11001030600020230075400 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 7 de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00754-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Ministerio de Justicia y del Derecho y Consejo Superior de la Judicatura.

Asunto: Autoridad competente para asumir un procedimiento administrativo de cobro coactivo de multas penales. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 El asunto objeto de estudio, fue asignado a este despacho producto de la individualización que se realizó en el trámite del conflicto radicado bajo el núm. 11001030600020230028000, asignado al Despacho del consejero Óscar Darío Amaya Navas4. 1.

Mediante Oficio DESAJCLGCC23-2494 del 5 de mayo de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura, por medio de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali – Valle del Cauca remitió al Ministerio de Justicia y 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite se encuentra en los documentos que conforman el expediente del conflicto 110010306000202300754 que reposa en SAMAI. 4 Por medio de Auto del 9 de noviembre de 2023, el Consejero Ponente ordenó conformar expedientes independientes y asignar número de radicación a los conflictos relacionados con los procesos de cobro coactivo remitidos por el Ministerio de Justicia y del Derecho y seguir conociendo del expediente con radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00280-00, relativo al trámite de cobro coactivo en contra del señor Cristián Alberto Vélez.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 del Derecho, en conjunto con otros títulos ejecutivos originados por multas impuestas mediante sentencia penal, aquel proferido en contra de la señora María Camila Arias Arias, debido a que, a su juicio, era esa la autoridad a quien corresponde adelantar el trámite de cobro coactivo, según el primer inciso de la Ley 599 de 2000, artículo 42. 2.

El 26 de mayo del 2023, el Ministerio de Justicia y del Derecho declaró su falta de competencia para tramitar los procesos de cobro coactivo originados por multas impuestas en sentencia penal. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en relación con diferentes títulos ejecutivos, entre estos, aquel dictado contra la señora María Camila Arias Arias, lo siguiente:

PRIMERO. Que se DIRIMA el conflicto negativo de competencias administrativas que actualmente existe entre el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, respecto del ejercicio de la función administrativa de cobro coactivo de las multas penales dispuesta en el artículo 6 de la Ley 2197 de 2022.

SEGUNDO. En consecuencia, que se DECLARE que el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA es la autoridad competente para ejercer la función administrativa de cobro coactivo de multas penales consagradas en el artículo 6 de la Ley 2197 de 2022 y de conformidad con lo decidido en la Sentencia C-043 de 2023 de la Sala Plena de la Corte Constitucional.

TERCERO. Que se ORDENE al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA recibir, tramitar y adelantar las actuaciones que en derecho correspondan respecto a los procesos que fueron remitidos al Ministerio de Justicia y del Derecho, y que fueron relacionados en el presente memorial. De igual manera, se disponga en la providencia, en qué estado del trámite debe recibirlo la entidad que sea competente, o si debe dar inicio al mismo.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 17 de noviembre de 2023 se fijó el edicto 729 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.

En el expediente obra constancia secretarial del 15 de noviembre de 2023, en la que se informa que la existencia del conflicto se comunicó al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Corte Constitucional, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio del Interior, al Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, al Centro de Servicios Judiciales para Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 los Juzgados Penales Municipales y del Circuito de Cali y a la señora María Camila Arias Arias.

Dentro del término de fijación, según informe secretarial del 24 de noviembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y el Ministerio de Justicia y del Derecho presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Mediante oficio presentado el 23 de noviembre de 2023, manifiesta que, en su concepto, el Ministerio de Justicia y del Derecho es la autoridad competente para adelantar el proceso de cobro coactivo, en aplicación del artículo 6º de la Ley 2197 de 2022, en los términos de la Sentencia C-043 de 2023.

Sostiene que, identificar al beneficiario del recaudo es determinante para la definición de la competencia para realizar el cobro. Bajo tal consideración, precia que, los rubros que recaude la Rama Judicial deben destinarse a cumplir su misión, sus fines y necesidades institucionales. Destaca que, conforme la normativa vigente, la Rama Judicial solo está facultada para cobrar cartera a su favor, y en esa medida, considera que no existe autorización legal para que la Rama Judicial pueda cobrar acreencias a favor de otra Rama del poder público.

Sumado a lo anterior, indica que no es jurídicamente viable el argumento del Ministerio referido a la «reviviscencia» de la competencia a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, pues el contenido vigente del artículo 42 de la Ley 599 de 2000, difiere sustancialmente del original que, con sujeción al cual, previamente, el Consejo Superior de la Judicatura tenía a cargo el impulso de los procesos de cobro coactivo y era el beneficiario del recurso recaudado.

Considera, además, que la gestión de cobro por parte del ministerio, no modifica su estructura, pues dicha entidad, por conducto de su Dirección Jurídica, tiene asignadas funciones de cobro coactivo, como se evidencia de su organigrama y manual de funciones. Concluye que, el vacío al que alude el ministerio se suple si se acude a la regla según la cual, «lo accesorio sigue la suerte de lo principal», en virtud de lo cual, si el beneficiario y destinatario de las sumas que se recauden por concepto de las Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 multas impuestas en condenas penales es el Ministerio de Justicia, es dicha institución la responsable de adelantar las acciones de cobro coactivo.

Finaliza precisando que, el beneficiario de los recursos es el responsable de gestionar el cobro de las acreencias, como corresponde en efecto al Ministerio de Justicia y del Derecho en el asunto materia del conflicto, máximo teniendo en cuenta que las entidades directamente beneficiadas del recaudo, esto es, el INPEC y la USPEC se encuentran adscritas a dicho ministerio. 2.

Ministerio de Justicia y del Derecho Mediante escrito del 23 de noviembre de 2023, solicita se declare competente al Consejo Superior de la Judicatura para adelantar el procedimiento de cobro coactivo de las multas impuestas por la jurisdicción penal ordinaria, entre ellas, la que corresponde a la materia del presente conflicto. Según explica, mediante Sentencia C-043 del 1º de marzo de 2023, la Corte Constitucional declaró inexequible el parágrafo del artículo 42 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal), modificado por el artículo 6º de la Ley 2197 de 20225, el cual establecía que «[e]l procedimiento administrativo de cobro coactivo por concepto de multas será de responsabilidad de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado».

Señala que, el mencionado artículo 6º de la Ley 2197 de 20226, mediante el cual se modificó el artículo 42 de la Ley 599 de 2000 significó un cambio en doble sentido: por un lado, relacionado con la destinación de los recursos de las multas (prevención del delito y fortalecimiento carcelario consignados al Ministerio de Justicia), y por otro, respecto de la autoridad competente para su cobro (ANDJE aunque posteriormente tal facultad fue declarada inexequible).

Considera que el cambio normativo generó un aparente vacío, susceptible de análisis en la definición de competencias bajo dos premisas: (i) Que la modificación generada por el artículo 6 de la Ley 2197 de 2022 tenga un efecto útil y en ese orden, los recursos puedan ser destinados al 5 «Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones». 6 Artículo 6o.

Modifíquese el artículo 42 de la ley 599 de 2000, el cual quedará así: Artículo 42. Destinación. Los recursos obtenidos por concepto del recaudo voluntario o coactivo de multas ingresarán al Tesoro Nacional con imputación a rubros destinados a la prevención del delito y al fortalecimiento de la estructura carcelaria. Se consignarán a nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, en un Fondo cuenta especial.

Estos recursos podrán cofinanciar infraestructura y dotación de centros penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 mejoramiento carcelario en la cuenta administrada por el Ministerio de Justicia y del Derecho y (ii) Que hasta tanto no exista una iniciativa gubernamental o aval de una ley que habilite al ministerio para el cobro, este no puede adelantarlo, sino que esa función debe continuar en el Consejo Superior de la Judicatura.

Frente a la segunda premisa que propone, el ministerio manifiesta que, según la jurisprudencia constitucional, si «una decisión de constitucionalidad [produce] un vacío normativo, las normas anteriores pueden ser revividas bajo unas condiciones particulares»7, relacionadas con, primero, «la necesidad de establecer el peso específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica»; y, segundo, la obligatoriedad de la reincorporación de normas anteriores cuando el vacío pone en riesgo los derechos fundamentales.

Expresa que, el ministerio no puede ejercer como entidad recaudadora, porque, según la referida Sentencia C-043 de 2023, ello implicaría un cambio en la estructura de la administración, lo cual requiere iniciativa o «aval gubernamental»8. A su juicio, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) del Consejo Superior de la Judicatura debe reasumir la competencia para el cobro coactivo, en cumplimiento de los artículos 136 de la Ley 6° de 1992 (sobre la facultad de cobro coactivo de la DEAJ), 11 de la Ley 1743 de 2014 (sobre la regla general del cobro coactivo de multas por parte de la DEAJ) y de la Ley 1066 de 2006 (sobre la normalización de la cartera pública)9.

IV. CONSIDERACIONES 7 Al efecto, el ministerio cita la Sentencia C-501 de 2001 de la Corte Constitucional. 8 Es decir, en su concepto, las mismas consideraciones que imposibilitan atribuir la responsabilidad a la ANDJE de acuerdo con la sentencia constitucional indicada, le son aplicables a esta autoridad, como parte de la Rama Ejecutiva.

Puntualmente, la entidad indica lo siguiente: Así mismo, la determinación de la autoridad competente debe tener en consideración las razones por las cuales la Corte declaró la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 6° de la Ley 2197 de 2022, esto es, que el cambio de la entidad recaudadora que en principio se encuentra en cabeza de la rama judicial, implica un cambio en la estructura de la administración, y, por tanto, requiere aval gubernamental.

Ello no sólo es predicable de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, sino también lo sería del Ministerio de Justicia y del Derecho. 9 Sobre la Ley 1066 de 2006, resaltó que el Consejo de Estado, mediante el Concepto No. 1904 de 2008, consideró que, esta tuvo «como propósito fundamental brindar un marco legal para que los servidores públicos que tengan a su cargo el manejo y recaudo de créditos a favor del Tesoro Público puedan gestionarlo eficientemente, definir los principios y las reglas básicas de la función de recaudo y establecer mecanismos para flexibilizar y mejorar esta función, así como ampliar esta facultad a cualquier entidad de carácter público que dentro de sus funciones tenga la de recaudar rentas o caudales públicos pueda acudir a este procedimiento especial».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 1. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme con el cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta La actuación es particular y concreta, pues se discute cuál es la autoridad competente para adelantar el procedimiento de cobro coactivo en contra de la señora María Camila Arias Arias, con ocasión de la multa que le fue impuesta mediante sentencia penal.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 Vale mencionar que, tanto el Ministerio de Justicia y del Derecho como el Consejo Superior de la Judicatura estarían avocados a ejercer funciones administrativas en caso de ser declarados competentes. Puntualmente, respecto de esta última entidad cabe resaltar que, por disposición del artículo 256 de la Constitución Política, actualmente, concentra sus funciones en el gobierno y la administración de la rama judicial. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular El Ministerio de Justicia y del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura, este último a través de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negaron tener competencia para adelantar el procedimiento de cobro coactivo correspondiente. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo El Ministerio de Justicia y del Derecho es un organismo del sector central de la administración pública nacional, que pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional10.

El Consejo Superior de la Judicatura ejerce sus funciones y competencias a nivel nacional11, y por medio de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ejerce las actividades administrativas de la Rama Judicial12. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que se reúnen los presupuestos que la habilitan para resolver el conflicto negativo de competencias planteado. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»13. 10 Constitución Política, artículo 115. 11 Ley 270 de 1996. Artículo 11. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009.

El nuevo texto es el siguiente:> La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: […] Parágrafo 1o. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. […]. 12 Constitución Política, artículo 256, Ley 270 de 1996, artículo 98. 13 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.

Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para adelantar el procedimiento de cobro coactivo en contra de la señora María Camila Arias Arias, con ocasión de la multa que le fue impuesta mediante sentencia penal. El Ministerio de Justicia y del Derecho considera que tal función no le corresponde, toda vez que ello implicaría un cambio en la estructura de la Administración, lo cual requiere iniciativa o «aval gubernamental».

En consecuencia, señala que, ante la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del artículo 6° de la Ley 2197 de 2022, que atribuía a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la función de Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 cobro coactivo de las multas penales, el Consejo Superior de la Judicatura debe reasumir la competencia para dicho cobro, en ejercicio de las facultades generales que le conceden los artículos 136 de la Ley 6ª de 1992, 11 de la Ley 1743 de 2014 y la Ley 1066 de 2006.

Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura considera que la autoridad beneficiaria de los recursos provenientes de las multas penales, en este caso, el Ministerio de Justicia, tiene la competencia para adelantar el procedimiento respectivo. Destaca que, las facultades de la Rama Judicial en materia de cobro coactivo, no le permiten gestionar el recaudo de recursos para otras ramas del poder.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La competencia para adelantar el procedimiento administrativo de cobro coactivo. Reiteración ii) El cobro coactivo de la pena de multa. Reiteración iii) La Sentencia C-043 de 2023, por medio de la cual se declara inexequible el parágrafo del artículo 6º de la Ley 2197 de 2022.

Reiteración iv) Efectos de la inexequibilidad de una norma procesal. Reviviscencia normativa y en la «retrospectividad». Reiteración v) Conclusiones. Reiteración vi) Caso concreto 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La competencia para adelantar el procedimiento administrativo de cobro coactivo14.

Reiteración15 El cobro coactivo es una potestad de las entidades públicas para «obtener el pago de obligaciones insolutas […] que consten en documentos que presten mérito ejecutivo»16, de forma eficiente y eficaz, sin intervención judicial17, con el propósito de lograr el cumplimiento oportuno de los fines estatales asociados al interés general18. 14 El presente capítulo se fundamenta, principalmente, en los Conceptos 2164 de 2014 y 2459 de 2021, emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, debido a la relevancia para el caso concreto. 15 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Auto del 25 de octubre de 2023. Radicado núm. 11001-03-06-000-2023-000199-00. 16 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 6 de abril de 2021. Radicación No. 2459. Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar. 17 Ley 1437 de 2011, artículo 101. 18 Corte Constitucional, Sentencia C-666 de 2000.

Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 Como se desprende del marco jurídico que se cita a continuación, por regla general, la competencia para adelantar el cobro coactivo recae en la entidad a favor de la cual existe la obligación que deriva en la cartera pendiente de recaudo.

En efecto, a partir de lo dispuesto en su momento por el artículo 68 del Decreto Ley 01 de 1984, antiguo «Código Contencioso Administrativo», «[l]as entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva19 y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria».

Respecto de esta norma, la Sala de Consulta y Servicio Civil en Concepto 2459 de 2021 señaló: […] la tradicional locución «jurisdicción coactiva» se desprendía del antiguo artículo 68 del Decreto Ley 01 de 1984, y fue entendida en su momento por la Corte Constitucional, en sentencia C-666 de 2000, como «un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial […] Cabe recordar que la regla general consiste en que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean dirimidas por los jueces, y por ello, ciertamente constituye una excepción el hecho de que sea la propia Administración la que esté investida del poder para hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en juez y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin intermediación de los funcionarios judiciales20.

Posteriormente, la Ley 6ª de 1992 «[p]or la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones», integró, en su artículo 112 la «facultad de cobro coactivo» en beneficio de «entidades nacionales» para «hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación».

La Ley 1066 de 2006, «[p]or la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones», estableció en el artículo 1º, que «los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberán realizar su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el Tesoro Público». 19 Actualmente, la discusión sobre la naturaleza del cobro coactivo se encuentra superada, en el sentido de que es un proceso de carácter administrativo, por expresa disposición de la Ley 1437 de 2011 en su título IV.

Al respecto, pueden consultarse los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil 2126 de 2012, 2164 de 2014 y 2459 de 2021. 20 Ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conceptos 2164 de 2014 y 2459 de 2021. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 En procura de garantizar lo anterior, en la misma ley se dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2o.

OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS QUE TENGAN CARTERA A SU FAVOR. Cada una de las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán: 1.

Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago. […] ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS.

Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. [Resalta la Sala] Según lo precisado por la Sala21, esta ley persiguió dos objetivos: i) dotar de facultad de cobro coactivo a todas las entidades del Estado, incluyendo a los órganos autónomos y entidades con régimen especial previsto en la Constitución, y ii) unificar el procedimiento de cobro coactivo para todas ellas, utilizando las herramientas de eficiencia y flexibilidad previstas en el Estatuto Tributario22.

Además, «unificó las formas de cobro coactivo, inclusive para los órganos autónomos y entidades con régimen especial derivado de la Constitución, en orden a garantizar para todas ellas el ejercicio de esa función en forma ágil, eficiente, oportuna y a través de un mismo procedimiento, el Estatuto Tributario, como claramente se desprende de los antecedentes de esa ley […] y permitió identificar una regla general tendiente a permitirle a tales entidades y organismos, ejercer las prerrogativas reconocidas de cobro coactivo, cuando existieran obligaciones claras, expresas y exigibles en su favor»23.

Más adelante, la Ley 1437 de 2011 «[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», regula el 21 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 6 de abril de 2021. Radicación No. 2459. Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar. 22 Ibidem. 23 Mismo Concepto 2459 de 2021.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 «procedimiento administrativo de cobro coactivo» y en el artículo 98, lo define como una potestad o prerrogativa de las entidades públicas para recaudar las obligaciones a su favor, adicional a la posibilidad de acudir a los jueces competentes:

ARTÍCULO 98. Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 10424 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes [Resalta la Sala].

En el artículo 99, numeral 22 del código en cita, se establece que, entre los documentos que prestan mérito ejecutivo, se encuentran «[l]as sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 10425, la obligación de pagar una suma líquida de dinero» [Resalta la Sala].

La Ley 1437 de 2011 ratifica la potestad de la Administración para el recaudo de sumas a su favor, y precisa que aquella puede ejercerse en relación con sentencias o decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas; y para el cobro de tales sumas, dispone como posibilidades, el cobro coactivo o la opción de acudir a los jueces competentes. En conclusión, el cobro coactivo es una prerrogativa26 a disposición de las entidades para hacer efectivo, sin intervención judicial, el pago a su favor de obligaciones contenidas en documentos o títulos que presten mérito ejecutivo, como pueden ser sentencias u otras decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas.

De este modo, el cobro coactivo, en general, es adelantado por la misma entidad a favor de la cual existan las obligaciones susceptibles de este procedimiento, salvo disposición legal en contrario. 5.2. El cobro coactivo de la multa en materia penal. Reiteración27 24Ley 1437 de 2011, artículo 104, parágrafo: «Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%». 25 Artículo 104. […] Parágrafo.

Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. 26 Ley 1437 de 2011, artículo 98. 27 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Auto del 25 de octubre de 2023. Radicado núm. 11001-03-06-000-2023-000199-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 La Ley 599 de 2000 «[p]or la cual se expide el Código Penal», en el título IV, «de las consecuencias jurídicas de la conducta punible», del capítulo I, artículo 34, establece: «[l]as penas que se pueden imponer con arreglo a este código son principales, sustitutivas y accesorias […]».

Entre las penas principales se encuentra «la pecuniaria de multa»28. Respecto de las multas, el artículo 39 del cuerpo normativo en cita establece las reglas a las que debe sujetarse su imposición. Y el artículo 42, -relevante en el presente conflicto-, se refiere a su destinación. Originalmente, esta disposición indicaba lo siguiente:

ARTÍCULO 42. Los recursos obtenidos por concepto del recaudo voluntario o coactivo de multas ingresarán al Tesoro Nacional con imputación a rubros destinados a la prevención del delito y al fortalecimiento de la estructura carcelaria. Se consignarán a nombre del Consejo Superior de la Judicatura en cuenta especial. [Resalta la Sala] Recientemente, esta norma fue modificada y adicionada por la Ley 2197 de 202229, que en su artículo 6° prevé: Artículo 6.

Estos recursos podrán cofinanciar infraestructura y dotación de centros penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional. Parágrafo. El procedimiento administrativo de cobro coactivo por concepto de multas será de responsabilidad de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. [Parágrafo adicionado, declarado inexequible mediante Sentencia C-043 de 2023] La norma conserva la determinación consistente en que: «Los recursos obtenidos por concepto del recaudo voluntario o coactivo de multas ingresarán al Tesoro Nacional».

Sin embargo, mientras la disposición original disponía que los recursos se consignaran a nombre del Consejo Superior de la Judicatura «en cuenta especial», la vigente prevé que, deben ser consignados a nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho «en un fondo cuenta especial». 28 Al respecto, pueden consultarse, entre otras decisiones de la Corte Constitucional, las sentencias C-194 de 2005 y C-185 de 2011. 29 «Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 Sobre la destinación, originalmente, el artículo determinaba que los recursos estarían «destinados a la prevención del delito y al fortalecimiento de la estructura carcelaria». La actual norma, dispone, además, que estos recursos «podrán cofinanciar infraestructura y dotación de centros penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional».

Sumado a ello, el parágrafo del mencionado artículo 6º de la Ley 2197 de 2022 disponía que la autoridad a cargo del cobro coactivo de las multas en el ámbito penal era la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE). En suma, antes de la entrada en vigencia de la Ley 2197 de 2022, el Consejo Superior de la Judicatura ejercía como la autoridad competente para el cobro coactivo de las multas en materia penal, facultado para ello en el artículo 136 de la Ley 6ª de 199230, de conformidad con el cual «la Dirección Nacional de Administración Judicial tiene jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor y de la Nación».

A su vez, la competencia de dicha corporación se encontraba establecida en la Ley 1743 de 2014 «Por medio de la cual se establecen alternativas de financiamiento para la Rama Judicial», cuyos artículos 9° y 11 prevén: Artículo 9o. Multas. Los recursos provenientes de las multas impuestas por los jueces a las partes y terceros en el marco de los procesos judiciales y arbitrales de todas las jurisdicciones, así como las impuestas en incidentes de desacato a fallos de acciones de tutela, serán consignados a favor de la Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia31. [Resalta la Sala] Artículo 11.

Cobro coactivo. La Dirección Ejecutiva y las Oficinas de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, adelantarán el cobro coactivo de las multas, conforme a lo establecido en el artículo anterior, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 136 de la Ley 6ª de 1992 y siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 5o de la Ley 1066 de 2006.

Las multas que con anterioridad a la vigencia de esta ley no hayan sido cobradas, deberán ser enviadas por el despacho judicial competente a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial correspondiente, quienes a través de las 30 «Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones». 31 El artículo 21 de la Ley 1285 de 2009 «[p]or medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia» adicionó el artículo 192 de la Ley 270 de 1996 creando el Fondo para la Modernización, descongestión y bienestar de la administración de Justicia. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 Oficinas de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, deberán iniciar el proceso correspondiente.

En el caso en que se inicie el proceso de cobro, el juez competente deberá enviar al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial correspondiente, o quien haga sus veces, la primera copia auténtica de la providencia que impuso la multa y una certificación en la que acredite que esta providencia se encuentra ejecutoriada, la fecha en que esta cobró ejecutoria y la fecha en que se venció el plazo que tenía el obligado para pagar la multa, de lo cual dejará constancia en el expediente.

Adicionalmente, el Decreto 272 de 2015, recopilado en el Decreto 1069 de 2015, respecto de los procesos de cobro coactivo adelantados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, en relación con infracciones al Estatuto Nacional de Estupefacientes dispuso: Artículo 2.2.3.10.10.1 Procesos de cobro coactivo. Todos los procesos de cobro coactivo que estén siendo adelantados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y que versen sobre multas impuestas en procesos judiciales con ocasión de la comisión de delitos por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes, serán transferidos al Consejo Superior de la Judicatura a más tardar el 17 de agosto de 2015.

Ahora bien, como antes se mencionó, en relación con las multas de naturaleza penal, el artículo 6º de la Ley 2197 de 2022 introdujo cambios significativos con impacto en la competencia. En efecto, dicha ley establece que, los «recursos obtenidos por concepto del recaudo voluntario o coactivo de multas» se consignarán a nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, ya no del Consejo Superior de la Judicatura.

Y en materia de cobro coactivo, se tiene que, el parágrafo del artículo 6º de la Ley 2197 de 2022, que estableció que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado era la entidad competente para adelantarlo, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-043 de 2023. Más adelante se abordará análisis sobre el particular, por ser relevante para el caso concreto. 5.2.1.

Las multas como fuente de recursos para el Fondo para la Modernización, descongestión y bienestar de la administración de Justicia (artículo 3º de la Ley 1743 de 2014). Reiteración32 32 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 25 de octubre de 2023, Rad. núm. 11001-03-06-000-2023-00199-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 La Ley 1285 de 2009 «[p]or medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia», a través del artículo 21, adicionó el artículo 192 de la ley estatutaria, con el cual creó el Fondo para la Modernización, descongestión y bienestar de la administración de Justicia, como una cuenta adscrita al Consejo Superior de la Judicatura, integrado por los siguientes recursos: 1.

Los derechos, aranceles, emolumentos y costos que se causen con ocasión de las actuaciones judiciales y sus rendimientos. 2. Los rendimientos de los depósitos judiciales, sin perjuicio de la destinación del 30% para el Sistema Carcelario y Penitenciario establecido en la Ley 66 de 1993. 3. Las donaciones y aportes de la sociedad, de los particulares y de la cooperación internacional. 4.

Las asignaciones que fije el Gobierno Nacional. El artículo 3º de La Ley 1743 de 2014 «Por medio de la cual se establecen alternativas de financiamiento para la Rama Judicial» establece que el Fondo para la modernización, descongestión y bienestar de la administración de Justicia está integrado además, entre otras fuentes, por: […] 7.

El dinero recaudado por concepto de las multas impuestas por los jueces a las partes y terceros en el marco de los procesos judiciales y arbitrales de todas las jurisdicciones. Estas normas no distinguen entre las multas penales y otras, sin embargo, a partir de la Ley 2197 de 2022, se cualifica la destinación de las multas penales, las cuales solo pueden ser utilizadas para la prevención del delito y el fortalecimiento de la estructura carcelaria del país, específicamente. 5.3.

La Sentencia C-043 de 2023, por medio de la cual se declara inexequible el parágrafo del artículo 6º de la Ley 2197 de 2022. Reiteración33 La Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-043 de 202334, declaró inexequible el parágrafo del artículo 42 de la Ley 599 de 2000, adicionado por el artículo 6º de la Ley 2197 de 2022. Como se indicó, la disposición establecía que «[e]l procedimiento administrativo de cobro coactivo por concepto de multas será de responsabilidad de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado». 33 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Auto del 25 de octubre de 2023. Radicado núm. 11001-03-06-000-2023-000199-00. 34 Expediente D-14769. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 Esa corporación señaló que, en cumplimiento de los artículos 150.7 y 154 de la Constitución Política, el trámite del proyecto de ley que le dio origen al parágrafo debió obedecer a una iniciativa gubernamental o, al menos, tener el aval del Gobierno Nacional, dado su impacto en la estructura de la administración. La Corte precisó que: […] [E]l cobro coactivo de las multas impuestas en la jurisdicción penal ordinaria desborda por completo la misión institucional asignada a la entidad. […] 74.

Ninguno de estos objetivos institucionales guarda relación, siquiera remota, con el recaudo de las multas que se imponen en la justicia penal. Al margen de su importancia, es evidente que el cobro coactivo de estas obligaciones dinerarias constituye una actividad estrictamente administrativa, que nada tiene que ver con las políticas públicas que procuran garantizar la salvaguarda de los intereses litigiosos del Estado y de la Nación. En razón de lo anterior, la atribución de la competencia bajo análisis tiene un encaje forzoso en la caracterización que la ley hizo de la entidad.

Con base en las razones expuestas hasta este punto, la Sala Plena colige que la competencia adjudicada a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el parágrafo del artículo sexto de la Ley 2197 de 2022 constituye una reforma de la estructura de la Administración. Por consiguiente, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 154 del texto superior, su aprobación estaba sometida a la regla de la iniciativa gubernamental exclusiva. [Resalta la Sala].

Además, la Corte destacó: En definitiva, la función del cobro coactivo de las multas en materia penal se encontraba en cabeza de una entidad de la Rama Judicial; y ahora, merced a lo dispuesto en el parágrafo demandado, la función quedó asignada a una entidad del Poder Ejecutivo. En otras palabras, ante la modificación legislativa, el cobro coactivo de las multas en materia penal quedó en cabeza del poder ejecutivo; sin embargo, no puede ser una función que corresponda a la ANDJE, considerando que la misión de esta entidad no tiene relación alguna con el ejercicio de las funciones relativas a las actividades para las cuales deben ser destinadas las multas. 5.4.

Efectos de la inexequibilidad de una norma procesal. Énfasis en la «reviviscencia» normativa y en la «retrospectividad». Reiteración35 35 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Auto del 25 de octubre de 2023. Radicado núm. 11001-03-06-000-2023-000199-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 Cuando en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad36, la Corte declara inexequible una norma del ordenamiento jurídico, por disposición del artículo 243 de la Constitución Política, «[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución».

Lo anterior, sin perjuicio de que la Corte defina modular el alcance de su decisión en la misma sentencia. Al respecto, el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, (Estatutaria de Administración de Justicia), establece que las sentencias de la Corte Constitucional tienen efectos a futuro a menos de que la misma Corporación module los efectos de sus providencias:

ARTÍCULO 45. Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. las sentencias que profiera la corte constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.

Según se desprende de ambas disposiciones, la inexequibilidad de una norma implica su expulsión del ordenamiento jurídico y, por consiguiente, la imposibilidad de aplicarla, partir del día siguiente a la decisión37, salvo que en la misma sentencia se modulen los efectos. Al respecto, la Corte Constitucional, ha considerado que: 36 Constitución Política, artículo 241, numeral 1. 37 Corte Constitucional, Sentencia C-055 de 2022.

Ver también las Sentencias C-355 de 2006, C- 973 de 2004, T-832 de 2003, C-327 de 2003 y C-551 de 2003, entre otras. Puntualmente, en la Sentencia T-832 de 2003 se explicó lo siguiente: «La Constitución Política no regula expresamente los efectos de los fallos de constitucionalidad. […] En esa dirección, el artículo 56 de la misma ley […] en su parte final dispone que “La sentencia tendrá la fecha en que se adopte”. […] Entonces, una vez precisado que la fecha de una sentencia corresponde a aquella en que se adoptó la decisión en ella contenida, y no a aquella en que los magistrados suscriben su texto o los salvamentos o aclaraciones de voto, y teniendo en cuenta la índole de los fallos de constitucionalidad y sus efectos erga omnes y no inter partes, se logran elementos de juicio para determinar los efectos temporales de los fallos de constitucionalidad: Cuando no se ha modulado el efecto del fallo, una sentencia de constitucionalidad produce efectos a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció, en ese caso específico, la jurisdicción de que está investida, esto es, a partir del día siguiente a aquél en que tomó la decisión de exequibilidad o inexequibilidad y no a partir de la fecha en que se suscribe el texto que a ella corresponde o el de su notificación o ejecutoria. 11.

Esta postura es compatible con la tarea de la Corte de defender la integridad de la Constitución y garantiza la seguridad jurídica de que está urgida una democracia constitucional. Esto es así porque, de un lado, carecería de sentido que una norma que fue encontrada contraria a la Carta Política se mantenga en el ordenamiento jurídico hasta el momento de la ejecutoria del fallo y, no obstante la declaración judicial de esa contrariedad, produzca efectos en situaciones particulares.

Y, de otro lado, la determinación precisa de los efectos de un fallo de constitucionalidad no puede quedar diferida a las incidencias propias de su notificación y ejecutoria […]. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 Una interpretación sistemática de las normas reseñadas [artículos 243 C.P. y 45 Ley 270 de 1996] permite concluir que el efecto temporal de las sentencias de control, que coinciden en lo esencial con los efectos en el tiempo de las proposiciones jurídicas, es i) la aplicación general (erga omnes), inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad, ii) siempre que la sentencia (o la norma) no dispongan otro efecto temporal, esto es, que quien produce la providencia o la disposición normativa tiene prima facie la posibilidad de asignarle efectos temporales distintos de los que sugiere la regla general descrita.

Esto quiere decir que el efecto práctico de una sentencia de control sobre la norma controlada (inexequibilidad o exequibilidad condicionada) debe cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir, situaciones jurídicas en curso al momento en que se expide la sentencia. Tal como se explicó en la citada T-389 de 2009, este efecto temporal coincide con la noción de los efectos temporales de actos jurídicos, denominados efectos ex nunc.

Éstos suponen, justamente, efectos inmediatos, hacia el futuro y vinculantes para situaciones jurídicas originadas en el pasado y en curso. Por ello, la Corte Constitucional ha desarrollado la tesis según la cual, por regla general los efectos de sus sentencias de constitucionalidad son ex nunc38, salvo que la misma Corte asigne otros efectos temporales, en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 199639. [Énfasis añadido].

En esa línea, la norma declarada inexequible, salvo modulación expresa de la sentencia, tiene efectos «ex nunc»40 y, por ende, no puede aplicarse a hechos nuevos o futuros, en razón de la cosa juzgada; a la vez que la inexequibilidad no estaría llamada a producir efectos sobre situaciones jurídicas consolidadas, en consideración a la seguridad jurídica.

Dejando claros los efectos de una sentencia de constitucionalidad, mediante la cual se declare la inexequibilidad de una disposición, cabe preguntarse cuál sería el régimen jurídico aplicable en adelante, después de la expulsión de una norma del ordenamiento jurídico, en razón de un fallo de la Corte. La Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Concepto 2243 del 28 de enero de 2015, mediante el cual se resolvió una consulta sobre los efectos de la Sentencia C-818 38 Los efectos ex nunc -desde entonces- «se sustentan en principios como la seguridad jurídica y la confianza legítima, en la medida en que se acepta que las personas han ajustado su conducta a la disposición que hasta ese preciso pronunciamiento se presumía conforme al Texto Superior».

Corte Constitucional, Sentencia SU-309 de 2019. 39 Corte Constitucional, Sentencia T-860 de 2011, reiterada en la Sentencia SU-309 de 2019. 40 «Precisa la Sala, que el latinazgo «ex nunc», significa «en adelante» o «desde ahora»; por ejemplo, la rescisión de un contrato se efectúa a partir de que se pronuncia, la inexequibilidad de una ley o la nulidad de un acto administrativo, a partir de que se declara».

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de abril de 2017. Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13). Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 de 2011, que declaró inconstitucionales las disposiciones 13 a 32 de la Ley 1437 de 2011, referentes al derecho de petición, explicó sobre la reviviscencia de las normas lo siguiente41: Desde hace varias décadas, la jurisprudencia y la doctrina en Colombia se han planteado el problema de establecer si la declaratoria de inexequibilidad de una norma con fuerza de ley que, a su vez, ha derogado expresa o tácitamente otras disposiciones, “revive” los preceptos derogados, es decir, si produce el efecto de reincorporar tales normas al ordenamiento jurídico, dejando sin efectos su derogatoria.

Esto es lo que se ha llamado “reviviscencia”. En la sentencia C-402 de 2010, reiterada en la C-251 de 2011, la Corte Constitucional hace un completo y minucioso recuento de lo que ha señalado la jurisprudencia y la doctrina nacional sobre este problema jurídico, desde que fue expuesta inicialmente por el Consejo de Estado y luego por la Corte Suprema de Justicia, en los tiempos en los que a esta última le correspondía ejercer el control constitucional de las leyes.

En aras de la brevedad y con el objeto de no ser reiterativos, la Sala remite a lo explicado en dicha providencia, de la cual considera necesario transcribir solo las siguientes conclusiones, que sintetizan la posición actual de la Corte Constitucional sobre este tópico: […] 7.2. Las primeras decisiones de la Corte que asumieron la problemática de la reviviscencia asumieron para sí la conclusión que había sido propuesta por la Corte Suprema y el Consejo de Estado, según la cual la reincorporación operaba de manera automática.

Sin embargo, fallos posteriores abandonaron esta postura, a través del establecimiento de condiciones para la procedencia de la reviviscencia. Tales presupuestos tienen que ver con (i) la necesidad de establecer el peso específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica en el caso concreto, esto es, las consecuencias que se derivarían de la reincorporación frente a los principios y valores constitucionales; y (ii) la garantía de la supremacía constitucional y los derechos fundamentales, lo que remite a la obligatoriedad de la reincorporación cuando el vacío normativo que se generaría sin ella involucraría la afectación o puesta en riesgo de los mismos.

Los mismos requisitos para que proceda esta figura jurídica, fueron mencionados por la Corte Constitucional en la reciente Sentencia C-237 de 2022: La reviviscencia es un fenómeno jurídico en virtud del cual una “norma derogada por una ley posteriormente declarada inexequible”42 se reincorpora al ordenamiento jurídico. La Corte Constitucional ha precisado que la reviviscencia 41 En la respuesta a la consulta la Sala indicó «Sí. Conforme a lo explicado en este concepto, desde el 1º de enero de 2015 y hasta fecha anterior al momento en que empiece a regir la nueva ley estatutaria sobre el derecho de petición, se presenta la reviviscencia de las mencionadas disposiciones del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984)». 42 Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 2010, C-286 de 2014, C-394 de 2020 y C-113 de 2022.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 no es un efecto inmediato de las decisiones de inexequibilidad43. Son requisitos de la reviviscencia (i) la necesidad de la reincorporación de las normas derogadas con el objeto de (a) evitar vacíos normativos, (b) prevenir afectaciones o vulneraciones a derechos fundamentales y (c) garantizar la seguridad jurídica, así como la supremacía constitucional; y (ii) la constitucionalidad de las disposiciones que van a revivir. [Énfasis añadido].

Así, el fenómeno jurídico de la reviviscencia no opera de manera automática, pues por vía de interpretación implica dar vida en el ordenamiento jurídico a una norma que por su contenido puede incluso ser contraria al vigente marco constitucional u obsoleta de cara a las disposiciones vigentes. 6. Conclusiones. Reiteración44 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluye que: 6.1.

De conformidad con lo previsto en la Ley 1066 de 2006, y en la Ley 1437 de 2011, el cobro coactivo es una prerrogativa de las entidades públicas para lograr el cumplimiento de obligaciones insolutas a su favor, que consten en un documento con mérito ejecutivo, como lo son «las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas […]»45.

Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que en virtud de estas tengan que recaudar recursos públicos «tienen jurisdicción coactiva»46 o, en todo caso, «podrán acudir ante los jueces competentes»47 para lograr el pago.

Bajo esta regla general, el ejercicio de la facultad de cobro coactivo está a cargo de la autoridad «a favor» de la cual se encuentre pendiente el pago de una obligación insoluta, salvo disposición legal en contrario 6.2. Actualmente, en virtud del artículo 42 de la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 6º de la Ley 2197 de 2022, los dineros provenientes de las multas en materia penal deben consignarse a nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, con imputación a rubros destinados a la prevención del delito y al fortalecimiento de la estructura carcelaria, siendo posible además, con ellos, 43 Corte Constitucional, Sentencias C-286 de 2014, C-133 de 2021 y C-084 de 2022 44 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Auto del 25 de octubre de 2023. Radicado núm. 11001-03-06-000-2023-000199-00. 45 Ley 1437 de 2011, artículo 99. 46 Ley 1066 de 2006, artículo 5. 47 Ley 1437 de 2011, artículo 98. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 cofinanciar la infraestructura y dotación de centros penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional.

Dicha cartera ministerial, destinataria y ejecutora de tales recursos por decisión del Legislador, resulta ser en consecuencia, competente para el cobro coactivo de las multas penales. Si bien a la entrada en vigencia de la Ley 2197 de 2022 el parágrafo del artículo 6º estableció en la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la competencia para el cobro coactivo de tales recursos, la Corte Constitucional Sentencia C-043 de 2023 declaró inexequible tal disposición, por lo que resulta aplicable la regla general consistente en la prerrogativa del cobro coactivo como facultad de toda entidad para efectos de hacer efectivas las obligaciones o títulos pecuniarios que existan a su favor. 6.3.

El cobro coactivo a cargo del Ministerio de Justicia y del Derecho no implica un cambio en la estructura de esa entidad. La Dirección Jurídica es la encargada, entre otros asuntos, de «Dirigir y coordinar las actividades relacionadas con el proceso de jurisdicción coactiva y efectuar el cobro a través de este proceso de los derechos de crédito que a su favor […]»48 existan.

Ello aunado a que, en su condición de cabeza de sector, corresponde al Ministerio de Justicia y del Derecho asegurar la gestión de recursos para el desarrollo de la función administrativa a su cargo, en el marco de sus funciones y las de sus entidades adscritas o vinculadas. En efecto, a este ministerio se encuentran adscritos el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)49 y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)50, ambas entidades con competencias directamente relacionadas con la gestión penitencial y carcelaria del país. 6.4.

La reviviscencia no es una figura jurídica que opere en el presente caso, puesto que: a) Como ya se indicó, no existe un vacío legal, pues resulta aplicable la regla general sobre la jurisdicción coactiva prevista en los artículos 2° y 5° de la Ley 1066 de 2006 y en los artículos 98 a 100 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con los cuales, las entidades públicas tienen la obligación de «recaudar las obligaciones creadas en su favor» y, para ello, «están 48 Decreto 1427 de 2017 «Por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho».

Artículo 8º, numeral 10º. 49 Decreto Ley 2897 de 2011, artículo 3, numeral 1.1.1. 50 Decreto Ley 4150 de 2011, artículo 2º. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes»51. b) Las multas penales a diferencia de aquellas impuestas por otras jurisdicciones, no son destinadas al Fondo para la modernización, descongestión y bienestar de la Administración de Justicia, de modo que, a la luz de las normas analizadas, no hay lugar a la gestión de cobro coactivo por parte del Consejo Superior de la Judicatura, en razón a, de una parte, la especificidad del destino que dispone el artículo 6° de la Ley 2197 de 2022, y de otra, a la especialidad de la función administrativa a cargo del Ministerio de Justicia y del Derecho. c) Aplicar el marco jurídico vigente, por lo tanto, no contradice la seguridad jurídica ni la supremacía constitucional, como sí sucedería si se impone al Consejo Superior de la Judicatura el cobro coactivo de recursos no constituidos en su favor, sino en favor de una autoridad de la Rama Ejecutiva, encargada de administración y ejecución. d) Los preceptos constitucionales y legales que se busca garantizar a través de la destinación de los recursos derivados de las multas penales están salvaguardados desde que entró en vigencia la Ley 2197 de 2022, y a través de la gestión de cobro coactivo del Ministerio de Justicia y del Derecho para hacer efectiva su disponibilidad. e) No hay normas constitucionales que deban «revivir».

De hecho, el Consejo Superior de la Judicatura conserva la competencia para el cobro de multas impuestas por los jueces en ámbitos distintos al penal. 7. Caso concreto Revisados los elementos fácticos y la normativa aplicable a este asunto, la Sala de Consulta y Servicio Civil declarará que el Ministerio de Justicia y del Derecho es la autoridad competente para iniciar el proceso de cobro coactivo en contra de la señora María Camila Arias Arias, con ocasión de la multa que le fue impuesta mediante sentencia penal.

De conformidad con lo estudiado en las consideraciones: i) Por regla general, la entidad a la cual se deben destinar los recursos derivados de obligaciones insolutas exigibles «a su favor», para el cumplimiento de sus funciones está habilitada para adelantar un procedimiento de cobro coactivo. 51 Ley 1437 de 2011, artículo 98. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 ii) Se mantiene vigente la disposición sobre la destinación de los recursos provenientes de multas penales a la prevención del delito y al fortalecimiento de la estructura carcelaria, así como la obligación de consignar esos recursos al Ministerio de Justicia y del Derecho (artículo 6º de la Ley 2197 de 2022). iii) No existe un vacío normativo en la legislación sobre el cobro coactivo de multas penales, y no resulta aplicable la figura jurídica de «reviviscencia».

Ante la declaratoria de inexequibilidad de las funciones que sobre la materia correspondían a la ANDJE (parágrafo del artículo 6º de la Ley 2197 de 2022), resultan aplicables las normas generales sobre la jurisdicción coactiva que habilitan a las entidades públicas titulares de acreencias insolutas para adelantar dicho procedimiento (artículos 2° y 5° de la Ley 1066 de 2006, y 98 a 100 de la Ley 1437 de 2011).

Es decir, la gestión de cobro coactivo por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho se enmarca dentro de sus atribuciones funcionales para asegurar la disposición, destinación y ejecución de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus obligaciones, en este caso, en beneficio de la población carcelaria y en prevención de la propagación del delito.

Lo anterior, sin perjuicio de que acuda a los jueces competentes para recaudar las «las obligaciones creadas en su favor», conforme lo previsto en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Ministerio de Justicia y del Derecho parar iniciar el proceso de cobro coactivo en contra de la señora María Camila Arias Arias.

SEGUNDO. ENVIAR el expediente al Ministerio de Justicia y del Derecho, para efecto de lo dispuesto en el numeral anterior.

TERCERO. COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Corte Constitucional, a la Agencia Nacional de Defensa Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00754-00 Jurídica del Estado, al Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio del Interior, al Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, al Centro de Servicios Judiciales para los Juzgados Penales Municipales y del Circuito de Cali y a la señora María Camila Arias Arias.

CUARTO. RECONOCER personería para actuar en nombre de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al doctor César Augusto Contreras Suárez, en los precisos términos conferidos en el poder otorgado a su favor.

QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.