CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA Asunto: Resuelve recurso de reposición AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide el recurso de reposición1 interpuesto por el actor contra la providencia de 8 de abril de 2022, por medio de la cual se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Parte 13, Título I, Capítulo 10 del Decreto 1071 de 26 de mayo de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL2.

I-.

ANTECEDENTES El ciudadano WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 1 El actor interpone recurso de reposición y, en subsidio, de súplica. 2 En adelante MINISTERIO. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 2 Contencioso Administrativo -CPACA-, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la Parte 13, Título I, Capítulo 10 del Decreto 1071 de 26 de mayo de 2015, por medio del cual el MINISTERIO expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

II-.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia de 8 de abril de 2022, el Despacho denegó la solicitud de medida cautelar, con fundamento en que: El aparte acusado del Decreto 1071 de 26 de mayo de 2015 establece que el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA- impondrá las sanciones de amonestación escrita, multas, prohibición temporal o definitiva de cultivos de vegetales o de la cría de animales, suspensión o cancelación del registro de productor o importador o del producto expedido por el ICA, de los permisos o de las autorizaciones concedidas, y suspensión o cancelación de servicios, por violación de las disposiciones establecidas en el Título I del Decreto.

Que, asimismo, el aparte censurado indica que las acciones tendientes a obstaculizar o impedir el desempeño de los funcionarios Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 3 del ICA o del organismo que este acredite, en el ejercicio o con motivo del ejercicio de sus funciones, serán sancionadas con las mismas penas señaladas en las leyes para las faltas cometidas por agravio a las autoridades.

Que, a juicio del demandante, la inclusión en el acto acusado de la facultad sancionatoria del ICA, así como de las sanciones administrativas, es un asunto que desborda la potestad reglamentaria del Presidente de la República, habida consideración que corresponde a una materia de resorte exclusivo del legislador. Que, no obstante lo argumentado por el actor, actualmente, la facultad sancionatoria del INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO está prevista en los artículos 156 y 157 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 20193.

Que las sanciones previstas en los preceptos normativos demandados resultan ser las mismas que fueron establecidas por el Congreso en la citada Ley 1955, “Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022”, de ahí que sea posible inferir que el procedimiento sancionatorio previsto en el acto demandado cuenta con regulación 3 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 4 del Legislador, lo que descarta, en principio, invasión de su órbita de competencia por parte del Ejecutivo. Que, por tal razón, no se cumplen los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor argumentó que el juicio de legalidad debe realizarse de conformidad con las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de la expedición del acto demandado, razón por la cual el acto acusado sí desbordó la potestad reglamentaria del Presidente de la República, teniendo en cuenta que ni a la fecha de expedición del Decreto Reglamentario 1840 de 3 de agosto de 1994, ni del Decreto que lo compiló, Decreto 1071 de 26 de mayo de 2015, el ICA contaba con la facultad sancionatoria.

Arguyó que la facultad reglamentaria debe sujetarse a la Constitución y a la ley que, por definición, ha de ser previa al ejercicio de tal potestad, pues no es posible reglamentar lo que no existe. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 5 Destacó que la expedición del reglamento conlleva la prohibición de ampliar o restringir el alcance de la ley, pues la facultad reglamentaria del Ejecutivo, a diferencia de otras facultades como la facultad reglamentaria constitucional autónoma, no es creadora de normas con fuerza de ley, en la medida en que únicamente debe precisarlas, concretarlas y crear medidas para su ejecución. Por último, señaló que “no es válido predicar legalidad a los artículos 2.13.1.10.1, 2.13.1.10.2 y 2.13.1.10.3 porque al momento de su expedición no existía una ley que determinara la autoridad competente, el procedimiento y las sanciones, en contra de las personas públicas y privadas, naturales y jurídicas, que interactúan con todas las especies animales y vegetales y sus productos, el material genético animal y las semillas para la siembra existentes en Colombia o que se encontraren en proceso de introducción al territorio nacional, como también los insumos agropecuarios, por lo que, conforme al mismo recuento histórico expuesto en el auto recurrido, dichos elementos son constitucionalmente válidos, legalmente exigibles y pasibles de reglamentación desde el 25 de mayo de 2019 cuando se dictó la Ley 1955, pero no antes”.

