Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Indemnización sustitutiva a la pensión de vejez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 17 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Eblin Elena Holguín, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) SUB 58804 del 8 de marzo de 2019, que negó la indemnización sustitutiva a la pensión de vejez; ii) SUB 124881 del 20 de mayo de 2019, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) DPE 5500 del 5 de julio de 2019, que desató el recurso de apelación incoado dentro 2 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a Colpensiones a lo siguiente: i) reconocer la Indemnización Sustitutiva «por las 1.426 semanas cotizadas»; ii) actualizar el valor de las condenas; iii) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso en los términos del CPACA; y iv) asumir las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló:1 i) La señora Eblin Elena Holguín prestó sus servicios como secretaria en la Universidad del Valle del Cauca, entre el 16 de septiembre de 1982 y el 30 de diciembre de 2017. ii) El referido ente universitario afilió a sus empleados al ISS2 hoy Colpensiones. iii) Hasta el momento del retiro, la actora había cotizado 1.426 semanas. iv) Las semanas cotizadas a Colpensiones obedecieron a los «descuentos efectuados por la Universidad del Valle de su salario mensual y no formaron parte para el reconocimiento de su pensión de jubilación o de vejez, ya que ésta -la pensión- se reconoció únicamente con el tiempo de servicios prestados a la Universidad del Valle -35 años». v) El 3 de diciembre de 2018, la accionante solicitó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva a la pensión de vejez, pero la petición fue negada a través de los actos acusados. 1 Algunos hechos de la demanda corresponden al concepto de violación, por lo que se resumirán en ese acápite. 2 Instituto de Seguros Sociales. 3 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1 de la Ley 33 de 1985; 18, 37 y 141 de la Ley 100 de 1993; 138 y siguientes del CPACA. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso: i) Colpensiones negó la indemnización sustitutiva en razón a que la actora tenía reconocida la pensión de vejez y, en virtud del principio de favorabilidad, debía mantenerse esta última por ser más beneficiosa para la ciudadana; sin embargo, esta decisión desconoce que la pensión se concedió por los 35 años que la actora laboró en la Universidad del Valle. ii) No es válido acudir al principio de favorabilidad porque la pensión de vejez se otorgó al amparo de la Ley 33 de 1985, mientras que la indemnización sustitutiva se rige por la Ley 100 de 1993. iii) La entidad demandada también argumentó que no es posible devengar más de una asignación del tesoro público, pero este razonamiento desconoce que la pensión de jubilación que percibe la demandante es compatible con la indemnización sustitutiva reclamada, «la cual es producto de las cotizaciones efectuadas previos descuentos de su salario». iv) Las semanas que cotizó la señora Eblin Elena Holguín no influyeron ni hacen parte de la pensión que actualmente devenga. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda en estos términos: 4 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín i) Por Resolución SUB 92812 del 9 de junio de 2017, Colpensiones reconoció la pensión de vejez a la accionante y la condicionó al retiro definitivo del servicio, situación que se verificó a partir del 1 de enero de 2018. ii) La señora Eblin Elena Holguín laboró con un empleador privado del 16 de enero de 1974 al 1 de junio de 1975 y para la Universidad del Valle del 16 de septiembre de 1982 al 9 de diciembre de 2017, tiempos equivalentes a 2.176 semanas de cotización. iii) Es improcedente reconocer la indemnización solicitada por la actora, pues es menos favorable que la pensión de vejez que actualmente percibe. iv) La indemnización sustitutiva solamente se reconoce a quienes no logran acreditar los requisitos para acceder a la pensión de vejez, de modo que es improcedente el reconocimiento simultáneo de ambos beneficios. v) Se proponen las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; prescripción; innominada y buena fe. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 17 de febrero de 2023, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Conforme al artículo 37 de la Ley 100 de 1993, la indemnización sustitutiva procede cuando el cotizante haya cumplido la edad para obtener la pensión de vejez, pero sin alcanzar el mínimo de semanas exigidas y manifiesta su imposibilidad de seguir cotizando.
Este beneficio se reconoce en proporción al tiempo cotizado y su monto se calcula con base en la fórmula establecida en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001. 5 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín ii) Las 1.426 semanas que reclama la demandante a título de indemnización sustitutiva fueron tenidas en cuenta por Colpensiones al momento de reconocer la pensión de vejez. iii) El Consejo de Estado ha indicado que el reconocimiento de la indemnización sustitutiva no puede surgir del mismo tiempo de servicios o cotizaciones que dan lugar a la pensión de vejez, pues se trata de dos prestaciones que tienen idéntica causa y objeto.3 iv) La actora tiene reconocida la pensión de vejez en virtud del tiempo laborado en la Universidad del Valle y esta prestación es más favorable que la indemnización ahora reclamada.
Además, ambos beneficios son incompatibles porque provienen de la misma fuente y son financiados por el Estado. 1.4. El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los argumentos que se resumen, a continuación: i) El a quo incurrió en una equivocación al afirmar que las 1.426 semanas que se solicitan a título de indemnización sustitutiva fueron tenidas en cuenta por Colpensiones al momento de reconocer la pensión de vejez.
Esta conclusión desconoce que antes de que la actora se vinculara a la Universidad del Valle ya había cotizado 391 semanas y con posterioridad trabajó durante más de 35 años al servicio de dicho ente universitario, este último tiempo fue el único que se estimó para reconocer la prestación. ii) Conforme lo ha explicado la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá D.C., en casos como el presente no puede predicarse la incompatibilidad del artículo 128 Constitucional, ya que el ISS es un simple administrador de las cotizaciones y la 3 El a quo se apoyó en el Concepto 1389 del 6 de diciembre de 2001, suscrito por la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Igualmente, citó las siguientes sentencias de la Sección Segunda, Subsección A: i) del 3 de mayo de 2018, radicado 08001- 23-33-000-2013-00462-01 (3760-15); y ii) del 4 de junio de 2020, radicado 73001-2333-000-2017-00394-01 (4972-18). 6 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín pensión que reconoce no proviene del tesoro público.
De manera que «la pensión que reciba la persona de la Caja Nacional de Previsión Social o de cualquiera otra similar, y la que reclame del ISS: obedece a servicios prestados al Estado: la otra por haber prestado servicios laborales a otra entidad, a un ente particular llamado patrono o empleador, todo lo cual conduce a indicar que las dos pensiones sean compatibles por cuanto no se opone a lo señalado en la norma constitucional que prohíbe, salvo excepciones, percibir una pluralidad de asignaciones provenientes del Tesoro Público». iii) La indemnización sustitutiva y la pensión de vejez son compatibles por cuanto: a) las cotizaciones a Colpensiones «no salen del tesoro público», sino del salario del trabajador; y b) la pensión se reconoció por los servicios prestados en la Universidad del Valle, la cual tramitó el bono pensional correspondiente. «Como se puede observar, son dos cosas diferentes, reiteramos, una se deduce del salario que devenga el servidor público y otra del pago del Bono Pensional». 1.5.
Intervenciones en segunda instancia La accionante y Colpensiones se abstuvieron de intervenir ante esta corporación. 1.6. El Ministerio Público La procuradora delegada de intervención 7 ante el Consejo de Estado rindió concepto, en el que solicitó confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por cuanto la demandante goza de una pensión de vejez y esta situación le impide acceder a la indemnización sustitutiva, dado que esta figura tiene como fin suplir el incumplimiento del requisito de semanas cotizadas para acceder al beneficio pensional y la imposibilidad de seguir aportando al sistema de seguridad social.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 7 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pese a que devenga la pensión de vejez. 2.2.
Marco normativo La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, consagró una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual se reconoce a aquellas personas que se encuentran en la imposibilidad de seguir cotizando y no alcanzaron a reunir los requisitos para ser beneficiarias de una pensión de vejez.
El artículo 37 de la Ley 100 de 1993 prevé su reconocimiento de la siguiente forma: Artículo 37. Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.
Por su parte, el Decreto 1730 de 2001 reglamentó los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993, en estos términos: Artículo 1. Causación del derecho. (Modificado por el Decreto 4640 de 2005). Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, cuando con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones4 se presente una de las siguientes situaciones: 4 El aparte tachado fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 14 de abril de 2005, radicación 11001-03-25-000-2003-00112-01(0477-03), en consideración, entre otras razones, a que «es un principio de derecho incuestionable que las leyes rigen hacia el futuro, por lo que una lectura ligera y desprevenida de la frase acusada de la norma reglamentaria daría como resultado una conformidad con las previsiones de la ley reglamentada, sin embargo, haciendo un estudio a fondo de la especificidad de categorías de afiliados y su derecho a escoger la norma más favorable, lleva a la Sala a ser cuidadosa en su examen, por lo que la limitación en cuanto al cumplimiento de la edad que trae la norma acusada, dejaría por fuera a algunos afiliados que no obstante pertenecer al sistema, pues a la entrada de la vigencia de la ley ingresaron a éste como afiliados forzosos, es decir cotizaron a dicho régimen bajo las previsiones de la ley y se dieron los supuestos que ellas contemplan, retiro del servicio e imposibilidad de seguir cotizando, quedarían privados de ese beneficio, cuando ello no fue el querer del legislador. 8 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al sistema general de riesgos profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del Decreto-Ley 1295 de 1994,5 como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto-Ley 1295 de 1994.
De acuerdo con este contexto normativo, en lo que atañe al sub lite, la indemnización sustitutiva procede cuando el afiliado cumplió la edad para obtener la pensión de vejez sin alcanzar el mínimo de semanas exigidas para acceder a esa prestación, antes o después de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, y manifiesta su imposibilidad de seguir cotizando.
Por su parte, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-694 de 2003, sostuvo que la indemnización sustitutiva es un derecho suplementario, que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, vejez o sobrevivientes, para reclamar, en sustitución de dicha pensión, una indemnización equivalente a las sumas cotizadas.
Frente a la finalidad de dicha prestación, expresó: De la misma manera, esta Corporación ha sostenido que el derecho al reconocimiento “de la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los habitantes "el derecho irrenunciable a la seguridad social”.
Así las cosas, ante la imposibilidad de concretar los requisitos exigidos para adquirir el derecho pensional, el ordenamiento previó la forma de indemnizar al afiliado al 5 El texto tachado fue declaro nulo por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de julio de 2017, radicado 11001-03-25-000-2010-00279-00(2292-10). 9 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín sistema y devolverle una suma de dinero que le permita compensar de algún modo la falta de su mesada pensional.
Dicha indemnización sustitutiva es incompatible con el pago de una pensión de vejez, de conformidad con lo reglado en el artículo 6 del Decreto 1730 de 2001, que preceptúa: Artículo 6.º Incompatibilidad. Salvo lo previsto en el artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, las indemnizaciones sustitutivas de vejez y de invalidez, son incompatibles con las pensiones de vejez y de invalidez.
Las cotizaciones consideradas en el cálculo de la indemnización sustitutiva no podrán volver a ser tenidas en cuenta para ningún otro efecto. [Resalta la Sala]. En armonía con la anterior disposición, la Corte Constitucional ha expresado que la indemnización tiene un carácter subsidiario o residual respecto a la pensión de vejez y, en consecuencia, está sujeta a la incompatibilidad señalada en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, según la cual ningún afiliado puede recibir simultáneamente rentas que cubran los riesgos de vejez e invalidez; sin embargo, aclaró lo siguiente:6 En relación con las prohibiciones mencionadas, el artículo 6º del Decreto 1730 de 2001 dispone que existe incompatibilidad entre la indemnización sustitutiva de vejez o invalidez y las pensiones que cubren, respectivamente, cada uno de dichos riesgos.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha explicado que no hay impedimento alguno para que los fondos de pensiones estudien nuevamente el derecho del afiliado y verifiquen si puede recibir “una pensión que cubra de manera más amplia las mencionadas contingencias”7. Igualmente, la CSJ ha determinado que el reconocimiento de una indemnización sustitutiva no es un acto definitivo sino provisional que puede revisarse ante un mejor derecho8.
