Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-07003-01 Accionante: Municipio de Yopal Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Tema: Salvamento de voto.

Impugnación. Tutela contra providencia judicial. Tarifa del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) para entidades financieras fijado en el municipio de Yopal. Defecto sustantivo. 1. Con el acostumbrado respeto, me permito manifestar las razones por las cuales no comparto la decisión tomada en la Sentencia de 24 de julio de 2025, en la que la Sala Mayoritaria de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, negó la solicitud de amparo. 2.

Para contextualizar el asunto de la referencia es preciso indicar que El municipio de Yopal solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado al proferir la sentencia del 4 de julio de 2024, comoquiera que incurrió en defecto sustantivo al no tener en cuenta el artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993 que establece el umbral «del dos por mil por ciento (2/oo) al 30 por mil por ciento (30/oo)» a aplicar en la tarifa única del Impuesto de Industria y Comercio, el cual no fue superado en el caso concreto y, en su lugar, otorgar prevalencia al Acuerdo Distrital 816 de 2021. 3.

Adicionalmente, manifestó que la autoridad accionada desconoció el carácter potestativo el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 que permite a las ciudades capitales adoptar las normas que rigen al Distrito de Bogotá en materia del impuesto predial unificado y del impuesto de industria y comercio sin que se hiciera referencia al acuerdo mencionado, pero sí al Decreto Ley 1421 de 1993. 4.

En primera instancia, mediante Sentencia de 19 de marzo de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso del municipio de Yopal (Casanare), tras encontrar configurado el defecto sustantivo1. Contra esta decisión la Sección Cuarta del Consejo de Estado presentó impugnación. 1 Para fundamentar la anterior decisión, la autoridad judicial precitada afirmó que no existe una tensión normativa en la aplicación del Decreto Ley 1421 de 1993 y el Acuerdo No. 065 de 2002, modificado por el Acuerdo No. 816 de 2021, comoquiera que se está ante disposiciones de rango constitucional y distrital, situación, que frente al principio de jerarquía normativa no admite ninguna discusión, máxime cuando el último fijó la tarifa del ICA en Bogotá bajo los lineamientos establecidos en el decreto ley mencionado y de acuerdo con su realidad tributaria.

Sumado a lo expuesto, adujo que tratándose de ciudades capitales, la Ley 2082 de 2021 les reconoció la potestad de «adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá» en materia del ICA; razón por la cual la Sala no comparte la conclusión a la cual llegó la autoridad judicial demandada en el sentido de no encontrar demostrado «que la tarifa del 20 por mil dispuesta en la norma acusada, se Radicado: 11001-03-15-000-2024-07003-01 Accionante: Municipio de Yopal 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Bajo este contexto, expongo a continuación los argumentos que sustentan mi voto disidente: 6. De conformidad con lo previsto en los artículos 12, 2873 y 3384 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía. Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-535 de 1996, indicó que la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. 7.

Adicionalmente, en la Sentencia C-353 de 2021, se señaló que el núcleo irreductible del principio de autonomía territorial se encuentra previsto en el artículo 287 superior, el cual establece los derechos de las entidades territoriales en virtud del principio de autonomía territorial, los cuales son: (i) gobernarse por autoridades propias;

(ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y, (iv) participar en las rentas nacionales. 8. La mencionada corporación señaló que entre los diferentes escenarios de la autonomía territorial se encuentra el de la autonomía fiscal «en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales [la competencia] para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos». 9.

Así las cosas, frente al caso de la referencia, se advierte que el aparte del artículo 18 del Acuerdo No. 22 del 2021 fijó en el municipio de Yopal la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio para bancos comerciales y demás entidades financieras en el 20 x 1000, con fundamento en las disposiciones de la Ley 2082 de 2021. 10. Al respecto, se tiene que la disposición mencionada creó la «la categoría de municipios “ciudades capitales”»5 y, en relación con el Impuesto de Industria y Comercio, estableció que «[l]os Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, encuentre acorde a la realidad tributaria del municipio de Yopal, porque supera la establecida en el Distrito Capital sin tener fundamento normativo alguno, y en tanto justifica la modificación normativa en datos y estudios realizados a nivel nacional, sin atender a las circunstancias propias de la ciudad capital, entre estas, las de carácter social, económico, jurídico y fiscal» Finalmente, expuso que, de acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley 2082 de 2021, la intención del legislador fue equiparar las ciudades capitales y no condicionarlas al Distrito Capital, como erradamente se interpretó en la decisión cuestionada, toda vez que se dispuso que aquellas «tendrán un régimen especial para su organización, gobierno y administración y un tratamiento diferenciado por parte de las autoridades administrativas, con el fin de promover su desarrollo integral y regional, a partir de su población e importancia económica». 2 Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. 3 Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.

En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales. 4En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. 5 Artículo 1. Radicado: 11001-03-15-000-2024-07003-01 Accionante: Municipio de Yopal 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia […] de industria y comercio, en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia»6. 11.

En ese sentido, dicho precepto no establece que las tarifas adoptadas deban ser idénticas a las de Bogotá, sino que remite a las normas «que rigen» en ese ente territorial. En tal sentido, el numeral 6 del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 19937, con fuerza de ley, fija un rango legal entre el 2 por mil y el 30 por mil para la tarifa del ICA en Bogotá, el cual puede ser adoptado por otras ciudades capitales en uso de la facultad conferida por el artículo 14 ibidem. 12.

Sin embargo, la Sección Cuarta de esta corporación fundamentó la nulidad del aparte normativo cuestionado en su oportunidad en el hecho de que la tarifa del 20 por mil superaba el 14 por mil previsto en el artículo 4 del Acuerdo No. 816 de 20218 de Bogotá, en concordancia con lo previsto en el Decreto 352 de 2002, lo cual constituye una interpretación inexacta del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, pues dicha norma no impone una sujeción a la tarifa vigente en Bogotá, sino que autoriza a adoptar el régimen jurídico aplicable en el Distrito Capital, en tanto resulte pertinente y compatible con la realidad fiscal local. 13.

Al respecto, según el principio de reserva de ley consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política, la estructura esencial de los tributos (hecho generador, sujeto pasivo, base gravable y tarifa) debe estar fijada por ley o por norma con fuerza de ley. 14. En esa medida, el municipio de Yopal estaba jurídicamente facultado para fijar la tarifa del ICA para las actividades financieras, en virtud del artículo 154, numeral 6, del Decreto Ley 1421 de 1993, adoptado legalmente conforme al artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. 15.

A diferencia de lo sostenido por la autoridad judicial accionada, estimo que no puede darse prioridad a normas de rango inferior como el Acuerdo Distrital No. 816 de 2021 sobre una norma con jerarquía legal como lo es el Decreto Ley 1421 de 1993, pues de hacerlo desconocería el principio de reserva de ley en materia tributaria, según el cual los elementos esenciales de los tributos deben estar previstos en la ley. 16.

Igualmente, considerar que los municipios deben sujetarse a las tarifas que en cada momento fije el Concejo Distrital de Bogotá en sus propios acuerdos, 6 Artículo 14. 7 Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. 8 Artículo 4. Tarifas del Impuesto de Industria y Comercio. Modifíquese el literal d) del artículo 3 del Acuerdo 65 de 2002, modificado por el artículo 6º del Acuerdo 780 de 2020, el cual quedará así: Actividades Financieras TARIFA POR MIL d. Actividades financieras 14 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07003-01 Accionante: Municipio de Yopal 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implica desconocer la autonomía fiscal de las ciudades capitales y sus realidades tributarias, ya que quedarían atadas a decisiones tomadas por otra entidad territorial con una realidad económica, social y fiscal que puede no coincidir. 17.

Adicionalmente, debe destacase que la tarifa del 20 por mil adoptada en el municipio de Yopal fue sustentada con información estadística del DANE y el comportamiento económico del sector financiero local9. En este sentido, correspondía al juez ordinario estudiar si se dio o no cumplimiento al segundo requisito del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, esto es, que el ajuste sea acorde a la realidad tributaria local. 18.

Por tanto, considero que debía confirmarse la sentencia proferida por la Subsección B de esta Sección, mediante la cual amparó el derecho fundamental al debido proceso, tras haberse configurado el defecto sustantivo por la indebida aplicación de las disposiciones del Decreto Ley 1421 de 1993 (artículo 154, numeral 6) y la Ley 2082 de 2021 (artículo 14) en cuanto facultaron a los municipios ciudad capital, entre estos el municipio de Yopal, en fijar la tarifa del ICA de acuerdo con las normas que sobre la materia rigen en Bogotá y de acuerdo con su realidad tributaria. 19.

En estos términos pongo de presente las razones por las que salvo mi voto. Atentamente, JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 9 «[…] En la exposición de motivos del Acuerdo Nro. 022 de 2021, se explicó que, con fundamento en las facultades otorgadas por la Ley 2082 de 2021 se modifica la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio en el 20 por mil, “según las normas vigentes para el Distrito Capital contenidas en el Decreto Ley 1421 de 1993 ( ) en su artículo 154”.

A partir de la información obtenida del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, se indicó que a nivel nacional, las “actividades financieras y de seguros”, que pertenecen al sector terciario, han reportado el mayor crecimiento en los años 2008, 2011 al 2015, 2017 y 2020, y que por lo tanto, se requiere establecer una tarifa del Impuesto de Industria y Comercio que esté correlacionada con el dinámico crecimiento del sector.

A su vez, se planteó que el municipio cuenta con 50 aportantes vinculados a esta actividad, los cuales representan el 4,3% del total recaudo por concepto del aludido tributo, y se realizó una proyección de la nueva tarifa con información de referencia del año 2017, para sustentar que con esa modificación el recaudo se incrementaría de manera adicional en un 11,91%.

Argumentos que se incluyeron de igual forma en el Acta de Reunión Nro. 51 del Consejo Municipal de Política Fiscal COMFIS, del 1 de octubre de 2021, suscrita por el alcalde de Yopal, el secretario de hacienda, el jefe de oficina asesora de planeación, y la secretaria técnica del COMFIS, en la cual se dio concepto favorable de viabilidad al proyecto del acuerdo» (La anterior transcripción se extrae de la providencia cuestionada).