IV.-TRASLADO DEL RECURSO Durante el traslado del recurso, el apoderado del MINISTERIO solicitó mantener incólume la decisión adoptada, por cuanto en el Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 6 caso sub judice el actor no desarrolló de manera explícita argumentación alguna que permita dilucidar la violación directa de las normas invocadas, ni aportó prueba contundente que permita concluir la necesidad de la medida provisional.

Agregó que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, a partir del 2 de julio del 2012, el Instituto Colombiano Agropecuario, adelanta los procesos administrativos sancionatorios, en cumplimiento al procedimiento allí establecido, bajo el entendido que “dicha norma entró a organizar y a regular por vez primera y de manera general el mencionado procedimiento administrativo supliendo de esta manera un vacío normativo”.

V.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De conformidad con los argumentos expuestos por el recurrente, corresponde al Despacho resolver si el auto de 8 de abril de 2022, por medio del cual se denegó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada con la demanda, debe ser o no revocado, debido a que, en criterio del actor, se cumplen los requisitos para decretar la medida provisional.

Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 7 Sostiene el demandante que el juicio de legalidad debe realizarse de conformidad con las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de expedición del acto demandado, lo cual, en su criterio, no ocurrió, teniendo en cuenta que ni a la fecha de expedición del Decreto Reglamentario 1840 de 3 de agosto de 1994, ni del Decreto que lo compiló, Decreto 1071 de 26 de mayo de 2015, el ICA contaba con la facultad sancionatoria, por lo que en este caso se desbordó la potestad reglamentaria del Presidente de la República.

Al respecto, el Despacho destaca que el Decreto 1840 de 1994, - compilado en el Decreto 1071 de 26 de mayo de 2015-, previó, en sus artículos 16, 17 y 18 (artículos 2.13.1.10.1, 2.13.1.10.2 y 2.13.1.10.3 del Decreto 1071 de 2015), las sanciones administrativas a cargo del ICA, por infracción a las normas de protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país. Lo anterior, se hizo en virtud de la reglamentación del artículo 65 la Ley 101 de 23 de diciembre de 19934, el cual dispone que el ICA desarrolla las políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país, por lo que es el responsable de ejercer acciones de sanidad agropecuaria y el control técnico de las importaciones, exportaciones, 4“Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero”.

Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 8 manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarios y ambientales que provengan del empleo de los mismos y a facilitar el acceso de los productos nacionales al mercado internacional.

Ahora, el actor alega que la reglamentación efectuada mediante el Decreto 1840 de 1994 excedió la potestad reglamentaria, por lo que, en su criterio, debe decretarse la suspensión provisional de sus efectos, por violación de la norma superior, cuestión que, en principio, impondría al Despacho el deber de cotejar el contenido del acto acusado con la norma superior que se estima infringida y, a partir de ello, determinar si el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de su función reglamentaria.

No obstante, como se indicó en el proveído recurrido, ello no es posible porque actualmente la potestad sancionatoria del ICA tiene regulación legal en la Ley 1955 de 25 de mayo de 20195, específicamente, en los artículos 156 y 157, los cuales señalan: “Artículo 156. Potestad Sancionatoria del ICA e Infracciones. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia sanitaria, fitosanitaria, de inocuidad y forestal comercial y la ejerce, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades, a través del Instituto Colombiano 5 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 9 Agropecuario (ICA), conforme lo dispuesto en la presente ley. Será infracción toda acción u omisión que contravenga las disposiciones establecidas en el ordenamiento jurídico en materia sanitaria, fitosanitaria, de inocuidad y forestal comercial, en especial cuando impida u obstruya el desarrollo o la ejecución de cualquiera de las siguientes actividades: (…) Parágrafo 1°.