De manera que, no existe una barrera para evaluar nuevamente las solicitudes de los afiliados, ni para efectuar un reconocimiento pensional, siempre y cuando, se cumplan los requisitos previstos en la ley (supra 32). Por el contrario, una presunta incompatibilidad “debe interpretarse como una imposibilidad de que los aportes al sistema financien dos prestaciones simultáneamente”9. [Resalta la Sala]. 6 Sentencia T-455 de 2023.
Ver también las Sentencias T-002A de 2017 y T-728 de 2017. 7 Sentencia T-606 de 2014. 8 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia del 20 de noviembre de 2007. Rad. 30123. 9 Sentencia T-596 de 2016. De otra parte, la Corte afirmó que es posible un reconocimiento de manera posterior de una pensión de vejez, cuando existió una indemnización sustitutiva por el mismo riesgo.
Lo cual procedería en tres situaciones específicas fijadas por la jurisprudencia, comoquiera que se trata de una situación excepcional. Sentencias T-510 de 2017, T-002A de 2017, T-682 de 2017, T-510 de 2017, T-587 de 2019, T-469 de 2022, entre otras. 10 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín A su vez, el Consejo de Estado ha precisado que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez tiene como finalidad «garantizar los derechos irrenunciables a la vida, a la integridad física, al trabajo, a la igualdad y evitar que el sujeto tenga que seguir trabajando hasta cumplir con el tiempo mínimo de cotización exigido para alcanzar dicha prestación. No obstante, es importante señalar que la persona que se encuentra en dicha situación tiene la posibilidad de seguir cotizando hasta cumplir los requisitos, por ejemplo, el número de semanas en cualquier momento, dado el carácter de imprescriptibilidad de esta prestación».10 Además, «aun cuando la indemnización sustitutiva es incompatible con la pensión de vejez, su reconocimiento no impide el eventual acceso a disfrutar de una prestación de jubilación, bajo la condición de devolución de lo ya recibido por dicha indemnización».11 2.3.
Hechos probados - El 9 de junio de 2017, mediante la Resolución SUB 92812, Colpensiones le reconoció a la señora Eblin Elena Holguín la pensión de vejez, en cuantía de $2.367.163 para el año 2017, pero condicionada al retiro definitivo del servicio, teniendo en cuenta una tasa de remplazo del 90%, conforme al Decreto 758 de 1990. - El 21 de diciembre de 2017, por Resolución SUB 294255, Colpensiones reliquidó la referida pensión y la incrementó a la suma de $2.379.935, efectiva a partir del 1 de enero de 2018.
Para el efecto, se tuvo en cuenta que la actora prestó sus servicios de la siguiente forma: Entidad Desde Hasta Cartón de Colombia S.A. 16/01/1974 01/08/1980 Lloreda Grasas S.A. 02/01/1981 14/12/1981 Universidad del Valle 16/09/1982 30/11/2017 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de abril de 2016, radicado 2016-00398-01, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de marzo de 2019, radicado 52001 23 33 000 2013 00140 01 (2012-2014). 11 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín Total semanas 2.176 Igualmente, se aplicaron los artículos 13 y 35 del Decreto 758 de 1990, los cuales «establecen que la pensión se reconocerá reunidos los requisitos mínimos y será necesaria su desafiliación al régimen para que se pueda disfrutar de la misma; para su liquidación se tendrá en cuenta hasta la última semana efectivamente cotizada».
También se precisó que «los tiempos laborados con la UNIVERSIDAD DEL VALLE, por los cuales responde la UNIVERSIDAD DEL VALLE, se desestimaron para efectos de la aplicación del Decreto 758 de 1990, el cual únicamente permite la acumulación de los tiempos cotizados al Instituto de Seguros Sociales y a Colpensiones, así como una tasa de reemplazo más favorable al asegurado»; sin embargo, conforme lo prevé el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 «los aportes efectuados con destino a la UNIVERSIDAD DEL VALLE entre el 16 de Septiembre de 1982 y 09 de Diciembre de 1997 se tienen en cuenta para la financiación de la prestación reconocida pero no para efectuar la liquidación de la misma». - El 8 de marzo de 2019, por Resolución SUB 58804, Colpensiones le negó a la accionante la indemnización sustitutiva en razón a que tenía una pensión de vejez reconocida y su pago se encontraba en estado activo, «razón por la cual acceder a la solicitud bajo estudio es improcedente, toda vez que por principio de favorabilidad es más beneficiosa la pensión de vejez que constituye una prestación vitalicia que se paga mes a mes, en lugar de la indemnización sustitutiva en la cual se realiza un pago único, y que se prevé para aquellas personas que no logran cumplir los requisitos exigidos por el sistema para el reconocimiento de una pensión de vejez, siendo incompatible el reconocimiento simultáneo de ambas prestaciones». - Los días 20 de mayo y 5 de julio de 2019, Colpensiones expidió las Resoluciones SUB 124881 y DPE 5500, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó. 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala 12 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín La demandante en su recurso de apelación sostuvo que Colpensiones le reconoció la pensión de vejez con base en el tiempo de servicio prestado a la Universidad del Valle y sin consideración a todas las semanas cotizadas; además, que dicha prestación es compatible con la indemnización sustitutiva, en tanto la pensión no proviene del tesoro público.
Los argumentos de la accionante se encaminaron a demostrar que los aportes efectuados al ISS y a Colpensiones no pueden considerarse como recursos del Estado y se apoyó en una sentencia del Tribunal Superior del Bogotá, en la cual se indicó que es posible devengar dos pensiones de jubilación cuando una proviene de los aportes efectuados por la vinculación con una entidad pública y la otra se origina en el servicio prestado a un empleador particular.
Sin embargo, la Sala se aparta de los anteriores razonamientos, pues resultan irrelevantes al presente asunto, ya que en este caso no se debate la compatibilidad entre dos pensiones, sino entre la pensión de vejez que tiene reconocida la actora y la indemnización sustitutiva que ahora reclama. De este modo, no es posible tergiversar el objeto de la controversia, pues ello implica desconocer la finalidad, contenido y alcance de la indemnización sustitutiva, la cual únicamente se reconoce cuando la persona no logra acceder a una pensión de vejez.
Al respecto, resulta relevante recordar la Sentencia T-931 de 2013,12 que estudió las características, objetivo y presupuestos exigidos para el otorgamiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, y concluyó: Tal como puede observarse en la sentencia T- 286 de 2008, […] esta Corporación ha sostenido que la finalidad de la indemnización sustitutiva, no es otra que la de “permitir a las personas que luego de haber llegado a la edad de pensión y que (i) no hayan alcanzado a generar la pensión mínima o (ii) no hayan cotizado al menos 1150 12 Proferida por la Corte Constitucional. 13 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín semanas13, reclamar la devolución de saldos o la indemnización sustitutiva de sus aportes.
La hipótesis contraria implicaría que, aún cuando los cotizantes hayan alcanzado la edad en la cual ley presume la disminución significativa de la capacidad laboral, y pese a que los mismos declaren la imposibilidad de seguir cotizando, el Estado institucionalice la obligación de seguir aportando, sin tomar en consideración las condiciones fácticas que impiden a los sujetos hacerlo.”14 En el mismo pronunciamiento se señala que, tal como lo ha sostenido la Corte en oportunidad anterior, “(…) de la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los habitantes "el derecho irrenunciable a la seguridad social”15.
Se puede ver claramente que la indemnización sustitutiva es un beneficio pensional que se otorga a las personas que cumplen de forma parcial con los requisitos para acceder a la pensión de vejez, es decir, que si bien tienen el requisito de la edad, no han cotizado el número de semanas exigidas por la Ley -en el régimen de prima media. […] De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, la indemnización sustitutiva es una prestación por medio de la cual se garantiza el derecho irrenunciable a la seguridad social.
A su vez, el afiliado se encuentra en la facultad de optar por el pago de la indemnización sustitutiva una vez cumpla con la edad mínima para pensionarse o de continuar cotizando al sistema general de pensiones.16 Por su parte, la Corte Suprema de justicia ha sostenido que la indemnización sustitutiva, «le permite a las personas que se encuentran en riesgo, ante la falta de una pensión, contar con un dinero que les permita mitigar tal desprotección en la vejez».17 "13 El artículo 67 de la Ley 797 de 2003 prescribe al respecto: “Artículo 14.
El artículo 65 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez. En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que trata este artículo.
El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y administración de este fondo, así como la entidad o entidades que lo administrarán. Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150) semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión”. 14 Sentencia C-375 de 2004, Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett. 15 Ver entre otras las sentencias T-888/01, T-609/02, T-259/03 y T-495/03. 16 Sentencia T-475 de 2012. 17 Sala de Casación Laboral, Sentencia SL4559-2019 del 23 de octubre de 2019, radicación 74456. 14 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín En similar sentido, esta Subsección ha explicado que la aludida indemnización «está dirigida a compensar o restituir el capital aportado en los términos dispuestos por la ley, o recuperar los aportes efectuados durante el período laboral, ante la imposibilidad de obtener la pensión».18 Bajo esta línea de intelección, es posible afirmar que la referida prestación se encamina principalmente a salvaguardar los derechos fundamentales de aquellas personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad, debido a que han cumplido la edad para pensionarse, pero no se encuentran en capacidad de continuar laborando para aportar al sistema de seguridad social o de cotizar como independientes.19 En este orden de ideas, la situación de la demandante dista de las condiciones que legal y reglamentariamente se han establecido para acceder a la indemnización sustitutiva, pues ya tiene reconocida la pensión de vejez y, por lo tanto, debe aplicarse la regla general de la incompatibilidad entre ambas prestaciones.
En efecto, tanto la Ley 100 de 1993 como su decreto reglamentario (Decreto 1730 de 2001) proscriben la compatibilidad simultánea de la pensión de vejez y una indemnización sustitutiva o devolución de saldos20 y, en consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada en cuanto negó las pretensiones de la demanda, tesis que también se ha reiterado por esta corporación en anteriores oportunidades.21 2.5.
De la condena en costas 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de julio de 2021, 25000-23-42-000-2015-02149-01 (2544-2017). 19 En similar sentido, ver la sentencia del 9 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 66001-23-33-000-2017-00521-01 (3657-2019). 20 Ver Sentencia T-451 de 2022, proferida por la Corte Constitucional. 21 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B: i) 3 de mayo de 2018, radicado 08001-23-33-000-2013-00462-01(3760-15); ii) del 4 de junio de 2020, radicado 73001-2333-000-2017-00394-01 (4972- 2018); iii) del 12 de mayo de 2022, radicado 05001-23-33-000-2019-00234-01 (0910-2020); iv) del 18 de agosto de 2022, radicado 54001-23-33-000-2017-00709-01 (0710-2019); v) del 3 de noviembre de 2022, radicado 47001-23-33-000-2017- 00296-01 (4152-2019). 15 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,22 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 16 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00776-01 (2574-2023) Demandante: Eblin Elena Holguín acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 17 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Eblin Elena Holguín contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg