25000234100020250135001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandado: José Roberto Acosta Ramos como embajador extraordinario y plenipotenciario, código 26, grado 25, adscrito a la Embajada de Colombia ante la República Argentina Temas: Requisito de experiencia profesional relacionada para ser designado como embajador extraordinario y plenipotenciario AUTO QUE RESUELVE APELACIÓN La Sección Quinta del Consejo de Estado resuelve los recursos de apelación que interpusieron el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el señor José Roberto Acosta Ramos y el Ministerio de Relaciones Exteriores contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C el 15 de septiembre de 2025, mediante el cual se admitió la demanda y se accedió a la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. La Asociación Diplomática y Consular de Colombia, actuando a través de apoderada, presentó demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con el propósito que se declare la nulidad del Decreto 0793 del 8 de julio de 2025, mediante el cual se designó al señor José Roberto Acosta Ramos como embajador extraordinario y plenipotenciario adscrito a la Embajada de Colombia ante la República de Argentina. 1.2.

Hechos 2. A través del Decreto 0793 del 8 de julio de 2025 se designó al señor José Roberto Acosta Ramos como embajador extraordinario y plenipotenciario de Colombia adscrito a la Embajada de Colombia ante la República de Argentina. 1.3. Concepto de la violación 3. La Asociación Diplomática y Consular de Colombia aseguró que la designación cuestionada era ilegal, comoquiera que el señor José Roberto Acosta Ramos no acreditó la experiencia profesional relacionada con el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario que se estableció en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, es decir, la Resolución 1580 de 2015.

Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 4. Precisó que el artículo 2.2.2.4.2. del Decreto 1083 de 2015 establece que, para los cargos grado 25 como el de embajador, se debe acreditar una experiencia profesional relacionada de setenta y dos meses; sin embargo, con las certificaciones que se aportaron no se demuestra ese tiempo. 5.

Por otra parte, sostuvo que el artículo 6 del Decreto Ley 274 de 2000 ha sido utilizado para desconocer los derechos de carrera, toda vez que el Ministerio de Relaciones Exteriores se ha limitado a un cumplimiento «formal» de la norma y privilegia designaciones discrecionales. 1.4. Medida cautelar 6. En escrito independiente, se solicitó la suspensión de los efectos del decreto cuestionado.

Ello, al asegurar que el señor José Roberto Acosta Ramos «no acredita experiencia específica en materia diplomática o consular». 1.5. Actuaciones procesales relevantes 7. El magistrado sustanciador de primera instancia, el 25 de agosto de 2025, ordenó correr traslado de la solicitud de suspensión provisional al señor José Roberto Acosta Ramos. 8.

Surtidas las notificaciones respectivas, se presentaron las siguientes intervenciones: 9. El Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de apoderado, se opuso a la medida cautelar y aseguró que no se cumplía con los presupuestos establecidos en los artículos 229 y 231 de la Ley 1437 de 2011 para su decreto. 10. Hizo referencia a la naturaleza jurídica del empleo de embajador extraordinario y plenipotenciario y aseguró que se trata de uno de libre nombramiento y remoción, razón por la cual primaba la facultad discrecional del presidente de la república que encuentra como única limitación, el respeto del veinte por ciento al que se refiere el artículo 6 del Decreto Ley 274 de 2000. 11.

Sostuvo que el demandado cumplía con los requisitos para ser designado en el referido cargo, conforme se certificó en el Oficio I-GAPT-25-010659 del 8 de abril de 2025. 12. Frente a la experiencia relacionada, se acreditó con los documentos que demostraban que se desempeñó como (i) director general de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (ii) director distrital de Crédito Público de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Bogotá. 13.

El señor José Roberto Acosta Ramos, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de la suspensión provisional de su designación. 14. Aseguró que las afirmaciones de la demandante carecían de soporte, comoquiera que su hoja de vida demostraba que había ejercido funciones similares a las del cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario.

Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 15. Transcribió las competencias que tenía cuando fungió como director distrital de Crédito Público de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Bogotá y director general de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 16.

Sostuvo que no se desconoció lo dispuesto en el artículo 1.° de la Resolución 1580 de 2015, mediante la cual se estableció el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores. 17. Consideró que la medida cautelar no cumplía con lo determinado en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que no se demostró que con su designación se hubiera transgredido algún mandato legal o reglamentario. 18.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través de apoderado, se opuso a la medida cautelar al advertir que carecía de carga argumentativa propia y no se indicaba el fin que pretendía preservar. 19. Señaló que los cargos de nulidad formulados no se encontraban acreditados, por el contrario, el Oficio I-GAPT-25-010659 del 8 de abril de 2025 daba cuenta que el señor José Roberto Acosta Ramos cumplía con todos los requisitos para ser designado como embajador extraordinario y plenipotenciario. 1.5.1 Auto que admite y decide la medida cautelar 20.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C, mediante auto del 15 de septiembre de 2025, admitió la demanda y accedió a la suspensión provisional solicitada. 21. De manera preliminar, aseguró que no existía norma alguna que impidiera sustentar la medida cautelar con los mismos argumentos expuestos en el concepto de la violación de la demanda, razón por la cual no compartía la afirmación relacionada con la insuficiencia argumentativa. 22.

En cuanto al fondo del asunto, hizo referencia a las pruebas aportadas por las partes y describió el concepto de experiencia relacionada, para advertir que: (…) al tiempo del nombramiento no se probaron las funciones que desempeñó el demandado con el objeto de acreditar el cumplimiento de los requisitos del cargo. Solo con posterioridad se anexaron certificados completos de funciones.

Por ende, a la fecha del nombramiento no estaba acreditado el presupuesto indispensable para emitir el acto administrativo demandado. Además de lo anterior, para la Subsección, las funciones contenidas en la Resolución 1580 de 16 de marzo de 2015 para el empleo de embajador extraordinario y plenipotenciario, código 36, grado 25, no guardan relación con las desempeñadas por José Roberto Acosta Ramos como Director Técnico en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni como Técnico, código 009, grado 08 en el despacho del Director Distrital de Crédito Público de la Secretaría Distrital de Hacienda, porque en los dos empleos aplicó su experticia en Hacienda y Crédito público, mientras que para el empleo de embajador se requiere manejo de relaciones internacionales y servicio diplomático, lo anterior porque el propósito principal del empleo es: “Proteger los intereses del país y los de sus nacionales, representando al Gobierno Nacional ante los Gobiernos extranjeros y los organismos internacionales, de acuerdo con los lineamientos de política exterior en asuntos bilaterales o multilaterales”.

Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co 23. En ese orden ideas, advirtió que de una «simple confrontación» era posible concluir que se desconoció el ordenamiento jurídico, razón por la cual era necesario decretar la suspensión provisional del acto demandado para proteger el interés público de la representación internacional de Colombia. 24.

El juez colegiado de primera instancia el 2 de octubre de 2025, negó una solicitud de aclaración que presentó el Ministerio de Relaciones Exteriores relacionada con que la designación fue en la modalidad de libre nombramiento remoción y no en provisionalidad, al concluir que ello no constituía un motivo de duda. 25. Sin embargo, corrigió de oficio la parte considerativa del auto del 15 de septiembre de 2025 para especificar que el nombramiento del demandado fue en «propiedad». 1.6.

Recursos de apelación 26. Inconformes con la decisión de suspender provisionalmente el Decreto 0793 del 8 de julio de 2025, el Departamento Administrativo de la Presidencia, el señor José Roberto Acosta Ramos y el Ministerio de Relaciones interpusieron recursos de apelación con sustento en las siguientes razones: 1.6.1. Departamento Administrativo de la Presidencia 27.

Insistió en los argumentos que expuso cuando se pronunció frente a la medida cautelar y, además, sostuvo que el demandado cumplió con todos los requisitos para ser designado en el cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario. 28. Contrastó las funciones del referido empleo con las que ejerció en la dirección distrital de Crédito Público de la Secretaría de Hacienda de Alcaldía de Bogotá y como director general de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para precisar que se demostró la experiencia relacionada. 29.

Sostuvo que no era dable que se exigiera una experiencia «específica» y que se debía determinar el grado de relación entre las funciones ejercidas por el señor José Roberto Acosta Ramos durante su trayectoria profesional. 30. Así las cosas, solicitó que se revocará la decisión de primera instancia y se negara la suspensión provisional del acto cuestionado. 1.6.2.

José Roberto Acosta Ramos 31. Insistió en que las funciones que desempeñó en los empleos que tuvo están relacionadas con las que se establecieron para embajadores extraordinarios y plenipotenciarios en el artículo 1.° de la Resolución 1580 de 2015, porque los conocimientos que adquirió en hacienda y crédito público son de gran importancia para defender los intereses nacionales ante otros gobiernos y organismos internacionales como «el Banco Mundial;

Banco Interamericano de Desarrollo; Fondo Monetario Internacional; LAC Debt Group, etc.,» que son entidades multilaterales. 32. Consideró que ello le ha permitido «mejorar la gestión diplomática del Gobierno» y, para acreditar esto, aportó un documento del 3 de marzo de 2023 en el que el secretario general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le informó al Ministerio Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co de Relaciones Exteriores, en cumplimiento del artículo del Decreto 397 del 17 de marzo de 2022, que concedió comisión de servicios al señor José Roberto Acosta Ramos para que asistiera a la Reunión Anual de Asambleas de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo – BID y BID Invest que se celebró en Panamá del 16 al 20 de marzo de 2023. 33.

Además, allegó otros cuatro documentos que daban cuenta que al demandado se le comisionaba para asistir a reuniones ante órganos internacionales cuando era funcionario del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con el fin de representar al Gobierno Nacional, esto en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 199 de 2024. 34.

Por otra parte, aseguró que el juez colegiado de primera instancia incurrió en prejuzgamiento, toda vez que se fundamentó en un «análisis integral de la demanda y del escrito de solicitud de medida cautelar». 35. Indicó que la suspensión provisional decretada resultaba «más lesiva que el interés que supuestamente se pretende proteger», debido a que el señor José Roberto Acosta Ramos ha adelantado «valiosísimas gestiones» como embajador y, para demostrar esto, aportó tres links de notas periodísticas sobre las relaciones entre Colombia y Argentina. 36.

Igualmente, sostuvo que la medida cautelar genera perjuicios fiscales en tanto se debía adelantar un proceso de «repatriación» del demandado. 1.6.3. Ministerio de Relaciones Exteriores 37. Consideró que no se cumplía con el presupuesto de apariencia de buen derecho, razón por la cual no se podía decretar la medida cautelar, ello, por cuanto de las pruebas obrantes en el expediente se podía concluir que las funciones que ejerció el señor José Roberto Acosta Ramos en los empleos que desempeñó en su trayectoria profesional tenían relación con las de embajador extraordinario y plenipotenciario. 38.

Además, manifestó que el juez colegiado de primera instancia no realizó un estudio de proporcionalidad de la medida cautelar y la afectación en la prestación del servicio en el exterior. 39. En ese orden de ideas, pidió que se revocara la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C y se negara la medida cautelar. 1.9.

Oposición a los recursos de apelación 40. La Asociación Diplomática y Consular de Colombia se pronunció frente a los recursos de apelación y se opuso a su prosperidad. Al respecto, aseguró que la medida cautelar cumplía con todos los requisitos para ser decretada e insistió en los argumentos en los que sustentó la solicitud de suspensión provisional. 41.

Agregó que las pruebas aportadas con los recursos de apelación deben rechazarse, de conformidad con lo dispuesto en el «numeral 2 del artículo 43» de la Ley 1437 de 2011. Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co 1.10.

Auto que concede los recursos de apelación 42. El magistrado sustanciador de primera instancia, mediante auto del 22 de octubre de 2025, concedió los recursos de apelación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 43. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación que se interpusieron contra el auto del 15 de septiembre de 2025 que admitió la demanda y accedió a la medida cautelar, en atención a lo dispuesto en el numeral 5.º1 del artículo 243 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con lo señalado en el literal c2 del numeral 7 del artículo 152 del mismo cuerpo normativo. 2.2.

Cuestión previa 44. La Sala advierte que, para efectos de resolver los recursos de apelación contra el auto que decretó la suspensión provisional, no valorará las pruebas que aportó el apoderado del señor José Roberto Acosta Ramos con el recurso de apelación. 45. Ello, por cuanto la oportunidad para allegar medios de convicción para resolver la medida cautelar se limita a su presentación y a la oposición que de ella se hace en el traslado de aquella, de otro modo, podría resultar comprometida la garantía de contradicción que constituye uno de los núcleos esenciales del derecho fundamental al debido proceso. 46.

En consecuencia, solo se tendrán en cuenta las pruebas que aportaron las partes hasta el traslado de la medida cautelar, sin que ello signifique que no puedan ser valoradas en el curso del proceso, según lo determine el fallador de instancia. 2.3. Oportunidad de la interposición y sustentación de los recursos 47. El numeral 53 del artículo 243 en concordancia con el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011 prevé que es apelable el auto que niegue o decrete la medida cautelar.

En relación con la oportunidad para presentarlo, el numeral 3.º del artículo 2444 de ese mismo estatuto señala que en el medio de control electoral debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los 2 días siguientes a la notificación de la decisión. 1 «5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 2 «7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: c) De la nulidad de los actos de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, distintos de los de voto popular, y de los de nombramiento, sin pretensión de restablecimiento del derecho, de empleados públicos del nivel directivo, asesor o sus equivalentes en los órdenes nacional, departamental y distrital, así como de los municipios de setenta mil (70.000) habitantes o más, o que sean capital de departamento, independientemente de la autoridad nominadora.

Igualmente, de los que recaigan en miembros de juntas o consejos directivos de entidades públicas de los órdenes anteriores, siempre y cuando la competencia no esté atribuida expresamente al Consejo de Estado;». 3 «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5.

El que decrete, deniegue o modifique la medida cautelar». 4 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.

De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado».

Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co 48. En el presente caso, se pone de presente que el auto del 15 de septiembre de 2025 fue objeto de aclaración y la decisión que la resolvió se notificó por estado el 7 de octubre de 2025. 49.

Por otra parte, los recursos se interpusieron así: Apelante Fecha de presentación DAPRE 22 de septiembre de 2025 José Roberto Acosta Ramos 24 de septiembre de 2025 Ministerio de Relaciones Exteriores 8 de octubre de 2025 50. Así las cosas, se advierte que los recursos se interpusieron y presentaron oportunamente. 2.4. Problema jurídico 51.

Corresponde a esta Sala determinar si existen argumentos suficientes para confirmar, modificar o revocar el auto del 15 de septiembre de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C admitió la demanda y accedió a la medida cautelar solicitada. 52. Para ello se deberá determinar si, en esta etapa del proceso, se observa que el Decreto 0793 del 8 de julio de 2025 desconoció las normas invocadas por la demandante, por cuanto el señor José Roberto Acosta Ramos no acreditó la experiencia profesional relacionada con las funciones de embajador extraordinario y plenipotenciario. 53.

Con el fin de resolver ese interrogante se estudiarán los siguientes temas (i) las medidas cautelares en el proceso de nulidad electoral; (ii) los requisitos que se deben acreditar para ser designado embajador extraordinario y plenipotenciario; y (iii) caso concreto. 2.5. Las medidas cautelares en el proceso de nulidad electoral 54.

El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad. 55.

En este amplio catálogo, se contempló en el ordinal 3.º5 la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, la cual parte de reconocer que no solo 5 Ley 1437 de 2011.

Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…) Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio, se le proteja desde el inicio del trámite a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido. 56.

Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone: Artículo. 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 57.

Sobre el particular, esta Corporación ha destacado, que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho a la tutela judicial efectiva. 58.

Esta Sección, en providencia de 12 de diciembre de 20196, indicó lo siguiente: 30. Al respecto, la doctrina ha destacado que, con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie.

Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.

Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata. 59.

De acuerdo con lo anterior, en la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un estudio amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 de ese mismo estatuto7. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Rocío Araujo Oñate. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000- 2013-00014-00 (20066).

Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co 60. Así mismo, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la controversia, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 de la Ley 1437 de 2011, existe la posibilidad de modificarla o revocarla, aún, de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse. 61.

De otro lado, en el contencioso electoral, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe establecerse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231, aplicable a este trámite especial por remisión del artículo 296 de la Ley 1437 de 2011. 62.

Lo anterior en tanto el artículo 277 de ese mismo estatuto, norma especial para este tipo de procesos, que establece que la solicitud debe estar contenida en el mismo escrito de demanda y resolverse en el auto admisorio, razón por la cual, resulta apenas razonable y acorde con la tutela judicial efectiva, que su decreto bien pueda fundarse en las razones invocadas tanto en el escrito inicial como en el contentivo de la petición cautelar8. 2.6.

Caso concreto 63. La Asociación Diplomática y Consular de Colombia solicitó que se suspendiera provisionalmente el Decreto 0793 del 8 de julio de 2025, mediante el cual se designó al señor José Roberto Acosta Ramos como embajador extraordinario y plenipotenciario de Colombia adscrito a la embajada de Colombia ante la República de Argentina. 64.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C, mediante auto del 15 de septiembre de 2025, accedió al decreto de la medida cautelar, al considerar que el demandado no acreditó la experiencia relacionada con las funciones del cargo. 65. Inconformes con lo anterior, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el señor José Roberto Acosta Ramos y el Ministerio de Relaciones Exteriores apelaron e insistieron en que el demandado cumplía con todos los requisitos para ser designado como embajador extraordinario y plenipotenciario. 66.

La Sala anticipa que revocará el auto del 15 de septiembre de 2025, frente al decreto de la medida cautelar, por las razones que se exponen a continuación: 67. De manera preliminar, se pone de presente que el juez colegiado de primera instancia no incurrió en prejuzgamiento, comoquiera que analizó los argumentos que planteó la demandante en la medida cautelar (incumplimiento de la experiencia relacionada) y, además, el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 establece expresamente que esta decisión no constituye prejuzgamiento. 68.

Aunado a lo anterior, para que proceda la medida cautelar en materia electoral solo se requiere confrontar el acto con las disposiciones que se indicaron como transgredidas y verificar su afectación, razón por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C no erró al omitir analizar la 8 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Auto de rectificación jurisprudencial del 27 de febrero de 2020, Radicación No. 17001-23-33- 000-2019-00551-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co proporcionalidad y los efectos fiscales que produciría la suspensión provisional que decretó. 69.

Así mismo, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la controversia, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 de la Ley 1437 de 2011, existe la posibilidad de modificarla o revocarla, aún, de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse. 71.

Por otra parte, se debe precisar que para el momento en el que se adoptó la decisión de suspensión provisional no se había aportado el expediente administrativo del acto cuestionado, por cuanto ello se requirió solo hasta el auto admisorio. 74. Lo anterior cobra especial relevancia en la medida que, en este estado del proceso, no se cuenta con las pruebas necesarias para concluir con certeza que «a la fecha del nombramiento no estaba acreditado el presupuesto indispensable para emitir el acto administrativo demandado». 75.

En efecto, para determinar ello es indispensable que se analicen con detenimiento todas las actuaciones administrativas que se adelantaron antes de que se realizara la designación del señor José Roberto Acosta Ramos y eso solo se puede hacer con base en lo que repose en el expediente administrativo que deberá allegar el Ministerio de Relaciones Exteriores. 76.

En ese sentido, hay una duda probatoria que impide afirmar que en sede administrativa no se acreditaron los requisitos para el nombramiento cuestionado, tal y 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000- 2013-00014-00 (20066). 10 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Auto de rectificación jurisprudencial del 27 de febrero de 2020, Radicación No. 17001-23-33- 000-2019-00551-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C. 77.

Por otra parte, frente a la experiencia relacionada, se debe precisar que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha considerado lo siguiente: En lo atinente a la definición de “Experiencia Relacionada”, el Decreto 1083 de 2015, en su artículo 2.2.2.3.7 establece que esta es “la adquirida en el ejercicio de empleos o actividades que tengan funciones similares a las del cargo a proveer”.

En este sentido, la locución “similares”, otorga un amplio espectro a la definición, en tanto, supone que las funciones pueden ser parecidas, semejantes o análogas con las funciones propias del cargo. En otros términos, no se requiere que sean idénticas, a las propias del cargo a proveer. (…) Es decir, basta que la experiencia se inscriba en ese conjunto amplio de funciones similares, de manera que se advierta afinidad, conexidad o parecido con las funciones propias del cargo al que se aspira.

(…) Por lo tanto, no se necesita que las funciones sean exactas o encajen, rigurosamente, en las mismas funciones propias del cargo a proveer, pues, esto implicaría que la única manera de acreditar experiencia relacionada, sería con el desempeño del empleo al que se aspira, por lo que lo “relacionado” terminaría por convertirse en idéntico, desdibujando, de esta manera, estos conceptos jurídicos fundamentales.11 (Negrita propia) 78.

Recientemente, el órgano de cierre en materia electoral, respecto de la experiencia profesional relacionada, sostuvo: Del recuento normativo y jurisprudencial efectuado, la Sala concluye que la experiencia profesional relacionada comprende los siguientes elementos: i) es aquella adquirida con posterioridad a la terminación y aprobación de materias que conforman el pénsum académico del respectivo programa universitario de formación profesional; ii) se obtiene en ejercicio de las funciones o actividades propias de la profesión, y iii) en los empleos desempeñados, se deben haber cumplido funciones similares a las del cargo a proveer, para lo cual, se debe tener en cuenta, además, el nivel jerárquico de este, la responsabilidad, y haber desarrollado funciones afines, semejantes, equivalentes, análogas o complementarias en determinada profesión, es decir, que no es necesario haber cumplido exactamente las mismas funciones del puesto al cual se aspira.12 (Negrita propia) 79.

De conformidad con lo expuesto, para determinar si la experiencia es relacionada se deberán observar las funciones que se ejercieron en cargos previos y determinar su grado de afinidad, similitud, equivalencia, analogía o complementariedad con las del nuevo empleo. 80. Se insiste en que, de ninguna manera es dable exigir que las funciones sean exactas o encajen de manera estricta en las del cargo a proveer, por cuanto ello implicaría que solo quien desempeñó ese empleo previamente puede ser designado. 81.

Ahora bien, la demandante aportó un documento que denomina «Manual de Funciones-Embajador Extraordinario y Plenipotenciario»; sin embargo, al no contar con el expediente administrativo no se puede determinar en este estado del proceso si la 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de noviembre de 2021, M. P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-28-000-2019-00059-00. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 5 de junio de 2025, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 73001-23-33-000-2024-00119-01.

Radicación: 25000-23-41-000-2025-01350-01 Demandante: Asociación Diplomática y Consular de Colombia Demandada: José Roberto Acosta Ramos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co acreditación del requisito de la experiencia relacionada se fundamentó en este o en algún otro acto administrativo que regule la materia. 82.

Por lo tanto, será en la sentencia, luego de que se analicen las demás pruebas aportadas al proceso, en la que se determinará si el señor José Roberto Acosta Ramos cumple con los requisitos para ser designado como embajador extraordinario y plenipotenciario. 83. Se pone de presente que esta decisión no constituye prejuzgamiento. 84.

En virtud el estudio realizado, se revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C el 15 de septiembre de 2025, en lo que hace al decreto de la medida cautelar. III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C el 15 de septiembre de 2025, únicamente en lo relacionado con el decreto de la medida cautelar solicitada, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0793 del 8 de julio de 2025, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081