La aplicación del régimen administrativo sancionatorio establecido en la presente ley, por parte del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), se regirá por lo previsto en el Título III de la Ley 1437 de 2011 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Lo anterior, para asegurar el debido proceso en el trámite. Parágrafo 2°.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en conjunto con Agrosavia y el ICA, formularán un programa de fomento y apoyo a los sistemas locales de semillas para el rescate, conservación, uso, promoción y protección de semillas criollas y nativas. Parágrafo 3°. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el ICA rendirán informe escrito, durante los meses de septiembre y abril de cada año, a las comisiones quintas de Senado y Cámara sobre el avance del ICA en el fortalecimiento de sus competencias, en materia de sanidad, y trazabilidad en materia agropecuaria”.

(Resaltado fuera del texto original). “Artículo 157. Sanciones Administrativas. Las infracciones a que se refiere la presente ley serán objeto de sanción administrativa por parte del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), sin perjuicio de las acciones penales y civiles a que haya lugar. Las sanciones serán las siguientes: 1. Amonestación escrita o llamado de atención, con un plazo para que el infractor cese su incumplimiento. 2.

Multa, representada en salarios mínimos legales mensuales vigentes, que oscilan de acuerdo a la gravedad de la conducta, desde un (1) salario hasta diez mil (10.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para la fecha de ocurrencia de los hechos. El ICA podrá imponer multas sucesivas cuando corrobore que el sancionado ha persistido en su incumplimiento. 3.

La prohibición temporal o definitiva de la producción de es- pecies animales y/o vegetales. 4. La suspensión o cancelación de registros, permisos, certifica- ciones o autorizaciones concedidas por el ICA, hasta por el término de dos (2) años. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 10 5.

La suspensión o cancelación, hasta por el término de dos (2) años, de los servicios que el ICA preste al infractor. Parágrafo 1°. Dependiendo de la gravedad de la infracción, el ICA podrá imponer una o varias de las sanciones contempladas en la presente ley, atendiendo a los criterios de graduación contenidos en el artículo 50 de la Ley 1437 de 2011.

En todo caso, la imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor del deber de ejecutar las acciones a que esté obligado […]. (Resaltado fuera del texto original). Cabe destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su legalidad en el proceso.

En el caso sub judice está demostrado que a partir de la expedición de la Ley 1955, el acto acusado no sería contrario al ordenamiento superior, por lo que no existirían efectos jurídicos “nocivos” que suspender. Cuestión diferente es que al momento de la expedición de los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 1840 de 1994 (compilados en los artículos 2.13.1.10.1, 2.13.1.10.2 y 2.13.1.10.3 del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015, demandado), existiera una falta de competencia del Ejecutivo, según el dicho del demandante, pues ello no atañe al juicio de legalidad que se efectúa en el estudio de la medida preventiva que ocupa la atención del Despacho, porque, se repite, el acto cuyos efectos se pretenden suspender (parcialmente) Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 11 no estaría viciado de nulidad por las razones aducidas en la solicitud de la medida cautelar.

De ahí que el asunto deba ser resuelto en la sentencia que ponga fin al proceso. Por las mismas razones, no tienen vocación de prosperidad los argumentos del recurso referidos a que la facultad reglamentaria debe sujetarse a la Constitución y a la ley, y a la prohibición de ampliar o restringir el alcance de esta, pues, como se dijo, los efectos que hubiese podido producir el Decreto demandado antes de que se expidiera la Ley 1995, no son del resorte del estudio de la medida preventiva, sino de la sentencia. En este orden de ideas, no se repondrá la providencia de 8 de abril de 2022 y, en consecuencia, se ordenará remitir el expediente al Despacho que sigue en turno, con el fin de tramitar el recurso ordinario de súplica interpuesto por el actor contra dicho proveído, por ser procedente según lo dispuesto en los artículos 2436 y 2467 del CPACA. 6 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar […]. (Resaltado fuera del texto original) 7 “[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) 2.

Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios […]. (Resaltado fuera del texto original) Número único de radicación: 11001 03 24 000 2018 00139 00 Actor: WILLIAN ESTEBAN GÓMEZ MOLINA 12 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: Primero: NO REPONER la providencia de 8 de abril de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva del presente auto.

Segundo: Remítase el expediente al Despacho que sigue en turno, con el fin de tramitar el recurso ordinario de súplica interpuesto por el actor contra la providencia de 8 de abril de 2022.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera