Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) Demandante: Luz Marina del Rosario Raciny Rueda Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional en virtud de nombramiento efectuado para ejercer el cargo en el Centro Experimental Piloto de Sincelejo, sin solución de continuidad.
REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Luz Marina del Rosario Raciny Rueda instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 001358 del 19 de enero de 2017; y (ii) RDP 014283 del 4 de abril de 2017; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer la mencionada prestación en cuantía equivalente a $1.740.683,46 con efectividad desde el 22 de octubre de 2010, o subsidiariamente en un monto de $2.220.642,58 1 Ver expediente digital en el índice 57 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) a partir del 16 de noviembre de 2013, en cualquiera de los casos con los reajustes del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y la debida actualización del valor adeudado conforme al IPC.
Que la parte demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 6 de noviembre de 1953 y estuvo vinculada inicialmente como docente nombrada por el departamento de Córdoba durante el período comprendido entre el 6 de marzo de 1975 y el 9 de febrero de 1978, para un total de 2 años, 11 meses y 9 días.
Que además tuvo una vinculación con el departamento de Sucre para ejercer el cargo de profesora en el Centro Experimental Piloto de Sincelejo desde el 1.º de octubre de 1993 hasta el 10 de junio de 2003 cuando fue trasladada a la Normal Superior de Corozal donde continuó su labor, por lo menos hasta el 1.º de marzo de 2016 para un total de 22 años, 5 meses y 1 día de trabajo educativo.
Que, el 30 de agosto de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 001358 del 19 de enero de 2017 con la que negó el derecho. Que presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 014283 del 4 de abril de 2017 en el sentido de confirmar la decisión inicial.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Consideró vulnerados los artículos: 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1.º de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; y 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011.
Expresó que se vinculó al Centro Experimental Piloto desde el 1 de octubre de 1993, por lo que tal relación legal es departamental, pues esta institución ya no era de carácter nacional desde el 12 de agosto de 1993, ya que la Ley 60 de 1993 tiene efectos desde esa última fecha, dentro de los cuales conllevó la conversión de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) naturaleza jurídica de tales establecimientos, tal como el Consejo de Estado lo sostuvo en sentencias del 25 de enero de 2016 (0512-2014) y del 30 de marzo de 2017 (4285-2015).
Que, según la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, el proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir del proceso progresivo de descentralización de la educación iniciado con la ley citada anteriormente, profundizado con la Ley 715 de 2001, dicha relación laboral fue transformándose y pasó de un vínculo nacional a uno territorial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 24 de febrero de 2021 fue admitida la demanda,2 se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, de la información contenida en los antecedentes administrativos de la actora no se desprende que haya prestado sus servicios como docente territorial o nacionalizada, pues tal como lo establece la Ley 91 de 1989, a partir de 1990 de manera general todos los docentes que se vincularan al servicio oficial serían maestros del sector nacional, siendo la vinculación nacionalizada o territorial excepcional.
Que si la demandante pretendía indicar que se encontraba en una de esas circunstancias excepcionales debía demostrar que la plaza a la cual se vinculó se financiaba con recursos propios de la entidad territorial que fungió como nominadora o que se encontrara nacionalizada, carga que no se cumplió. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación por indebida acreditación del tipo de vinculación al servicio docente, (ii) inexistencia de la obligación por el incumplimiento de los requisitos de ley, (iii) buena fe, y (iv) prescripción. El 11 de octubre de 20224 se celebró audiencia inicial en la que se fijó el litigio, se indicó que no había ánimo conciliatorio, se decretaron las pruebas solicitadas y se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que conceptuara si a bien lo consideraba.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Sucre mediante sentencia del 6 de noviembre de 2024 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP reconocer a la actora una pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus, con efectividad desde el 16 de julio de 2007, 2 Ver índice 5 de SAMAI - Tribunales. 3 Ver índice 10 de SAMAI - Tribunales. 4 Ver índice 30 de SAMAI - Tribunales. 5 Ver índice 46 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) pero con efectos fiscales a partir del 30 de agosto de 2013 por prescripción trienal de mesadas que declaró probada como excepción. No impuso condena en costas. Expuso que, de la documentación aportada se extrajo que la demandante se desempeñó como docente del orden territorial en el municipio de San Carlos, nombrada por el departamento de Córdoba para el periodo comprendido desde el 1.° de marzo de 1975 hasta el 30 de enero de 1978, presupuesto indispensable para considerarle como beneficiaria de la pensión gracia, dada su vinculación al sector docente oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980.
Que acreditó haber laborado como educadora oficial departamental adscrita al municipio de San Onofre a partir del 14 de junio de 1989 hasta el 30 de septiembre de 1993 mediante órdenes de prestación de servicios, y que, en virtud del Decreto 278 del 25 de noviembre de 1993 fue designada para ejercer el cargo de profesora del Centro Experimental Piloto de Sincelejo, y el 15 de febrero de 1996 finalmente fue trasladada a la Escuela Normal Superior de Corozal hasta el año 2016 cuando se retiró del servicio.
Que como la accionante ingresó como docente oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, se concluye que el carácter que ostentaba por cuenta de aquella vinculación era del orden territorial, nivel municipal, conforme a la definición que contienen de esta clase de maestros el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989. Que fue la propia Secretaría de Educación Departamental de Sucre al expedir la certificación laboral del 21 de noviembre de 2003 quien, además de reconocer los tiempos de servicio de la actora prestados bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicio en el orden territorial, certificó que su vinculación fue como docente nacionalizada, contrario a lo señalado en un documento posterior del año 2006 en el cual se basó la UGPP para negar la prestación, pese a que dicha certificación laboral no guarda coherencia con los actos administrativos de nombramiento y posesión emanados de una autoridad territorial y no por delegación u orden del Ministerio de Educación Nacional.
Que, además, a través de sentencia del 19 de enero del 2017, el Consejo de Estado consideró que resulta irrelevante que algunos de los períodos relacionados en la historia laboral, la accionante los haya laborado a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad o provisionalidad, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de labor educativa.
Que la reclamante acreditó entonces todos los requisitos para acceder a la pensión gracia cuando cumplió los 20 años de servicio el 16 de julio de 2007, por lo que, en materia de prescripción, deberán reconocerse las mesadas causadas solo desde el 30 de agosto de 2013 en adelante, pues la petición para reclamar el derecho solo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) fue presentada hasta el 30 de agosto de 2016, lo que superaba el término para el efecto previsto en el Decreto 3135 de 1968.
RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada6 interpuso recurso de apelación. Afirmó que, a pesar de que en la providencia recurrida se citó la aplicación de la sentencia de unificación de 2018 emitida por el Consejo de Estado, el análisis de las pruebas que se realizó fue incorrecto, ya que no se demostró sin lugar a equívocos el origen de los recursos, desconociéndose que la actora fue vinculada desde 2003 a la Escuela Normal Superior de Sincelejo y luego a la de Corozal, planteles educativos que siempre fueron del orden nacional.
Que, igualmente, en la decisión de primera instancia se descartaron las pruebas documentales que indicaron que la vinculación de la demandante era nacional, sin explicarse el motivo por el cual se les restó valor a esas certificaciones del año 2006 y 2016, con las cuales existe una evidente contradicción respecto a la verdadera naturaleza del vínculo de la docente, la cual no fue aclarada por la parte actora quien es la interesada en demostrar ese hecho.
Que si bien pueden existir pruebas de las cuales se podría inferir la vinculación no nacional, como es el hecho de los actos de nombramiento y posesión emitidos por entidad territorial, tales documentos no son suficientes para determinar el tipo de relación legal, por lo que el mismo Consejo de Estado determinó como regla de unificación jurisprudencial que, la prueba idónea era la certificación de los recursos, la cual no se allegó al proceso, pese a que la clase del plantel educativo donde prestó sus servicios a partir de 10 de junio de 2003 siempre fue del orden nacional, y por tanto igualmente lo era su personal.
Que, en caso de confirmar la sentencia apelada, debe modificarse la fecha de efectividad de la prescripción, ya que, si la fecha de la reclamación administrativa fue el 30 de agosto de 2016, la actora tenía hasta el 29 de agosto de 2019 para demandar dentro de los 3 años siguientes a la reclamación, sin embargo, al revisar la consulta unificada de la página de la Rama Judicial se evidencia que la demanda fue radicada y repartida el día 25 de noviembre de 2019, por lo que tiene prescritas las mesadas anteriores al 25 de noviembre de 2016.
La parte demandante7 se adhirió al recurso de la entidad accionada. Señaló que, pese a estar conforme con la decisión de primera instancia, lo cierto es que sí debió condenarse en costas a la UGPP en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, tal como lo expuso el Consejo de Estado en sentencia del 4 de julio de 2019 (2179-2015). 6 Ver índice 50 de SAMAI - Tribunales. 7 Ver índice 51 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 30 de mayo de 20258 se admitieron los recursos de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
El Ministerio Público9 conceptuó en el sentido de solicitar que se revoque el fallo recurrido. Argumentó que se evidencia que el análisis probatorio realizado en primera instancia solo tuvo en cuenta la autoridad que realizó los nombramientos, y la certificación del 21 de noviembre de 2003, pero lo cierto es que las pruebas documentales con fechas anteriores y posteriores a este certificado son claras y concordantes entre sí al momento de establecer la vinculación nacional de la docente por más de 20 años, incluso en los tiempos referidos en el aludido documento.
Por tanto, es claro que no le asiste razón jurídica a la accionante para acceder a este beneficio, pues en su calidad de docente nacional se encuentra excluida del mismo. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección consiste en determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular, si era dable tener en cuenta para esos efectos el período de labor desarrollado en el Centro Experimental Piloto de Sincelejo.
En caso afirmativo, se tendrá que establecer si era necesario imponer la condena en costas en primera instancia a cargo de la entidad demandada. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 8 Ver índice 4 de SAMAI. 9 Ver índice 8 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional).
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 6 de noviembre de 195314, de modo que cumplió los 50 años el 6 de noviembre de 2003.
Respecto al segundo requisito sobre la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es centro de debate en esta instancia), se comenzará especialmente con el período de labor ejecutado por la accionante desde su vinculación inicial en el Centro Experimental Piloto de Sincelejo, pues si se demuestra que el vínculo fue del orden nacional y sin solución de continuidad, al ser el más extenso será un criterio suficiente para tener por no 14 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en el expediente digital del índice 57 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) cumplida esta exigencia, y, en consecuencia, implicará la negativa de las pretensiones. • Del 1.º de octubre de 1993, al menos hasta el 1.º de marzo de 201615 Al respecto, según el certificado de tiempo de servicio emitido el 1.º de marzo de 2016 por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre,16 la demandante tuvo una vinculación del orden nacional durante todo el interregno bajo estudio, a lo largo del cual presentó situaciones administrativas de traslado y reubicación, pero todas sin ningún tipo de interrupción en la vigencia de la relación legal y reglamentaria original.
Adicionalmente, a partir del propio acto administrativo de nombramiento (Decreto 278 del 25 de noviembre de 1993),17 se advierte que en virtud de la conversión de horas cátedra previstas para el Centro Experimental Piloto de Sincelejo, autorizada por el Ministerio de Educación, la actora fue nombrada en el cargo de profesora de tiempo completo de la mencionada institución, para lo cual se dispuso que devengaría el salario acorde con el grado en el escalafón según el Decreto Nacional 34 de 1993.
Ahora, pese al hecho de que la mencionada decisión fue proferida por el alcalde del municipio de Sincelejo, se destaca que este lo hizo en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 9.º de la Ley 29 de 1989,18 el cual asignó a dichas autoridades locales la administración del personal docente nacional o nacionalizado, tanto así que tenían la posibilidad de nombrar a los educadores en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación como directo empleador cuando se tratara de plazas propias de su estructura funcional.
Por esa razón, lo primero que debe determinarse es la naturaleza del vínculo inicial de la demandante adscrita al Centros Experimental Piloto (CEP) de Sincelejo. Acerca de esta clase de instituciones educativas se precisa que surgieron con la expedición del Decreto 88 de 22 de enero de 1976, en virtud del cual se restructuró el sistema educativo nacional y se reorganizó el Ministerio de Educación con el fin 15 Esta fecha corresponde a la última en la que se certificó, según historia laboral, que la accionante seguía activa en el servicio como docente vinculada desde 1993.
Además, este equivale a un período incluido dentro del analizado en vía administrativa y que respeta el principio de la decisión previa, pues la reclamación prestacional fue presentada el 30 de agosto de 2016. Ver certificado de la misma fecha obrante en el expediente digital del índice 57 de SAMAI – Tribunales. 16 Ibid. 17 Ibid. 18 «[…] Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) de crear los CEP en diferentes entidades territoriales y de esta manera descentralizar los programas de la Dirección de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos, específicamente los alineados con las directrices educativas de la Nación, tal como se contempló posteriormente en los Decretos 1816 del 24 de agosto de 1978 y 25 del 3 de enero de 1986, así como en el artículo 14 de la Ley 29 de 1989, normas que convalidaron la dependencia y coordinación de dichos establecimientos a cargo de la referida cartera gubernamental.
También es de destacar que el Decreto 525 del 6 de marzo de 1990, además de confirmar que tales centros de educación harían parte de la estructura del Ministerio; definió en su artículo 77 que: «Las plantas de personal de los Centros Experimentales Piloto se crearán y/o modificarán de conformidad con lo establecido en las normas legales vigentes aplicables a los cargos públicos del orden nacional.» Al margen de lo expuesto, si bien es cierto como lo afirma la parte demandante que, a través de la Ley 60 de 1993 dichos CEP fueron incorporados a las plantas de personal de los entes territoriales en orden a que su financiamiento fuera cubierto con el entonces Situado Fiscal y que su administración pasara a ser del orden local, no lo es menos que ni en esta norma ni en ninguna otra posterior se estableció que tal modificación implicaría una variación en el mismo sentido de la clase o naturaleza de las vinculaciones legales y reglamentarias de los docentes que hicieran parte de estos centros, lo cual, contrario a las sentencias traídas a colación por la actora en la demanda, ya ha sido ratificado por esta corporación en recientes pronunciamientos.19 De hecho, es claro que, aun ante las situaciones de traslado y reubicación que tuvo la reclamante desde su ingreso en 1993, tales como las ocurridas mediante las Resoluciones 00012 del 20 de febrero de 1996, 01305 del 6 de octubre de 1998 o 01331 del 21 de mayo de 2003, en ningún momento presentó interrupciones en su vínculo original al Centro Experimental Piloto, por lo que no se trató de nuevas designaciones independientes por parte de autoridades territoriales, al punto de concluir que su relación legal primigenia se mantuvo en el tiempo, al menos hasta 2016 bajo la misma calidad inicial que no es otra que la de un vínculo del orden nacional.
Dicha calificación del nombramiento inicial se deriva del hecho de que los CEP dependían administrativa y financieramente de la Nación a través del Ministerio de Educación, y en consecuencia, su personal también tendría el mismo nivel, tanto así que de esa forma se certificó no solo en el documento expedido el 1 de marzo 19 Al respecto ver sentencias de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 25 de febrero de 2016, radicado 05001-23-32-000-2011-00946-01 (0512-2014), y del 6 de mayo de 2021, con radicado 68001- 23-33000-2016-00286-01 (1579-2019), y más recientemente del 14 de mayo de 2025 en el proceso con radicado: 52001-23-33-000-2019-00509-01 (3413–2023), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) de 2016,20 sino también en certificaciones de salarios generadas el 27 y 28 de junio de 2016 por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo21 que ratificaron lo propio, las cuales desvirtúan la prueba del 21 de noviembre de 200322 en la que se indicaba que la clase de docente de la actora era nacionalizada, de lo cual no habría en este proceso evidencia que así lo confirmara.
