CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá D. C., once (11) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-03407-02 (1165-2021) Actor: ALICIA RAMÍREZ DE TRASLAVIÑA Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante ALICIA RAMÍREZ DE TRASLAVIÑA, contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo Cundinamarca, mediante la cual dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, del Consejo de Estado, declarar probada de oficio la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas antes del 15 de agosto de 2011 y, en consecuencia, dar por terminado el proceso y ordenar el archivo del expediente. 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ALICIA RAMÍREZ DE TRASLAVIÑA, a través de apoderado judicial (fs. 1-50), solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le negó la solicitud de reliquidación y pago de sus prestaciones sociales teniendo en cuenta la prima especial de servicios según el artículo 14 de la Ley 4 de 1992: ✓ Oficio SG 004227 del 8 de septiembre de 2014 y Resolución 925 del 5 de diciembre de 2014, actos expedidos por la Procuraduría General de la Nación. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la demandada reconocer y pagar el 30% del salario básico, a efectos de cuantificar la prima especial, adicional al salario básico, desde el 1° de enero de 1993 hasta el 28 de mayo de 2003 en aplicación de la Ley 4 de 1992 y las prestaciones sociales reajustadas por el mismo período, según la sentencia del 29 de abril de 2014 (Consejo de Estado, Sección Segunda, Exp.
NI1686-07) que declaró la nulidad de algunas normas relativas a la prima especial que ordenaban restarla para el cálculo de las prestaciones sociales; todo ello por el período indicado en que se desempeñó como procuradora judicial II.
2. LA SENTENCIA APELADA La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2019 (fs. 129-134), decidió: i) Estarse a lo resuelto en la sentencia de Unificación SUJ-016-CE- S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, del Consejo de Estado; ii) Declarar probada de oficio la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas antes del 15 de agosto de 2011 y, en consecuencia, dar por terminado el proceso y ordenar el archivo del expediente.
3. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante, mediante escrito radicado el 17 de enero de 2020 (fs. 141-144), presentó recurso de apelación en contra de la sentencia antedicha. Sostuvo en su recurso, en síntesis, que: no se debió declarar la prescripción trienal de los derechos reclamados si se tiene en cuenta la aplicación e interpretación más favorable a la demandante, según el artículo 53 Superior y que los derechos reclamados se hicieron exigibles desde la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de algunos artículos que reglamentaban el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, los que se presumían hasta entonces conforme a la ley. 4.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (fs. 152-154, 158), corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
Corrido el traslado para alegatos de conclusión (fs. 162), y según informe secretarial que obra a folio 163, la parte demandante los allegó por correo electrónico (índice 35 SAMAI) y la demandada por el mismo medio (índice 34 SAMAI). Los demás sujetos procesales guardaron silencio. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala de Conjueces al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, cuyos argumentos estriban en que: no se debió declarar la prescripción trienal de los derechos reclamados si se tiene en cuenta la aplicación e interpretación más favorable a la demandante, según el artículo 53 Superior y que los derechos reclamados se hicieron exigibles desde la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de algunos artículos que reglamentaban el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, los que se presumían hasta entonces conforme a la ley.
Siendo este el cargo contra la decisión del a quo, y por ende, el aspecto que se decidirá en sede de apelación. Respecto del cargo contra la sentencia de instancia, para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde parcialmente al mismo objeto de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ- 016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL); es así como la sentencia de unificación estableció los siguientes derroteros para esta clase de asuntos: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» [numeral corregido por auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019]. 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuesta en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha.” No obstante, tratándose de los cargos de magistrados de tribunal y equivalentes, como lo son los de procuradores judiciales II, es claro que el reajuste posible a la remuneración de los mismos, es el derivado de la correcta aplicación del Decreto 610 de 1998, en cuanto a la bonificación por compensación, tal como lo estableció la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Exp.
No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta). Por lo tanto, es por vía de la citada bonificación por compensación que se puede reajustar, cuando haya lugar a ello, la remuneración de los cargos de magistrados de tribunal y equivalentes, mas no por el reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, puesto que de no ser así se desbordaría el tope del 80% establecido para dichos cargos: En efecto, la norma en cita (Decreto 610 de 1998) señala de manera taxativa que a partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal;
(esto es, 1º de enero de 2001) los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; lo cual indica que para obtener el porcentaje de la Bonificación por Compensación, se toma el 80 % de todos los conceptos laborales que devenguen los magistrados de las altas cortes, tal como quedó establecido en la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces[1] incluida la cesantía de los Congresistas, en donde se dijo: “… Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
En conclusión, no es procedente para este caso, como lo perseguía la parte actora, ordenar el reconocimiento de los reajustes prestacionales derivados de la inclusión, de lo que se consideró prima especial de servicios en un 30% de la asignación básica mensual, porque la nivelación o reajuste posible para dichos cargos está prevista en el Decreto 610 de 1998 y ello implicaría sobrepasar el límite del 80%, como lo definió la regla 6 del artículo PRIMERO de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016- S2-19): “La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo.” (se resalta) Con todo, la Sala de Conjueces estima que la decisión del a quo estuvo bien dispuesta en cuanto aplicó la sentencia de unificación allí citada, más no en cuanto debió, consecuentemente, denegar las súplicas de demanda porque con ellas se buscaba sobrepasar la remuneración total prevista para esos cargos, como lo estableció la regla 6 del artículo PRIMERO de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, sin que fuera menester entrar al estudio de la prescripción trienal.
Por ello, la Sala dispondrá estarse a lo resuelto por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas y se encuentra relevada de estudiar el cargo formulado contra la sentencia de primera instancia, por lo que dispondrá la modificación y revocatoria parcial de la sentencia apelada y en su lugar negará las pretensiones. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFÍCASE el artículo PRIMERO la sentencia apelada, en sentido de ESTARSE a lo dispuesto por las sentencias de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33- 000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], y la del 18 de mayo de 2016 de la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado (Ponente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA, Exp.
No. 250002325000201000246-02, Actor: Jorge Luis Quiroz Alemán), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: REVÓCASE el artículo SEGUNDO de la sentencia apelada y en su lugar: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda; CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Se reconoce personería a CARLOS YAMID MUSTAFÁ DURÁN como apoderado de la demandada, según poder obrante a índice 34 SAMAI. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARLOS JOSE MANSILLA JÁUREGUI MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS C. Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1]Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Exp. No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta.