Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: PROGETTI GROUP Y CÍA. S.A.S. Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Procede estudio de fondo de la petición de amparo, pues, al tratarse la declaratoria de caducidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, la irregularidad que se alega podría afectar directamente el derecho de acceso a la administración de justicia de la accionante / DEFECTO FÁCTICO – La irregularidad en la valoración probatoria debe tener la incidencia suficiente para alterar o modificar el sentido y/o alcance de la decisión. La Sala1 decide la acción de tutela instaurada por la sociedad Progetti Group y Cía. S.A.S. contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 25 de agosto de la presente anualidad, la sociedad Progetti Group y Cía. S.A.S. interpuso acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de agosto de 2024 y el auto que resolvió una solicitud de aclaración proferido el 3 de febrero de 2025, en el marco del proceso de reparación directa 2 con radicado 25000-23-36-000-2019-00468-01.

Formularon las siguientes pretensiones: 1. Que se declare que la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de PROGETTI 1 Se advierte que el 5 de septiembre de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Con pretensiones subsidiarias encaminadas a que se declarara la nulidad de los actos administrativos en virtud de los cuales el Instituto Distrital de Recreación y Deporte de Bogotá negó el reintegro de las sumas de dinero pagadas por la demandante a título de compensación por cesiones urbanísticas, luego de que esta renunciara a la licencia de construcción que se le otorgó en diciembre de 2015.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 GROUP Y CIA S.A. al declarar, sin fundamento probatorio o jurídico, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la sentencia del 28 de julio del 2022. 2.

Que se declare que la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C” DEL CONSEJO DE ESTADO vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de PROGETTI GROUP Y CIA S.A. en la sentencia del 23 de agosto de 2024 al confirmar la decisión de la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA sin ofrecer fundamentación sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del Derecho. 3.

Que se ordene dejar sin efectos la sentencias del 28 de julio del 2022 y del 23 de agosto del 2024 proferidas por la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C” DEL CONSEJO DE ESTADO, al configurarse una vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la sociedad Progetti Group y CIA S.A.S. 4.

En mérito de lo anterior, que se ordene a la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA proferir una providencia sustitutiva de la sentencia del 28 de julio del 2022, en el sentido de no dar 7 por probada la caducidad del medio de control invocado y realizar el análisis de fondo de los cargos de la demanda. 2.

De la demanda de tutela, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 3. En ejercicio del medio de control de reparación directa, la sociedad Progetti Group y Cía. S.A.S. demandó al Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD), con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable del detrimento patrimonial que se le causó al no disponer la devolución de las sumas de dinero que pagó a título de compensación por cesiones urbanísticas con ocasión de una licencia de construcción que se le otorgó en diciembre de 2015. 4.

Según se narró en la demanda, el 27 de marzo de 2015, la sociedad Progetti Group y Cía. S.A.S. solicitó una licencia de construcción ante la Curaduría Urbana 1 del Distrito de Bogotá y, con ocasión de dicha petición, el 4 de septiembre del mismo año, el Instituto Distrital de Recreación y Deporte liquidó el pago compensatorio por concepto de obligaciones urbanísticas a cargo de la demandante.

Dicha liquidación, fue modificada en diciembre de 2015, fijando como valor definitivo compensatorio un monto de $2,233,903,267, el cual se pagaría de la siguiente forma: una cuota inicial correspondiente al 30 % y el 70 % restante en 18 cuotas mensuales. 5. Así, mediante Resolución LC 15-1-0461, la Curaduría Urbana 1 otorgó licencia de construcción a la sociedad demandante, en las modalidades de demolición y obra nueva y se empezaron a realizar los pagos de la compensación al IDRD conforme lo pactado.

No obstante, en septiembre de 2016, Progetti Group y Cía. S.A.S. renunció a los derechos de la licencia de construcción antes identificada. Renuncia que fue aceptada por la curaduría, mediante Resolución 1610716 del 13 de septiembre de 2016. 6. El 11 de octubre de 2016, la sociedad demandante solicitó al IDRD la devolución de los dineros pagados hasta ese momento por concepto de compensación por cesiones urbanísticas, petición reiterada el 15 de mayo de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7. El 24 de mayo de 2017, el IDRD negó la solicitud de reintegro de las sumas de dinero pagadas a título de compensación por cesiones urbanísticas e informó a la peticionaria que aún le adeudaba una suma correspondiente a $1.587.387.150 por dicho concepto.

Contra dicha decisión, Progetti Group y Cía. S.A.S. interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. 8. El 7 de diciembre de 2018, el IDRD resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante, argumentando que no era procedente la devolución de los dineros pagados a título de compensación de cargas urbanísticas.

Decisión que, según afirmó, no le fue notificada. 9. El 14 de marzo de 2019, Progetti Group y Cía S.A.S. canceló el total de lo adeudado y solicitó a la entidad demandada el paz y salvo correspondiente. 10. En suma, la parte actora adujo que pagó al IDRD un total de $2.733.706.618, sin que, a su juicio, estuviera en firme la licencia que le dio origen a la compensación, lo que devino en un detrimento de su patrimonio y en un enriquecimiento correlativo sin justa causa a favor de la entidad demandada. 11.

De manera subsidiaria, la sociedad demandante formuló pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones contenidas en los oficios del 24 de mayo de 2017 y del 7 de diciembre de 2018, por medio de los cuales se negó el reintegro del dinero pagado a título de compensación por cesiones urbanísticas. 12. Al proceso de reparación directa se le asignó el radicado 25000-23-36-000-2019- 00468-00 y correspondió, por reparto, a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, en sentencia del 28 de julio de 2022 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la sociedad demandante.

En su criterio, la inconformidad de la parte demandante estaba exclusivamente relacionada con las decisiones adoptadas por el IDRD mediante los oficios que negaron la devolución de los dineros pagados por ella a título de compensación por cesiones urbanísticas, por lo que el medio de control idóneo para encauzar las pretensiones era el de nulidad y restablecimiento del derecho. 13.

Sin embargo, no analizó de fondo los cargos de nulidad, por considerar que operó la caducidad del medio de control. Al respecto, argumentó que, dado que el acto administrativo que resolvió los recursos formulados contra el oficio del 24 de mayo de 2024, se expidió el 7 de diciembre de 2018, «sin que la parte actora demostrara que no haya sido notificada en la fecha señalada», el plazo para presentar oportunamente la demanda se extendió hasta el 8 de abril de 2019; no obstante, la demanda sólo se radicó hasta el 26 de junio del mismo año. Asimismo, aseguró que, pese a que la parte demandante agotó el requisito de conciliación extrajudicial, dicho trámite no suspendió el término de caducidad, pues la solicitud se presentó el 11 de abril de 2019 (dos días después de que el término feneciera). 14.

Inconforme con la decisión, la parte actora presentó recurso de apelación. Allí, alegó que la premisa de la que partió el Tribunal para declarar la caducidad del medio de control era errada, en la medida en que, como informó desde la demanda, el acto administrativo del 7 de diciembre de 2018 nunca le fue notificado y, por tanto, debía entenderse Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 notificado por conducta concluyente con la interposición de la solicitud de conciliación. Así, explicó que, dado que se estaba ante una negación indefinida, era la entidad demandada quien tenía la carga de aportar los antecedentes administrativos para acreditar que sí se realizó la comunicación correspondiente; sin embargo, pese a que el IDRD allegó copia de la actuación, en dicha documentación no se aportó prueba alguna que permitiera establecer que el oficio hubiera sido efectivamente notificado. 15.

Mediante sentencia del 23 de agosto de 2024, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia y declaró improcedentes las pretensiones de reparación directa por enriquecimiento sin causa, al considerar que el pago de las compensaciones urbanísticas tuvo un fundamento legal autónomo en el artículo 19 del Decreto 562 de 2014 y en las resoluciones que liquidaron la obligación, y no en la licencia de construcción a la que posteriormente renunció la sociedad demandante.

En consecuencia, descartó la configuración de la actio in rem verso, al existir una causa justa y válida que sustentaba el pago de las cargas urbanísticas. 16. En lo concerniente a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, desestimó la supuesta falta de notificación del oficio del 7 de diciembre de 2018 y confirmó la decisión de declarar la caducidad, por considerar que dicho acto administrativo fue debidamente comunicado a sociedad actora en su dirección de notificación. Señaló, además, que «si la demandante había recibido las comunicaciones anteriores oportunamente, este hecho es indicador de que el oficio de 7 de diciembre de 2018 también fue comunicado en debida forma» y agregó que la actora también podía verificar la información a través del sistema «Orfeo», cuya existencia le fue informada por la entidad demandada en varias oportunidades. 17.

En el escrito de tutela, la parte actora afirmó que las providencias censuradas adolecen de los siguientes defectos: (i) sustantivo, por inaplicación de las normas contenidas en el CPACA sobre la notificación personal de los actos administrativos de carácter particular (artículos 66 y ss.); y (ii) fáctico, por falta de respaldo probatorio para declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y por habérsele impuesto la carga de probar una negación indefinida.

B. Trámite impartido e intervenciones 18. Mediante auto del 1° de septiembre de 20253, el despacho sustanciador del proceso admitió la acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vinculó al director del Instituto Distrital de Recreación y Deporte de Bogotá, D.C, en calidad de tercero con interés. Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 19.

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado4, a través del magistrado ponente de la cesión cuestionada, pidió que se declare improcedente la petición de amparo, por considerar que no reúne los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, puntualmente, el de relevancia 3 SAMAI, índice 4. 4 SAMAI, índice 9.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 constitucional. Expuso que los argumentos de la parte actora, lejos de revelar una clara y marcada trascendencia iusfundamental, refleja una mera insatisfacción, que da cuenta de que su verdadera intención es convertir al juez de tutela en el juez de la causa y de convertir este mecanismo en una tercera instancia del proceso ordinario. 20.

Respecto de los defectos endilgados a la providencia cuestionada, expuso que carecen de argumentación suficiente y no pasan de ser afirmaciones infundadas que no deben prosperar, pues la decisión atacada se ajustó a los supuestos fácticos y jurídicos formulados en la demanda, los cuales permitieron «constatar que si la demandante había recibido las comunicaciones anteriores oportunamente, este hecho era indicador de que el oficio de 7 de diciembre de 2018 también fue comunicado en debida forma, aunado al hecho del deber que tenía la demanda frente al manejo del sistema de información o sede electrónica “Orfeo” de titularidad del Instituto Distrital de Recreación y Deporte – IDRD, mediante el cual debía consultar el estado de su radicado». 21.

De modo que la sala de conocimiento «encontró evidencia del momento a partir del cual debía realizar el cómputo del término de caducidad». 22. El Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD)5 adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, porque los reproches de la acción de tutela se dirigen exclusivamente contra las sentencias proferidas el 28 de julio de 2022 y el 23 de agosto de 2024, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 23.

Por otra parte, precisó que la acción de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional y que no procede porque no se está ante el riesgo de consolidación de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional. Además, añadió que las providencias cuestionadas no incurrieron en una irregularidad procesal, pues las autoridades judiciales accionadas encontraron demostrado que el oficio del 7 de diciembre de 2018 fue comunicado a Progetti Group y Cía. S.A.S, desvirtuando lo que se alegó en el escrito de amparo. 24.

La Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca6 allegó copia digitalizada del expediente del proceso de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2019-00468-00. 25. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no intervinieron, pese a que fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda.

II. CONSIDERACIONES C. Competencia 26. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, 5 SAMAI, índice 11. 6 SAMAI, índice 8.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado). D. Problema jurídico 27. En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 28.

Solo en el evento de que se cumplan tales exigencias, se abordará el fondo del asunto, con el fin de establecer si la sentencia del 23 de agosto de 2024 adolece de los defectos sustantivo o material y fáctico y, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la sociedad Progetti Group y Cía. S.A.S. E. Análisis de la Sala Causales generales de procedibilidad 29.

Inmediatez. Se cumple este requisito, toda vez que la providencia de segunda instancia cuestionada fue proferida el 23 de agosto de 2024; no obstante, dado que la parte actora formuló solicitud de aclaración, dicha providencia solo quedó ejecutoriada hasta el 27 de febrero de 20257, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 25 de agosto del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes.

Este término resulta razonable. 30. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela, un tipo de decisión que, por regla general, no admite cuestionamientos mediante una acción de la misma naturaleza8. Tampoco se trata de aquellas dictadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que, en su orden, resuelven acciones de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad9, ni de sentencias interpretativas (Senit) adoptadas por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, «como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y que detenten exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto»10. 7 El auto que negó la solicitud de aclaración se profirió el 3 de febrero de 2025 y fue notificado, por estado, el 24 de febrero siguiente; por lo tanto, la sentencia se entiende ejecutoriada el 27 del mismo mes y año. 8 En la sentencia de unificación 627 de 2015, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: «Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede ( ).

Si la sentencia de tutela ha sido proferida por [un juez o un tribunal distinto a la Corte Constitucional], la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando (…) se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta (…). Si la acción se de tutela se dirige contra (…) [una actuación anterior] a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela (…), la acción de tutela sí procede, (…).

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato (…), la acción de tutela puede proceder de manera excepcional». 9 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-215 de 2022, SU 114 y SU-391 de 2023 de la Corte Constitucional. 10 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de unificación 128 de 2021, 103 de 2022 y 215 de 2022, así como la sentencia T-131 de 2021.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31. Subsidiariedad11. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.

En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 32. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 33.

El asunto que se estudia cumple el requisito de subsidiariedad, porque se agotaron los medios disponibles en el proceso ordinario y las razones que sustentan los defectos alegados no encajan en las causales previstas en la ley para la procedencia de los recursos extraordinarios. 34. Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga i) una carga argumentativa mínima y ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 35.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente12 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 36. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 37.

Al revisar las premisas expuestas por la parte demandante, la Sala concluye que la solicitud de amparo posee relevancia constitucional, por cuanto se discute la vulneración de derechos de raigambre constitucional, como los de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, a través de argumentos que advierten sobre una posible 11 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 12 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ausencia de sustento probatorio para declarar la caducidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 38. Lo anterior, por cuanto, según afirmó la parte actora, en el expediente no obra prueba alguna que permita acreditar que el oficio 20184100192591 del 7 de diciembre de 2018 le hubiera sido comunicado o notificado en modo alguno. Para la accionante, la anterior decisión carece de justificación, porque le impone una carga desproporcionada de probar una negación indefinida, esto es, que el aludido acto administrativo nunca le fue notificado y, con ello, la sanción por caducidad, restringiendo así su derecho fundamental de acceder a la administración de justicia. 39.

En ese sentido y dado que, de demostrarse lo anterior, se estaría ante una decisión con potencial para desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia de la parte actora, en el caso concreto, la Sala estima necesario realizar el análisis de fondo de los cargos planteados en la demanda. F. Análisis del defecto fáctico 40.

En el caso concreto, Progetti Group y Cía. S.A.S. pretende que se amparen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que estima vulnerados por: (i) la sentencia del 23 de agosto de 2024, que negó las pretensiones de reparación directa y declaró la caducidad de las subsidiarias de nulidad y restablecimiento del derecho; y (ii) el auto del 3 de febrero de 2025, que negó la solicitud de aclaración formulada por la demandante contra el fallo antes identificado. 41.

En el escrito de tutela, la parte demandante alegó que las providencias censuradas incurrieron en un defecto sustantivo, al declarar la caducidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, desconociendo que el oficio 20184100192591 era un acto administrativo de carácter particular y concreto que debió ser notificado de conformidad con lo previsto en los artículos 66 y siguientes del CPACA; sin embargo, ello no ocurrió, por lo que, a su juicio, la decisión se profirió sin el respaldo probatorio idóneo y suficiente y basándose en una inferencia que carece de sustento legal y constituye una aplicación indebida de las normas que rigen la notificación y el cómputo de la caducidad. 42.

Adicionalmente, adujo que la providencia también adolece de defecto fáctico, porque, según afirmó, la autoridad judicial accionada tuvo por acreditado el envío y recepción del oficio del 7 de diciembre de 2018, sin que existiera prueba alguna que diera cuenta de ello, lo que, en consecuencia, le imponía la carga de probar una negación indefinida, esto es, que no fue notificada del aludido acto administrativo.

En cambio, sostuvo que la decisión se fundó en una inferencia derivada de comunicaciones previas, pero no en un medio de convicción que demostrara de manera directa e idónea que el acto fue notificado el mismo día de su expedición, lo que hubiera justificado contabilizar el término de caducidad como lo hizo la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación en la providencia cuestionada. 43.

Al respecto, lo primero que destaca la Sala es que, aunque la parte actora atribuyó a la sentencia cuestionada un defecto sustantivo o material por la inaplicación de las normas contenidas en los artículos 66 y siguientes del CPACA, lo cierto es que, a lo largo Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de la argumentación presentada en sustento de este cargo, aquella se limitó a reiterar su inconformidad frente a la ausencia de pruebas para declarar la caducidad.

De ese modo, resulta evidente que, en estricto sentido, Progetti Group y Cía. S.A.S. no cuestiona la inobservancia de las normas sobre notificación de los actos administrativos, sino el sustento probatorio en virtud del cual se tuvo por acreditada la comunicación o notificación del oficio del 7 de diciembre de 2018, a pesar de que, según afirmó, en el plenario no existía documento alguno que así lo demuestre. 44.

Así, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional13 ha admitido que el juez de tutela está revestido de amplias facultades oficiosas que debe asumir de manera activa para brindar la adecuada protección de los derechos fundamentales, la Sala analizará los reproches de la sociedad actora la luz de la posible configuración de un defecto fáctico, por ausencia de pruebas que respalden la conclusión de que el oficio 20184100192591 fue comunicado a la parte actora el 7 de diciembre de 2025. 45.

Así las cosas, la Sala analizará la sentencia del 23 de agosto de 2024, a fin de determinar cuál fue el sustento probatorio que condujo a la autoridad judicial accionada a declarar la caducidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho o si, como lo afirmó la demandante, la decisión carece de respaldo y, por ende, configuró un defecto fáctico con incidencia suficiente para alterar el sentido de la decisión. 46.

En efecto, mediante sentencia del 23 de agosto de 2024, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó la sentencia del 28 de julio de 2022 en el sentido de declarar improcedentes las pretensiones de reparación directa, por enriquecimiento sin justa causa, y declarar la caducidad de las de nulidad y restablecimiento derecho. 47.

En relación con la actio in rem verso expuso que procede, en términos generales, cuando ocurre el enriquecimiento sin justa causa del patrimonio de una persona a costa del empobrecimiento correlativo del de otra, sin que esta última cuente con otra acción derivada de un contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito para obtener la restitución. Así, argumentó que, aunque en el caso en concreto la parte actora adujo que existió un enriquecimiento sin causa a favor de la entidad demandada, porque la renuncia a la licencia de construcción produjo el decaimiento del fundamento de la obligación de pago de la compensación por cesiones urbanísticas, lo cierto era que la liquidación de las referidas cargas tuvo como sustento legal lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 562 de 2014 y no en la aludida licencia. Al contrario, la obligación de pago precedió a la expedición del permiso y viabilizó su otorgamiento, lo que, según indicó, da cuenta de que la renuncia y su aceptación no afectaban la validez ni la ejecutividad de las resoluciones que liquidaron la obligación de pago de las cargas urbanísticas. 48.

En otras palabras, explicó que, pese a la renuncia de los derechos derivados de la licencia de construcción y a su aceptación, las liquidaciones que liquidaron la compensación se mantenían incólumes, manteniendo la obligación crediticia clara, expresa y exigible. 13 Corte Constitucional, sentencia T – 193 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 49. Así, dado que el pago realizado por la demandante a favor de la demandada tuvo su causa legítima en las resoluciones que liquidaron las cargas urbanísticas, la actio in rem verso resultaba improcedente, por ausencia de uno de sus elementos configurativos; concretamente, el de la inexistencia de una causa justa para la trasferencia patrimonial, pues en ese evento el pago se hallaba plenamente justificado en los actos administrativos antes referidos. 50.

Ahora bien, en lo que respecta a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones contenidas en los oficios del 24 de mayo de 2017 y del 7 de diciembre de 2018, el ad quem explicó que en el proceso se probó que el 7 de diciembre de 2018, el IDRD le comunicó a Progetti Group y Cia S.A.S., en su dirección de notificación en Bogotá, Av.

Calle 72 No. 6-30, Edificio Fernando Mazuera, que no era procedente realizar la devolución de los dineros consignados por concepto de pago compensatorio de cargas urbanísticas para parques. 51. Asimismo, desestimó el argumento de la demandante en torno a la supuesta falta de notificación del oficio del 7 de diciembre de 2018, pues, «al igual que todas las comunicaciones que la precedieron, esta última fue remitida a la dirección de notificación informada por la demandante (…).

De manera que, si la demandante había recibido las comunicaciones anteriores oportunamente, este hecho es indicador de que el oficio de 7 de diciembre de 2018 también fue comunicado en debida forma». 52. Por último, expuso que a lo anterior se sumaba el hecho de que la demandante podía acceder al sistema de información «Orfeo», del cual tenía conocimiento desde la radicación de la primera petición, cuando se le advirtió que debía consultar el estado de su trámite en la referida página web, advertencia que, además, fue reiterada cuando presentó el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el oficio del 24 de mayo de 2017. 53.

Así las cosas, al realizar la lectura de la providencia cuestionada, lo primero que llama la atención de la Sala es que en el acápite de hechos probados la autoridad judicial accionada los identificó cronológicamente y relacionó, a pie de página, el folio y el cuaderno del expediente en el que se encontraba la prueba que respaldaba tal afirmación; no obstante, al llegar al 7 de diciembre de 2018, afirmó categóricamente que estaba demostrado que ese día el Instituto Distrital de Recreación y Deporte IDRD le comunicó a Progetti Group y Cia S.A.S., en su dirección de notificación, el oficio 20184100192591, a través del cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición que formuló contra el oficio del 24 de mayo de 2017, que negó el reembolso de unos dineros pagados por concepto de compensación por cesiones urbanísticas, siendo este el único hecho que notablemente no fue relacionado con ninguna prueba documental. 54.

Mas aún, revisado el expediente ordinario allegado a este trámite por la Secretaría de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala advierte que, si bien es cierto al proceso se allegó copia del oficio 20184100192591 del 7 de diciembre de 2018 (fls. 115 a 117 C. 4), no se logró ubicar prueba que diera cuenta de que el mismo fue debidamente notificado o, al menos, comunicado a Progetti Group y Cía. S.A.S. en la oportunidad en que según la providencia cuestionada ocurrió, lo que, en principio, daría lugar a afirmar Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que la decisión se adoptó sin el respaldo probatorio idóneo para arribar a la conclusión de que a partir de ese momento debía contabilizarse la caducidad. 55.

Ahora bien, tampoco es cierto, como pretende hacerlo ver la parte demandante, que la decisión se haya proferido ante una absoluta ausencia de respaldo probatorio, pues, para la autoridad judicial accionada, existían otros elementos de juicio que permitían establecer que la sociedad demandante tuvo conocimiento del acto administrativo cuestionado.

Sumado al hecho de que esta contaba con otros medios como el sistema de información «Orfeo» al que tenía acceso y que pudo haber consultado, de conformidad con lo que se le indicó cuando radicó la primera solicitud y, posteriormente, cuando interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, apelación. 56. Ciertamente, en principio, la prueba idónea para acreditar la comunicación o notificación era la constancia de entrega en la dirección física de la demandante del oficio que contenía la decisión que negó la solicitud de devolución de los dineros pagados a título de compensación por cesiones urbanísticas; cuya ausencia configuraría un defecto fáctico por falta de respaldo probatorio.

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, para que proceda el amparo no basta con que se acredite la existencia de un defecto fáctico, sino que este debe tener una «incidencia determinante, fundamental o sustancial en la decisión»14. 57. En ese orden, la irregularidad debe tener una incidencia suficiente para alterar sustancialmente la decisión, a fin de evitar que el amparo constitucional se torne inocuo o ineficaz.

En consecuencia, el amparo solo procede en los casos en los que se demuestre que, de no haberse presentado el defecto alegado, la decisión judicial habría sido sustancialmente distinta en su sentido o alcance. 58. En el caso concreto, aunque la Sala no pudo encontrar la prueba documental que permitiera concluir, sin lugar a dudas, que el oficio 20184100192591 fue efectivamente comunicado a la sociedad demandante el 7 de diciembre de 2018, lo cierto es que la irregularidad carece de entidad suficiente para modificar el alcance de la decisión cuestionada.

En efecto, aun si se aceptara que no se configuró la caducidad de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, estas, como lo explicó de manera indirecta la autoridad judicial accionada, no tienen vocación de prosperidad. Veamos por qué. 59. Efectivamente, para la sociedad demandante los actos administrativos cuestionados estaban viciados de nulidad por las siguientes razones: (i) la pérdida de ejecutoria de la licencia conllevaba, necesariamente, el decaimiento de los actos administrativos que dieron origen a las cargas por compensaciones urbanísticas;

(ii) se fundamentaron en un concepto unificado de la Secretaría Jurídica que, de manera errada, consideró improcedente la devolución pretendida, al estimar que dicha carga constituía un requisito previo y obligatorio para obtener los derechos derivados de una licencia urbanística; y (iii) por desconocimiento del principio que prohíbe el enriquecimiento sin justa causa. 14 Tesis sostenida por la Corte Constitucional en las Sentencias T-008 de 2020, T-221 de 2018, T-186 de 2015 y T-065A de 2014.

Postura reiterada recientemente en la sentencia SU-138 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05234-00 Demandante: Progetti Group y Cía. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 60. Dichos aspectos, como se expuso antes, fueron abordados de manera integral por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, que llegó a la conclusión de que en el caso analizado la transacción no fue injustificada, comoquiera que se sustentó en las resoluciones que liquidaron las cargas urbanísticas, que, además de contener una obligación clara, expresa y exigible, constituían un trámite previo a la expedición de la licencia y cuyo cumplimiento no se encontraba sujeto a si posteriormente se hacía uso o no de esta. 61.

En conclusión, la Sala estima que en este caso la irregularidad evidenciada en la providencia cuestionada no resulta suficiente para alterar el alcance de la decisión, pues, aún si se aceptara que no operó la caducidad, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación ya se pronunció respecto de la justa causa que dio origen a la obligación, porque, se insiste, la liquidación de las cargas constituía un requisito para la expedición de la licencia y, en ese sentido, los actos de liquidación se mantienen incólumes frente a la renuncia de la licencia. 62.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Negar el amparo solicitado por los accionantes, de conformidad con lo razonado.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF