CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 19001-23-33-000-2017-00384-01 (0293-2019) Medio de control: Ejecutivo Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Apelación auto que decreta medida cautelar – Embargo dineros depositados en cuentas bancarias – Cuantía máxima de la medida cautelar - Limitación medida cautelar Decisión: Revoca - Modifica cuantía máxima de la medida cautelar – ordena oficiar la medida cautelar a todas las entidades bancarias solicitadas La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 25 de julio de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el cual, se decretó el embargo de recursos que la Nación – Fiscalía General de la Nación posea en cuentas corrientes, de ahorro, o en cualquier otro título bancario o financiero en entidades bancarias o similares.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 El señor Augusto Ramírez Zuluaga presentó demanda ejecutiva en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin que se librara mandamiento de pago con base en el título ejecutivo contenido en sentencia del 3 marzo de 2015 proferida por la Sala Especial de Decisión Veinte (20) de esta Corporación, mediante la cual se dispuso: «PRIMERO: DECLÁRESE LA PROSPERIDAD del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el actor contra la sentencia del 5 de noviembre de 1999, por medio de la cual esta corporación, confirmó la sentencia de primera instancia en el sentido de negar las súplicas de la demanda.
En consecuencia, INFIRMASE la precitada decisión de 5 de noviembre de 1999, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente radicado con el núm. 960903003- 01 (2645-98).
SEGUNDO: DECRÉTASE la nulidad de la Resolución 0-0918 de 2 de mayo de 1996, mediante la cual el Fiscal General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento del actor en el cargo de Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos de la Dirección Seccional de fiscalías de 1 Ver 2 a 5 del cuaderno de copias Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 2 Popayán.
TERCERO: ORDÉNASE a la Nación – Fiscalía General de la Nación reintegrar al actor en el cargo de Fiscal Local de la Dirección de Fiscalías de Popayán o a uno de igual o superior categoría junto con el pago de los sueldos, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones, y demás prestaciones dejadas de percibir desde cuando se produjo su retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrado, con la aclaración, para todos los efectos legales y prestacionales, de que no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio.
CUARTO: de igual modo se ordena la actualización de las condenas en los términos del artículo 178 del C.C.A., […]». 1.2. Solicitud de medida cautelar2 En escrito separado, el demandante presentó solicitud de medidas cautelares, consistente en decretar el embargo y retención de todos los dineros que posea a nivel nacional la Fiscalía General de la Nación en Cuentas Corrientes y de Ahorros, así como Fondos Comunes y Especiales de las siguientes entidades: Fondo de contingencias del Ministerio de Hacienda y Crédito público – Dirección Nacional del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Banco de Bogotá – Banco Popular – Banco de Occidente – Banco Bancafé – Banco Davivienda – Banco AV Villas – Banco Caja Social – Banco Sudameris – Banco de Colombia – Banco Bancamía – Banco CorpBanca – Banco Colpatria – Banco W – Banco BBVA – Banco Agrario de Colombia – Banco Mundo Mujer – Banco Falabella – Banco Pichincha – Banco Santander de Negocios Colombia S.A. – Credifinanciera S.A. – Fiduciaria la Previsora S.A. – Coltefinanciera S.A. 1.3.
La providencia apelada3 Es el auto del 25 de julio de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el cual, se dispuso: «PRIMERO: Decretar el embargo de los recursos que la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN posea en cuentas corrientes, de ahorro o, en cualquier otro título bancario o financiero en las siguientes entidades bancarias o similares: BANCO DE BOGOTÁ Y BANCO POPULAR, hasta por la suma de DOS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y UNO MILLONES DE PESOS ($2.391.000.000), según lo expuesto. […]». 1.4.
El recurso de apelación4 2 Ver folios 203 a 204 del cuaderno de apelación 3 Ver folios 205 a 215 del cuaderno de apelación 4 Ver folios 234 a 237 del cuaderno de apelación Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 3 El ejecutante interpuso recurso de apelación contra el auto del 25 de julio de 2018, descrito en el punto anterior.
Dentro de los argumentos presentados, se sintetizan los siguientes: • La liquidación realizada por la Contadora del Tribunal Administrativo del Cauca en la que se determinó el límite de la cuantía del embargo contiene errores que van en detrimento de las pretensiones, por cuanto, debía partir de las cantidades reconocidas en el mandamiento de pago y sólo actualizar los intereses moratorios desde la fecha de presentación de la demanda hasta cuando se radicó la solicitud de medida cautelar. • Expresó que, aunque el mandamiento de pago no estaba en firme, este ordenó el pago de unas sumas de dinero y la ejecutada sólo protestó por la liquidación de los intereses. • Manifestó que, las sumas pagadas por la Fiscalía y la Defensoría, que se ordenó descontar por orden de la Corte Constitucional, debían serlo en su valor neto y no como lo hizo la Contadora del Tribunal que les aplicó indexación. • La liquidación de salarios y prestaciones debió hacerse hasta enero de 2016, fecha de la jubilación del demandante.
Lo anterior, por cuanto la sentencia ordenó el pago de estos emolumentos hasta la fecha de reintegro. Orden que la fiscalía no cumplió. • Los intereses debieron liquidarse hasta la fecha de presentación de la solicitud de medidas cautelares y no hasta enero de 2016, toda vez que, se causan hasta la fecha en la que se produzca el cumplimiento total de la obligación. • Consideró que el monto del 3% fijado para las agencias en derecho, es muy bajo y que se debió aplicar el porcentaje máximo de 7.5% según el acuerdo PSAA16 – 10554 del 5 de agosto de 2016. • Con el argumento de precaver un exceso de dineros en embargo, no se debió limitar la cantidad de entidades bancarias para oficiar la medida cautelar.
Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 4 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para decidir el presente recurso en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 literal h y numeral 5 del artículo 243 del CPACA. 2.2. Problema jurídico La Sala determinará, si la cuantía máxima de la medida cautelar de embargo de sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título bancario o financiero que posee la entidad ejecutada se encuentra ajustada a los parámetros normativos.
Igualmente, se determinará, si con el objeto de precaver un exceso de dineros embargados, es procedente que el operador judicial limité el número de entidades bancarias al oficiar la medida cautelar, pese a lo solicitado por la parte ejecutante. 2.3. Requisitos Indispensables para la viabilidad del recurso Por tal, se han de entender el cumplimiento de exigencias legales y formarles que, posibilitan su trámite y hacen procedente su revisión. En el caso concreto, se debe mantener la línea argumentativa según la cual, al trámite del presente recurso de apelación contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar, se deben aplicar las disposiciones especiales contenidas en el numeral primero del artículo 243, y artículo 244 del CPACA, que, regulan la procedencia, oportunidad y requisitos del recurso, y bajo los efectos del principio de remisión normativa, se impone aplicar al trámite de los procesos ejecutivos adelantados ante la jurisdicción contenciosa administrativa las reglas de los artículos 422 y siguientes del CGP, con la complementación de los artículos 320 y 328 de dicho estatuto procesal que, precisan los fines, alcance de la apelación y el interés para interponerla.
En ese sentido, la Ley 1437 de 2011 (CPACA), determina: Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 5 «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia:5 «[…] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]
PARÁGRAFO 1. El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario.» Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos.
La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. […].
De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]» Por su parte la Ley 1564 de 2012 (CGP), dispone: «Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; […].»6 Ahora bien, todo recurso, debe cumplir ciertas exigencias de tipo formal sobre las cuales ha expresado el doctrinante Hernán Fabio López Blanco7, que: «Esos requisitos son concurrentes necesarios, es decir, que todos deben reunirse y basta que falte tan solo uno de ellos para que se niegue el trámite del mismo o, iniciada la actuación, se disponga su terminación antes de llegar a decidir el respectivo recurso y son, a saber: la capacidad para interponer el recurso, el interés para recurrir; la procedencia del mismo; la oportunidad de su interposición; la sustentación del recurso y la observancia de las cargas procesales que impidan la declaratoria de deserción del mismo.» 5 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=41249 6 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=48425 7 López Blanco, H. F. (2017).
Código General del Proceso: Parte General. Bogotá: DUPRE Editores, pp. 769 Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 6 Por encontrar implícitamente cumplidos algunos requisitos, en esta oportunidad se concentrará la Sala, en la regla de sustentación del recurso.8 El maestro López Blanco, referente al requisito de procedencia ha expresado: «Al estudiar las diversas clases de recursos se observa que todos deben ser motivados, es decir, que no basta el deseo de la parte de recurrir de una determinada providencia, sino que debe indicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada.
Así, por ejemplo, la reposición debe ser sustentada por escrito, u oralmente si es en audiencia, la casación mediante una demanda, la revisión igualmente; también la súplica, en suma, ha sido criterio de nuestro legislador no dejar en un plano puramente hipotético el saber cuál es el motivo del desacuerdo que se tiene para con determinada providencia, con el fin de que el recurrente oriente con una serie de argumentaciones la labor de estudio de las peticiones hechas al juez.
Se encuentra así que, si se interpone un recurso y no se sustenta dentro de la ocasión determinada por la ley procesal, igualmente será ineficaz el mismo, pues no podrá llegar a ser decidido. Ahora bien, las bases de la sustentación en veces, tal como sucede en los de apelación, casación, revisión y anulación, fijan el alcance del poder decisorio del juez pues queda limitado por las causales que se hayan alegado sin que le esté permitido ir más allá de ellas, mientras que, en los restantes recursos, le dan una mayor amplitud a su análisis, como se verá en el estudio de cada recurso en particular» 2.4.
Las medidas cautelares Esta Corporación en relación con las medidas cautelares ha afirmado que, «El decreto de medidas cautelares busca prevenir y precaver las contingencias que pudieren sobrevenir sobre los bienes o las personas mientras se inicia o se adelanta un proceso».9 En opinión de Carnelutti, estas medidas buscan evitar «aquellas alteraciones en el equilibrio inicial de las partes que puedan derivar de la duración del proceso».10 Por su parte, la Corte Constitucional11 también se ha referido a las cautelas decretadas al interior los procesos judiciales y en tal sentido ha dicho que, en el sistema jurídico colombiano, las medidas cautelares encuentran su principal regulación en el Código General del Proceso12, y previamente en el Código de Procedimiento Civil13.
Estas medidas encuentran su razón de ser en la necesidad de prevenir las contingencias que puedan sobrevenir sobre las personas y/o los bienes, de manera tal que se asegure la ejecución del fallo correspondiente14. La citada corporación precisó que la finalidad de estas es: 8 Ibídem, pp. 775 y 776 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 26 de marzo de 2009, Expediente 34.882, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 10 CARNELUTTI, Francesco.
Derecho y proceso, Buenos Aires, E.J.E.A., 1971, pág. 415. 11 Sentencia T-206 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 12 Capítulo I, Título I, Libro IV. 13 Título XXXV, Libro IV. 14 Sentencia T-172 de 2016. Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 7 « En nuestro régimen jurídico, las medidas cautelares están concebidas como un instrumento jurídico que tiene por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido (por ejemplo el cobro ejecutivo de créditos), impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho (secuestro preventivo en sucesiones) o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado.15 Con base en lo anterior, es pertinente recordar que las medidas cautelares comportan las siguientes características, las cuales se deducen de su definición y naturaleza16: (i) Son actos procesales, toda vez que con ellas se busca asegurar el cumplimiento de las decisiones del juez, lo cual es una de las funciones esenciales del proceso.
(ii) Son actuaciones de carácter judicial, propias de un proceso. (iii) Son instrumentales, esto es, solo encuentran asidero cuando se dictan en función de un proceso al cual acceden. (iv) Son provisionales, y tienen como duración máxima el tiempo en el que subsista el proceso al cual acceden, por lo que una vez culminado este, la medida necesariamente deja de tener efecto.
(v) Son taxativas, es decir, se encuentran consagradas en la ley, la cual señala el proceso dentro del cual proceden.17 El legislador al momento de establecer las medidas cautelares, lo hizo pensando en el principio de igualdad y equilibrio procesal, puesto que al actuar en beneficio de la parte activa del proceso, lo hace en defensa del orden jurídico, ya que dichos instrumentos procesales no defienden únicamente los derechos subjetivos, sino que a su vez propenden por la seriedad de la función jurisdiccional.
Igualmente, la Corte Constitucional ha establecido que las medidas cautelares guardan relación directa con el derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que esta garantía fundamental, en cierta medida, asegura que las decisiones de los jueces sean ejecutadas y cumplidas. No obstante, esta Corporación ha considerado que “su decreto y ejecución por parte de las autoridades públicas debe conciliarse con el postulado superior relativo al respeto de los derechos fundamentales de las personas18».
Ahora bien, las medidas cautelares aplicables al proceso ejecutivo contencioso administrativo, no fueron objeto de desarrollo especial en el compendio procesal contenido en la Ley 1437 de 2011. Así se deduce de la revisión de su Segunda Parte, Título V, Capítulo XI, que se encarga de regular dicha figura jurídica y su aplicación a los procesos declarativos adelantados ante la Jurisdicción Contenciosa.
Lo mismo sucede con el Título IX, contentivo de las normas que fijan el alcance del proceso ejecutivo tramitado ante esta jurisdicción, pero que no contempla un desarrollo especificó en tal sentido. No obstante, el artículo 298, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, determinó que este tipo de proceso se debe adelantar según las reglas establecidas en la Ley 1564 de 201219 y, para el caso específico de las medidas 15 Ver sentencia C-054 de 1997 16 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
Procedimiento Civil, Tomo I. Parte General. Novena Edición. 2007, DUPRE editores. 17 Reiterado en Sentencia T-172 de 2016. 18 Sentencia T-788 de 2013. 19 En adelante CGP Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 8 cautelares, en lo pertinente, se aplica el contenido normativo establecido en su Libro Cuarto. En tal sentido, corresponde al juez resolver sobre la solicitud de embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, de conformidad con los artículos 588, 593 y 599 del CGP. 2.5.
El embargo de bienes de la nación Por regla general los bienes del Estado son inembargables; sin embargo, como toda regla existen excepciones. Frente al tema la doctrina ha indicado: «la regla general en lo que atañe a los recursos de las entidades públicas del orden nacional es que son inembargables, sin embargo, la jurisprudencia ha estudiado seriamente el tema para concluir que, si bien la inembargabilidad es la regla general, también lo es que la excepción es la embargabilidad de los bienes del Estado.
En el esquema legal colombiano existe una división de los recursos económicos del Estado y están, de una parte, los recursos propios de las entidades públicas nacionales, y de otra, los dineros que reciben esas mismas entidades por concepto de transferencias que les hace la Nación, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y que se pagan con cargo al Presupuesto General de la Nación. Debe advertirse que el principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación solo cubre a las entidades y organismos de lo conforman y, además, a los recursos que la Nación (Transferencias y regalías) le giran a las entidades territoriales por disposición directa de la constitución20» Aquí se considera necesario traer a colación algunos apartes normativos del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en lo referente a los órganos que hacen parte de dicho componente, en donde su artículo 3 señala: ARTÍCULO 3o.
COBERTURA DEL ESTATUTO. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional. El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Y en cuanto a la composición de dicho presupuesto, determina el artículo 11 ibidem:
ARTÍCULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las 20 Rodríguez Tamayo Mauricio Fernando, La Acción Ejecutiva Ante la Jurisdicción Administrativa. Séptima Edición, Editorial Jurídica Sánchez R. S.A.S., Medellín, Colombia 2024, p. 654 y 655.
Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 9 contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones.
Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. 2.6.
El principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación El principio de inembargabilidad aparece consagrado formalmente en el art. 63 de la Constitución Política en los siguientes términos: «Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables».
En relación con este concepto el artículo 19 del Decreto 111 de 199621, determina:
ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3.).
Por su parte el artículo 59422 del CGP, expresa:
ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social (…).
En una fase inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al analizar la 21 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0111_1996.html 22 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1564_2012_pr014.html Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 10 constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 39 de 1989, en sentencia C-546 de 1992, consideró que: «[…] el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante en el Estado Social de Derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto" y, en tal virtud, estimó que "los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer las mismas garantías de las sentencias judiciales, esto es, que pueden prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los 18 meses después de haber sido ejecutoriados de conformidad con el art. 177 del código contencioso administrativo ".
Es decir, que según la Corte el principio de la inembargabilidad de los bienes y recursos de las entidades estatales sufre una excepción, cuando se trate de obligaciones laborales, debido a la necesidad de asegurar la protección del derecho fundamental al trabajo».23 Luego en sentencia C-354 de 199724, al analizar la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, se dijo que: «[…] Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.
Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.
Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente». Bajo las anteriores consideraciones, se determinó declarar exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, en el entendido que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Posteriormente, el Tribunal Constitucional en sentencia C-1154 de 200825, al analizar la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, indicó que, ante la necesidad de armonizar la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación con los demás principios y derechos reconocidos 23 Ver reiteración de jurisprudencia, entre otras, en las sentencias C-013/93, C-017/93, C-337/93 y C-103/94. 24 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 25 MP.
Clara Inés Vargas Hernández Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 11 en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado las siguientes reglas de excepción: «[…] 4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación». Finalmente, se plasmó en la decisión que, las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
Conforme lo anterior, esta Sala llega a la conclusión que frente a los órganos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación queda claro que rige el principio de inembargabilidad, salvo cuando el crédito que se cobre judicialmente tenga como título ejecutivo una providencia judicial condenatoria proferida por la jurisdicción contencioso- administrativa, entiéndase conciliaciones y sentencias; un crédito laboral o se derive de un contrato estatal; en los anteriores casos, no resulta aplicable el mencionado principio Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 12 y serán embargables los bienes con las excepciones consignadas en el artículo 594 del C.G.P. Ahora bien, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA26, pese a configurarse la excepción de embargabilidad, son embargables las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas, que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo que se trate de rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al fondo de contingencias.
También son inembargables las Cuentas corrientes o de ahorro abiertas exclusivamente a favor de la Nación-Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con los dispuesto en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015. 2.7. Caso concreto Está probado que, con base en la sentencia del 3 marzo de 2015, proferida por la Sala Especial de Decisión Veinte (20) de esta Corporación, el Tribunal Administrativo del Cauca, por auto del 21 de noviembre de 2017, libró mandamiento de pago en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación y a favor de Augusto Ramírez Zuluaga, por los siguientes conceptos: a. Por la suma de mil trecientos ochenta y tres millones setecientos noventa y cuatro mil novecientos veinticinco pesos ($1.383.794.925, oo), por concepto de la actualización de la liquidación con sumas indexadas de todos los salarios y prestaciones, […]» b. Por la suma de ochocientos ochenta y cuatro millones quinientos ochenta y tres mil novecientos ochenta y siete pesos ($884.583.987), por los intereses moratorios a partir del 18 de julio de 2015 hasta el mes de julio de 2017. c. Por los intereses moratorios que se causen desde el mes de agosto de 2017 hasta el pago efectivo y total de la obligación. […] Igualmente, está probado que el mandamiento de pago quedó en firme.27 26 La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre este parágrafo 2o. por ineptitud de la demanda, mediante Sentencia C- 543-13 de 21 de agosto de 2013, Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 27 Ver índice samai 10, del expediente con radicado Núm. 19001-23-33-003-2017-00384-00 del Tribunal Administrativo del Cauca, anotación del 8 de mayo de 2018, según la cual, se dispuso no reponer el auto que libró mandamiento de pago.
Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 13 La parte ejecutante, solicitó el decreto de medidas cautelares, consistente en el embargo y retención de todos los dineros que posea a nivel nacional la Fiscalía General de la Nación en Cuentas Corrientes y de Ahorros, así como Fondos Comunes y Especiales.
Ante esta solicitud, mediante auto del 25 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo del Cauca decretó el embargo de los recursos, que la Nación – Fiscalía General de la Nación posea en cuentas corrientes, de ahorro o, en cualquier otro título bancario o financiero en el Banco de Bogotá y Banco Popular, hasta por la suma de Dos Mil Trescientos Noventa y Uno Millones de Pesos ($2.391.000.000).