Por el contrario, es de destacar el hecho de que la designación en propiedad de la demandante en octubre de 1993 obedeció a la conversión de horas cátedra por autorización de servicios que esta tenía desde 1992 en el Centro Experimental Piloto de Sincelejo, esto es, antes de la descentralización de la educación y cuando la administración de personal en ese establecimiento aún estaba a cargo de la Nación directamente o por desconcentración autorizada en cabeza de los municipios en virtud del artículo 9.º de la Ley 29 de 1989, como sucedió en este caso.
De allí que su incorporación sin solución de continuidad implicó que mantendría las condiciones propias de una docente nacional, lo cual puede encontrar respaldo adicional en que, además, los traslados que tuvo fueron precisamente a Escuelas Normales Superiores de Sincelejo y Corozal que también comparten esa misma naturaleza jurídica.
Pues bien, analizado un caso similar al presente, es de resaltar que en sentencia del 4 de mayo de 2023 proferida por esta corporación23 se determinó la improcedencia del cómputo del tiempo de servicio ejecutado por un maestro oficial en un Centro Experimental Piloto. En consecuencia, el hecho de que la accionante haya estado vinculada desde el 1º de octubre de 1993 por una conversión de las autorizaciones de prestación de 20 Ver expediente digital en el índice 57 de SAMAI – Tribunales. 21 Ibid. 22 Ibid. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 4 de mayo de 2023.
Radicado: 23001 23 33 000 2014 00235 01 (0373–2017), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. En esta providencia se señaló lo siguiente: «[…] Descendiendo al caso que nos ocupa, el señor Juan Anselmo Usta Agámez fue nombrado en el Centro Experimental Piloto de Córdoba y permaneció allí vinculado desde el 21 de enero de 1980 hasta el 30 de junio de 2000, fecha que fue incorporado a la planta de personal docente del departamento como se analizara más adelante; además, se certificó que desempeñó sus funciones como docente en el Colegio Nacional “José María Córdoba” de Montería, de acuerdo con el certificado expedido por el recto de dicha institución. Así, este periodo, es decir 20 años, 4 meses y 11 días, no resulta valido para el cómputo del requisito de tiempo de servicios con miras al reconocimiento de la pensión gracia, pues corresponde al orden nacional.
Vale la pena poner de presente que en el escrito de la demanda el actor argumentó que este tiempo lo desestimó en la reclamación ante la administración, pues correspondía al orden nacional, laborado en el colegio de carácter nacional José María Córdoba (numerales sexto y séptimo de los hechos de la demanda). […] Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del señor Usta Agámez Gutiérrez no se modificaron a pesar de los traslados e incorporaciones a la planta departamental y municipal, pues el último nombramiento del que fue objeto se efectuó por parte del Centro Experimental Piloto en 1980, el cual dependía del Ministerio de Educación, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas como los referidos traslados e incorporaciones a la planta del departamento de Córdoba y al municipio de Montería, sin que ello afectara sus prestaciones salariales o régimen de pensiones y cesantías, pues como quedó claro, la vinculación con la que venía antes de la incorporación a la planta de personal docente se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) servicios ante un CEP que dependía directamente de la Nación por medio del Ministerio de Educación, lo que corrobora es que su relación legal y reglamentaria necesariamente era del mismo orden que la del centro educativo donde laboró, esto es, nacional.
Ahora, como se advierte que no hubo solución de continuidad en la ejecución de este vínculo desde la aludida fecha hasta 2016 cuando se certificó que seguía en actividad, resulta adecuado asegurar que a lo largo del período bajo estudio este mantuvo ese mismo carácter nacional, incluso al margen de la descentralización de la educación desarrollada en virtud de la Ley 60 de 1993, pues el artículo 6.º de esta norma así lo previó, en el entendido de que al no haberse presentado nuevas designaciones independientes de una autoridad territorial, la educadora debería mantener las condiciones propias con las que se efectuó su nombramiento inicial.24 Bajo estos planteamientos, al observar que del material probatorio aportado y practicado no se generan dudas ni contradicciones relacionadas con la calidad de la posición ocupada por la actora, deberá entenderse que la plaza en mención sí pertenecía a la planta de personal del aludido ente ministerial, lo cual se ajusta a la noción prevista para los docentes nacionales en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989.25 Se precisa que dicha situación es la que determina la clase de vinculación de la docente, contrario al argumento de la entidad apelante sobre el origen de los recursos como determinante de la calidad del nombramiento (lo cual se descartó en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018), razón por la que se concluye que el lapso de la reclamante como educadora nacional comprendido entre el 1.º de octubre de 1993 y el 1.º de marzo de 2016 (22 años y 5 meses), no puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues esta relación legal y reglamentaria bajo dichas características es incompatible con la finalidad del beneficio pensional conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
En conclusión, bajo el entendido de que la demandante no cumplió con el requisito de haber acreditado más de 20 años de servicio como maestra territorial o 24 Sobre los efectos de la primera vinculación que se mantiene en el tiempo sin solución de continuidad, en la sentencia proferida por esta subsección el 5 de junio de 2025 en el proceso con radicado 25000 23 42 000 2016 01587 01 (2053-2018); se indicó expresamente que: «[…] esta Sala ha mantenido el criterio de que las características de la vinculación laboral con la Administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor, […]» 25 «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025) nacionalizada, pues su mayor tiempo acumulado fue nacional,26 resultaría inane verificar los demás preceptos contemplados para adquirir la pensión gracia, pues ante este primer análisis se verifica la necesidad de negar el reconocimiento de dicha prestación. Las anteriores razones son suficientes para revocar la sentencia apelada como lo solicitó el Ministerio Público en su concepto, a fin de negar las pretensiones.
De la condena en costas en ambas instancias Sobre este punto es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202127 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A estima que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP28, y observando los argumentos esbozados por la parte accionante en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, por lo que no es procedente esta condena.
Por lo mismo, carece de fundamento el recurso de apelación de la parte actora que buscaba la condena en costas en primera instancia a cargo de la entidad demandada, ya que, por el contrario, es la primera la que resultó vencida en el proceso. En todo caso, por las razones expuestas previamente no debe imponérsele esta carga. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 26 Se advierte que la actora también acreditó la prestación del servicio como docente del departamento de Córdoba entre el 1.º de marzo de 1975 y el 30 de enero de 1978, así como educadora mediante autorizaciones de servicio suscritas con el departamento de Sucre del 14 de junio al 10 de noviembre de 1989, del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1990, y del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1991, al igual que con el Centro Experimental Piloto de Sincelejo del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1992 y del 1º de febrero al 30 de septiembre de 1993, tiempos que acumulados y sin entrar a verificar la naturaleza del vínculo solo arrojan un total de 6 años, 5 meses y 22 días que, así fueran computables, no permiten satisfacer el requisito de los 20 años de labor oficial educativa indispensables para consolidar el derecho a la pensión gracia. Estos períodos se derivan de las certificaciones laborales del 21 de noviembre de 2003 y del 28 de agosto de 2006 que obran en el expediente digital del índice 57 de SAMAI – Tribunales. 27 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 28 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 70001-23-33-000-2019-00271-01 (0590-2025)
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de la cual se accedió a las pretensiones. En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de ambas instancias a la parte demandante.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente