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso - administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. 22 «Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 23 Los apartes tachados corresponden a lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-30 de 2023, según comunicado número 04 del 16 de febrero de 2023, sobre la inexequibilidad de las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación que le habían sido atribuidas por la Ley 2094 de 2021.
Radicación 11001030600020230006800 Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente.24 […]. [Enfatiza la Sala].
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. [Resalta la Sala] De lo expuesto, puede concluirse que la titularidad de la acción disciplinaria será ejercida por el Estado así: i) Por las oficinas de control interno y por los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, en relación con los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos adscritos a sus dependencias. ii) Por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, respecto de los funcionarios y empleados judiciales, y de los abogados en el ejercicio de su profesión. iii) Por la Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales y distritales, en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley les conceden. 24 En relación con la potestad disciplinaria de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha destacado en decisiones recientes, que la misma se debe entender en los términos del artículo 257 A de la Constitución Política.
Ver: Decisión del 20 de febrero de 2023 radicación 2022-256; Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-270; entre otras. Radicación 11001030600020230006800 6.2 Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración25 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el primero, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019 prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022.
Radicación 11001030600020230006800 En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. Como se aprecia, los criterios26 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular27. 6.3 Los servidores de la Rama Judicial.
Distinción entre funcionario y empleado judicial. Reiteración28 Conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional29 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Decantada la diferencia entre unos y otros, pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021 ─fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial─, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, ostenta dicha función. 26 Ley 1952 de 2019, artículo 91.
Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 29Sentencia C-713 de 2008 Radicación 11001030600020230006800 6.4.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración30 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley31, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único32, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas fuera al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201533 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 31La Sala sostuvo la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre los cuales se pueden consultar: i) decisión del 27 de julio de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00 (C) y ii) decisión del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00 (C). 32 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 33 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». Radicación 11001030600020230006800 Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en Sentencia C-120 de 2021, aclaró lo siguiente: Radicación 11001030600020230006800 […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Así las cosas, aun cuando jurisprudencialmente se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 202134, son conocidas por el que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico y, las que tuvieran lugar luego esa fecha, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cierto es que ni la Constitución, ni la ley, ni la jurisprudencia, se han referido a aquellas conductas que no tiene solo un extremo temporal, es decir, cuando no se agota en un acto de ejecución instantánea, sino que comprende una conducta o una omisión cuya consumación se prolonga o permanece en el tiempo. 34 En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, sostuvo lo siguiente: «si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario».
Radicación 11001030600020230006800 Veamos entonces, que ocurre frente a las conductas que iniciaron antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) y culminaron luego de esa fecha. Puntualmente, de cara al caso que se revisa, qué ocurre con la conducta omisiva que se materializó día a día, que tuvo inicio antes del 13 de enero de 2021 y cesó después de esa fecha. 6.5 Falta disciplinaria por omisión que se mantiene en el tiempo.
Reiteración35 Según se estudió, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales ejercen sus funciones respecto de hechos ocurridos a partir de su entrada en funcionamiento, es decir, el 13 de enero de 2021. Por ende, para establecer la competencia para conocer de la actuación disciplinaria puede resultar de carácter definitorio las circunstancias de tiempo que se atribuyen a la falta.
En el caso particular hay una situación sui generis y es que la presunta omisión se mantuvo en el tiempo desde el 2018 hasta el 2021 y, justamente, en ese interregno, es que la Comisión entró en funcionamiento. Según el Código General Disciplinario, las faltas disciplinarias son de comisión instantánea o de carácter permanente o continuado36 y pueden ser «por acción37 u omisión38 en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».39 Respecto de la clasificación de las faltas disciplinarias, la Sección Segunda del Consejo de Estado40, ha sostenido que las faltas de ejecución instantánea se agotan «en un sólo momento».
Entre tanto, aquellas de carácter permanente o continuado se presentan cuando «[…] la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo»41. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 37 Definición de la Real Academia Española: Resultado de hacer. https://dle.rae.es/acción. 38 Definición de la Real Academia Española: Abstención de hacer o decir, falta por haber dejado de hacer algo necesario o conveniente en la ejecución de una cosa o por no haberla ejecutado. https://dle.rae.es/omisión. 39 Artículo 27 de la Ley 1952 de 2019. 40 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11). 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 7 de octubre de 2010, radicación núm. 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09).
Radicación 11001030600020230006800 Por su parte, la Corte Constitucional42, en la Sentencia T-282A de 2012, precisó que, de acuerdo con las circunstancias modales y temporales en que ocurren las faltas disciplinarias, estas pueden ser de: i) Mera conducta, donde el comportamiento se adecua al incumplimiento simple y llano de la norma; ii) De resultado en las que se necesariamente se presenta un resultado o efecto naturalístico; iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada43, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta. […] la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó. En los delitos instantáneos la lesión del derecho ajeno se agota cuando se consuman […].
En los delitos permanentes o crónicos la lesión del derecho ajeno se prolonga durante todo el tiempo que dura la consumación, como en el secuestro, la detención arbitraria, etc.44. De lo anterior se colige que, en procura de una efectiva garantía del servicio público y con ello, una correcta ejecución de funciones de quienes son responsables de su materialización, el Estado, como titular de la potestad disciplinaria, puede sancionar, valiéndose de estas clasificaciones, cualquier conducta que un servidor público pueda realizar, o dejar de hacer, que afecte los derechos que constitucional y legalmente se le ha encargado proteger.
Igualmente, para poder clasificar adecuadamente una conducta sancionable a la luz del derecho disciplinario, será necesario identificar si la acción o la omisión que se reprocha se agotó o no en un solo acto. Es así como, en relación con las faltas omisivas, cada día en que se está materializando la omisión, continúa o permanece la lesión por la desatención de la obligación que al 42 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11). 43 En decisión del 3 de julio de 2018, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sostuvo que «[…] tanto el artículo 30 original de la Ley 734 de 2002 como el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el precitado artículo 30, establecen los términos de prescripción diferenciando si la conducta es de ejecución instantánea o si es de carácter permanente.
En este último caso, se debe contabilizar el término teniendo en cuenta la realización del último acto, y para las faltas omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar». Decisión del 3 de julio de 2018, radicación núm. 161 – 6630 (IUS - 2013 – 92515 IUC-D-2013-812-596974). 44 Esta cita, según la sentencia de la Corte Constitucional, es un aparte de la decisión proferida, el 17 de julio de 2006, por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, en respuesta a una consulta PAD C-214-06.
Radicación 11001030600020230006800 servidor público le correspondía ejecutar. Se trata de un estado de consumación que se prolonga en el tiempo y, por ende, se entiende finalizado solo hasta cuando cesa la consumación. 7. El caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander es la autoridad competente para conocer y adelantar la actuación disciplinaria con ocasión de la queja contra la señora Elizabeth Ávila Gómez, por su actuar cuando se desempeñó como secretaria del Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga.
Se tiene que, la señora Elizabeth Ávila Gómez, siendo empleada judicial, incurrió presuntamente en una falta disciplinaria al no remitir de forma oportuna a la Corte Constitucional la decisión del proceso de tutela 2018-00035. Según lo que reposa en el expediente, el fallo de tutela fue proferido el 6 de junio de 2018, sin embargo, solo fue remitido a la Corte Constitucional hasta el 11 de julio de 2021.
Frente a esto, la Sala observa que, por disposición expresa del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la acción disciplinaria contra empleados judiciales era ejercida por las corporaciones, funcionarios y empleados que tuvieran la calidad de superiores jerárquicos.
Ahora, el artículo 257A establece que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial es la encargada de ejercer la función jurisdiccional disciplinaria tanto de los funcionarios como de los empleados de la Rama Judicial. En esa misma línea, el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, en su inciso 6, dispuso específicamente que, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─y sus secciones─, conocen de la acción disciplinaria ejercida sobre funcionarios y empleados judiciales.
Ahora bien, los hechos que conoce la Comisión, son aquellos ocurridos después del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. A la vez, la Sala encuentra que, tratándose de una falta disciplinaria omisiva que se prolonga en el tiempo, la competencia la ejercerá la autoridad que, al momento de cesar la falta, tenga a cargo el ejercicio de la acción disciplinaria.
Radicación 11001030600020230006800 La omisión del servidor público violatoria de sus deberes afecta el servicio público y el buen funcionamiento del Estado hasta el momento en el que culmina y a partir de ahí es que puede entrar a valorarse la conducta. Es decir que, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa, la falta que se le endilga es, haber enviado en forma tardía el expediente judicial a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con lo cual, pudo incurrir en la lesión de la administración de justicia. Dicho lo anterior, la Sala concluye que, aun cuando el presunto actuar omisivo de la empleada judicial inició en julio de 2018, es decir, antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─13 de enero de 2021─, lo cierto es que solo cesó el 21 de julio de 2021, fecha en la que remitió el fallo de tutela a la Corte Constitucional.
En ese orden de ideas, en la medida en que la falta disciplinaria se entiende realizada o consumada luego de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad competente para investigar a la empleada judicial es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander. Por lo anterior, la sala declarará competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander para pronunciarse sobre las diligencias disciplinarias que se presentaron en contra de la señora Elizabeth Ávila Gómez, en su calidad de empleada judicial.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, para conocer de la queja presentada en contra de la señora Elizabeth Ávila Gómez, por su actuar cuando se desempeñó como secretaria del Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander), para que continúe la actuación correspondiente.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento para la Responsabilidad Penal de Adolescentes de Bucaramanga, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Radicación 11001030600020230006800 Disciplina Judicial, al Juzgado Tercero Penal del Circuito con Funciones Mixtas de Bucaramanga y a la señora Elizabeth Ávila Gómez.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.