El ejecutante, interpuso recurso de apelación, inconforme con la determinación de la cuantía de la medida cautelar decretada y, con la orden de no oficiar al mismo tiempo a todas las entidades bancarias solicitadas. 2.8. Análisis de los cargos formulados en contra de la decisión Para una mayor comprensión del sub-lite, se hará el estudio ordenado e independiente de los cargos formulados en contra de la decisión apelada. 2.8.1.
Primer cargo: indebida determinación de la cuantía máxima de la medida cautelar La inconformidad del ejecutante radica en que, la liquidación realizada por la Contadora del Tribunal Administrativo del Cauca, utilizada como soporte para determinar la cuantía máxima de la medida cautelar estuvo rodeada de errores, lo que, alteró el valor real por el que debía ser decretada tal medida.
Para resolver lo anterior, es pertinente traer como referencia lo dispuesto en el artículo 593 del CGP, en su numeral 10, que sirvió de fundamento al auto apelado, el cual expresa: Artículo 593. Embargos. Para efectuar embargos se procederá así: […] 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 14 la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).28 Se deduce de la norma, que para establecer el monto máximo de embargabilidad se debe partir de la suma obtenida por valor del crédito y las costas, más un 50% de la suma de estos dos valores.
Igualmente, que la determinación de esta cifra se hace de manera ponderada y no definitiva, toda vez que, el 50% adicional, es un cálculo aproximado establecido por el legislador para asumir el incremento del valor del crédito por el transcurso del tiempo. En el caso concreto, el auto que libró mandamiento de pago, para el 21 de noviembre de 2017, estableció el capital en ($1.383.794.925, oo), por concepto de salarios y prestaciones indexadas y los intereses moratorios en ($884.583.987), a partir del 18 de julio de 2015 hasta julio de 2017.
Estas cifras se mantienen vigentes hasta tanto se determine de manera cierta el valor total de la obligación, lo cual, sólo sucede hasta la etapa de la liquidación del crédito o antes si se reporta el cumplimiento total de la obligación y con motivo de este, se debe realizar una liquidación anticipada. Por su parte, el auto que decidió sobre la medida cautelar es del 28 de julio de 2018 y presentó las siguientes cifras: Liquidación Tribunal Administrativo del Cauca - Auto decreta Medida Cautelar 25/07/2018 Salarios y prestaciones 2/05/1996 - 17/07/2015 Desvinculación del Trabajador - Ejecutoria sentencia $ 1.386.831.635,00 Intereses moratorios 18/07/2015 - 10/01/2016 Ejecutoria sentencia - Estatus pensionado $ 175.749.588,00 Subtotal Salarios y prestaciones + Intereses $ 1.562.581.223,00 (+) 3% - Costas del proceso 3% $ 46.877.436,69 (+) 50% - Art. 593 CGP 50% $ 781.290.611,50 Total $ 2.390.749.271,19 Aproximación Valor $ 2.391.000.000,00 Se deduce, que el valor de los salarios y prestaciones se alteraron, toda vez que, se pasó de un valor de ($1.383.794.925, oo), reconocido en el mandamiento de pago, al valor de ($ 1.386.831.635,00), en la liquidación realizada por la Contadora. 28 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=48425 Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 15 Los intereses moratorios se computaron en el mandamiento, hasta julio de 2017 por valor de ($884.583.987), mientras que la Contadora los establece en ($175.749.588,00) hasta el 10 de enero de 2016.
De otra parte, para el cálculo del 50% adicional, la Contadora suma el valor de salarios y prestaciones (+) los Intereses moratorios y omite el valor estimado de las costas. Para la Sala, es claro que la regla contenida en el numeral 10 del artículo 593 del CGP, no le impone al operador judicial ir hasta el límite máximo del resultado de la operación aritmética con el propósito de ordenar el monto sobre el cual, se decreta la medida de embargo de dineros, máxime, si se tiene en cuenta que se debe hacer una aplicación armónica del artículo 599 del mismo estatuto procesal.
La interpretación acertada, acorde con el tenor literal de la norma, es que, en ninguna circunstancia, al decretar la medida cautelar, se puede superar el límite producto del cómputo del valor del crédito, las costas, más el cincuenta por ciento (50%) adicional. En tal sentido, el juez, puede limitar el embargo a lo que considere necesario, es decir, establecer una suma por debajo del máximo establecido o igual, pero en ningún caso puede superarlo.
Ahora, sobre la inconformidad del ejecutante, en cuanto a la determinación de las costas, la Sala, no se pronunciará al respecto, por cuanto, estas fueron estimadas para establecer el límite de la medida, etapa procesal que no impone su liquidación definitiva, situación que, es aclarada por Tribunal Administrativo del Cauca en el auto recurrido, cuando expresa que, «tampoco las costas han sido liquidadas».
Luego esta no era la oportunidad procesal para debatirlas y tampoco lo es en esta instancia. Expresado lo anterior, luego de revisar la actuación surtida ante el Tribunal Administrativo del Cauca, la Sala concluye que, a la fecha de adoptar esta decisión, el proceso no ha sido terminado y la medida cautelar se encuentra vigente. Con ocasión de lo anterior, la Sala considera, que le asiste razón al recurrente sobre las irregularidades advertidas, por ello, para determinar si la medida decretada se adaptó a los parámetros legales, procede a realizar la estimación ponderada del límite máximo de la medida cautelar que en ningún caso podía exceder en su momento el operador judicial al decretar la medida cautelar.
Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 16 Así mismo, se aclara que el límite que se calculará tiene como propósito realizar la confrontación entre lo ordenado y lo legalmente permitido. Tampoco surte efectos jurídicos, ni económicos respecto de las etapas y decisiones subsiguientes del proceso.
En tal sentido, los intereses moratorios se calculan sobre el capital determinado en el mandamiento de pago por concepto de salarios y prestaciones y, el periodo a computar será entre el 18 de julio de 2015, día siguiente a la ejecutoria de la sentencia base de ejecución y el 25 de julio de 2018, día en que se profirió el auto que decretó la medida cautelar: Liquidación de Intereses Moratorios – 18 de julio de 2015 al 25 de julio de 2018 DESDE HASTA DIAS TASA INT.
CTE. TASA USURA CERTIFIC TASA EFECTIVA DIARIA CAPITAL BASE DE LIQUIDACION VALOR INTERESES DE MORA MENSUAL 18-jul.-15 31-jul.-15 14 19,26% 28,89% 0,06956% $1.383.794.925 $13.475.067 01-ago.-15 31-ago.-15 31 19,26% 28,89% 0,06956% $1.383.794.925 $29.837.648 01-sep.-15 30-sep.-15 30 19,26% 28,89% 0,06956% $1.383.794.925 $28.875.144 01-oct.-15 31-oct.-15 31 19,33% 29,00% 0,06978% $1.383.794.925 $29.933.420 01-nov.-15 30-nov.-15 30 19,33% 29,00% 0,06978% $1.383.794.925 $28.967.826 01-dic.-15 31-dic.-15 31 19,33% 29,00% 0,06978% $1.383.794.925 $29.933.420 01-ene.-16 31-ene.-16 31 19,68% 29,52% 0,07089% $1.383.794.925 $30.411.114 01-feb.-16 29-feb.-16 29 19,68% 29,52% 0,07089% $1.383.794.925 $28.449.107 01-mar.-16 31-mar.-16 31 19,68% 29,52% 0,07089% $1.383.794.925 $30.411.114 01-abr.-16 30-abr.-16 30 20,54% 30,81% 0,07361% $1.383.794.925 $30.558.120 01-may.-16 31-may.-16 31 20,54% 30,81% 0,07361% $1.383.794.925 $31.576.724 01-jun.-16 30-jun.-16 30 20,54% 30,81% 0,07361% $1.383.794.925 $30.558.120 01-jul.-16 31-jul.-16 31 21,34% 32,01% 0,07611% $1.383.794.925 $32.650.767 01-ago.-16 31-ago.-16 31 21,34% 32,01% 0,07611% $1.383.794.925 $32.650.767 01-sep.-16 30-sep.-16 30 21,34% 32,01% 0,07611% $1.383.794.925 $31.597.516 01-oct.-16 31-oct.-16 31 21,99% 32,99% 0,07813% $1.383.794.925 $33.516.281 01-nov.-16 30-nov.-16 30 21,99% 32,99% 0,07813% $1.383.794.925 $32.435.111 01-dic.-16 31-dic.-16 31 21,99% 32,99% 0,07813% $1.383.794.925 $33.516.281 01-ene.-17 31-ene.-17 31 22,34% 33,51% 0,07921% $1.383.794.925 $33.979.710 01-feb.-17 28-feb.-17 28 22,34% 33,51% 0,07921% $1.383.794.925 $30.691.351 01-mar.-17 31-mar.-17 31 22,34% 33,51% 0,07921% $1.383.794.925 $33.979.710 01-abr.-17 30-abr.-17 30 22,33% 33,50% 0,07918% $1.383.794.925 $32.870.801 01-may.-17 31-may.-17 31 22,33% 33,50% 0,07918% $1.383.794.925 $33.966.494 01-jun.-17 30-jun.-17 30 22,33% 33,50% 0,07918% $1.383.794.925 $32.870.801 01-jul.-17 31-jul.-17 31 21,98% 32,97% 0,07810% $1.383.794.925 $33.503.013 01-ago.-17 31-ago.-17 31 21,98% 32,97% 0,07810% $1.383.794.925 $33.503.013 01-sep.-17 30-sep.-17 30 21,48% 32,22% 0,07655% $1.383.794.925 $31.778.441 01-oct.-17 31-oct.-17 31 21,15% 31,73% 0,07552% $1.383.794.925 $32.396.566 01-nov.-17 30-nov.-17 30 20,96% 31,44% 0,07493% $1.383.794.925 $31.104.983 01-dic.-17 31-dic.-17 31 20,77% 31,16% 0,07433% $1.383.794.925 $31.886.515 01-ene.-18 31-ene.-18 31 20,69% 31,04% 0,07408% $1.383.794.925 $31.778.854 Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 17 01-feb.-18 28-feb.-18 28 21,01% 31,52% 0,07508% $1.383.794.925 $29.091.918 01-mar.-18 31-mar.-18 31 20,68% 31,02% 0,07405% $1.383.794.925 $31.765.389 01-abr.-18 30-abr.-18 30 20,48% 30,72% 0,07342% $1.383.794.925 $30.479.783 01-may.-18 31-may.-18 31 20,44% 30,66% 0,07329% $1.383.794.925 $31.441.779 01-jun.-18 30-jun.-18 30 20,28% 30,42% 0,07279% $1.383.794.925 $30.218.268 01-jul.-18 25-jul.-18 25 20,03% 30,05% 0,07200% $1.383.794.925 $24.908.775 $1.141.569.710 Para el cómputo de la cuantía máxima de la medida cautelar se tiene en cuenta: La sumatoria de salarios y prestaciones + intereses moratorios + costas + 50%.
Cuantía Máxima Medida Cautelar Salarios y prestaciones 2/05/1996 - 17/07/2015 Desvinculación del Trabajador - Ejecutoria sentencia $ 1.383.794.925,00 Intereses moratorios 18/07/2015 - 25/07/2018 Ejecutoria sentencia - Estatus pensionado $ 1.141.569.710,37 Subtotal Salarios y prestaciones + Intereses $ 2.525.364.635,37 (+) 3% - Costas del proceso 3% $ 75.760.939,06 Subtotal Salarios y prestaciones + Intereses + Costas $ 2.601.125.574,43 (+) 50% - Art. 593 CGP 50% $ 1.300.562.787,22 Total $ 3.901.688.361,65 El límite máximo legal permitido es de $3.901.688.361,65, tope que no fue excedido por el Tribunal Contencioso del Cauca al decretar la medida cautelar de embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares.
Ahora bien, para la Sala, establecer esta suma no implica, que el director del proceso ejecutivo esté obligado a decretar la medida cautelar por tal valor, toda vez que, dando alcance a un criterio de necesidad, bajo una interpretación armónica del inciso 3° del artículo 599 y el numeral 10 del artículo 593 del CGP, puede limitar el embargo a lo necesario y fijar una suma inferior.
Acorde con lo anterior, en principio, habría lugar a revocar el ordinal primero del auto del 25 de julio de 2018, en relación con la determinación del límite máximo de la medida cautelar, pues, como lo demuestra la Sala, producto de la operación aritmética realizada, se halló un mayor valor, que no fue considerado en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 18 No obstante, la Sala observa que a los índices SAMAI 125, 136, 161, 192 y 239, del proceso ejecutivo adelantado por el Tribunal Administrativo del Cauca, obran anotaciones sobre la adopción de órdenes relativas a la entrega de títulos judiciales, lo que implica que la medida cautelar inicialmente decretada, ha cumplido su objetivo.
En tal sentido, los pagos realizados modifican la realidad económica del crédito y con ello, la de la medida cautelar, pues, son abonos que deben ser descontados de las cifras inicialmente ordenadas. Bajo las anteriores consideraciones, la Sala con el propósito de salvaguardar el patrimonio público de la entidad ejecutada y evitar el exceso de embargos, mantendrá vigente la orden emitida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en cuanto al límite máximo de la medida cautelar decretada.
No obstante, se ordenará al Tribunal Administrativo del Cauca que, de manera oficiosa, recalcule el monto de la medida cautelar de embargo de dineros depositados en establecimientos bancarios y similares, bajo un criterio de necesidad, haciendo aplicación armónica de los artículos 600, 599 Inciso 3° y 593 numeral 10 del CGP, acorde con la realidad económica del crédito, teniendo en cuenta el valor actual adeudado por concepto de emolumentos laborales e intereses moratorios. 2.8.2.
Segundo cargo: Indebido decreto de la medida cautelar por limitación del número de entidades bancarias a oficiar En este punto es pertinente aclarar, que la parte ejecutante dividió la petición de la medida cautelar. Por un lado, solicita oficiar al Fondo de contingencias del Ministerio de Hacienda y Crédito público y a la Dirección Nacional del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, de otro, a diversas entidades bancarias.
Sobre las primeras entidades, el Tribunal Administrativo del Cauca no se pronunció en el auto del 25 de julio de 2018. Por su parte, el ejecutante, en la sustentación del recurso, cuando se refiere a las entidades bancarias, simplemente manifiesta que observa con extrañeza por qué se saltaron las dos primeras entidades, cuando es de conocimiento que en ellas existen los dineros para el pago de sentencias y conciliaciones según disposiciones legales.
Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 19 Para la Sala dicha afirmación, por sí sola, no cumple con la carga de sustentación ni habilita al juez para decidir sobre el recurso, toda vez que, el apelante debió realizar un ejercicio superior y explicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada.
Por tanto, no se realizará pronunciamiento al respecto. Adicionalmente, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, en ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación- Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.29 Así mismo, de acuerdo con el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, pese a configurarse la excepción de embargabilidad, no pueden ser embargadas las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por la entidad pública que manejen rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al fondo de contingencias.30 En cuanto a la petición de oficiar la medida cautelar a entidades bancarias, esta se concentró en las siguientes: Banco de Bogotá – Banco Popular – Banco de Occidente – Banco Bancafé – Banco Davivienda – Banco AV Villas – Banco Caja Social – Banco Sudameris – Banco de Colombia – Banco Bancamía – Banco CorpBanca – Banco Colpatria – Banco W – Banco BBVA – Banco Agrario de Colombia – Banco Mundo Mujer – Banco Falabella – Banco Pichincha – Banco Santander de Negocios Colombia S.A. – Credifinanciera S.A. – Fiduciaria la Previsora S.A. – Coltefinanciera S.A. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto del 25 de julio de 2018 dispuso: «La sala limitará la cantidad de entidades bancarias a ser oficiadas para que se haga efectiva la medida cautelar, a fin de precaver un exceso de dineros en embargo; de manera que de no hacerse efectiva la medida con las dos primeras entidades que se oficiarán, se continuará con las demás, hasta que se logre el embargo de los dineros en el límite anotado».
(negrillas por fuera del texto original). En consideración a lo anterior, solo se ordenó oficiar al Banco de Bogotá y el Banco Popular. 29 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=72893 30 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=41249 Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 20 El ejecutante, inconforme con esta decisión, en el recurso de apelación, manifiesta que tal determinación, atenta contra sus intereses porque preavisa al demandado, deja al descubierto la medida decretada y, hace que esta fracase por maniobras evasivas del ejecutado.
Así mismo informa, que la decisión es contraria a lo descrito en el artículo 298 del CGP y que, los excesos del embargo se observan cuando la medida se hace efectiva no al limitar la cantidad de entidades bancarias a donde se comunica, pues, esta es una mera expectativa que puede arrojar resultados positivos o negativos. Respecto a lo anterior, es pertinente reiterar conceptos sobre la finalidad de la medida cautelar.
Al respecto, el maestro Hernán Fabio López Blanco, expresa que: «La doctrina, en general, cree encontrar en las medidas cautelares un claro desarrollo del principio de igualdad o equilibrio procesal; […] Las medidas cautelares evitan los efectos nocivos del excesivo tiempo que se utiliza en las tramitaciones de los procesos civiles, por cuanto, como lo explicó Redenti de poco sirven las decisiones judiciales “si entre tanto…se han escapado los bueyes”».31 En el mismo sentido, dice que: «en verdad resulta imposible obtener justicia inmediata, su administración es labor de hombres y el análisis de las pruebas, la reconstrucción de las realidades pasadas, el raciocinio jurídico, etc., impiden la automaticidad de la administración de justicia. No obstante, dado que no ha sido posible conciliar tales actividades con una prudente duración de los procesos, las medidas cautelares surgen, según Calamandrei, de la necesidad de relacionar un hacer “pronto” con un hacer bien y evitar que se convierta en ilusoria la sentencia que ponga fin al mismo”».32 Ahora, sobre la solicitud de oficiar a entidades bancarias y similares, con el objetivo de aplicar la medida de embargo de dineros depositados en cuentas bancarias, el maestro López Blanco, resalta una regla de la experiencia que es práctica y común entre litigantes y operadores judiciales.
Manifiesta lo siguiente: «Es frecuente que ante la imposibilidad de saber exactamente en que banco o institución de crédito tiene cuenta el demandado, se pida librar oficio a los gerentes de tales entidades para que confronten si en las diversas sucursales o agencias existen saldos que puedan embargarse».33 Lo anterior, es así, por cuanto al momento del decreto de la cautela, su probabilidad de éxito es incierta, sin que, con certeza se pueda anticipar el exceso de su decreto, toda vez que, solo hasta cuando las entidades oficiadas informen de su aplicación con 31 López Blanco, H. F. (2017).
Código General del Proceso: Parte Especial. Bogotá: DUPRE Editores, pg. 957 y 958 32 Ibidem 33 López Blanco, H. F. (2017). Código General del Proceso: Parte Especial. Bogotá: DUPRE Editores, pg. 990 Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 21 retención de dineros, es que el juez puede valorar de manera cierta, real y seria si los montos embargados son excesivos y si con ello, puede afectarse la sostenibilidad fiscal y presupuestal de la entidad.
Luego, para la Sala hay dos momentos en los que el juez está facultado para limitar el embargo. El primero de ellos, el planteado por el artículo 599 del CGP, cuando se tiene certeza del valor del crédito y de los bienes que se solicita embargar y, el segundo es el contemplado en el artículo 600 del mismo estatuto procesal, que aplica que, cuando no hay certeza sobre los bienes del ejecutado y su valor y, luego de materializar las medidas, se encuentra que el valor de lo retenido o embargado es excesivo en comparación con el valor del crédito.
En el caso concreto, la Sala no encuentra justificación para la limitación realizada por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el sentido de no oficiar a todas las entidades bancarias o financieras solicitadas por el ejecutante, principalmente, porque no se sustentó objetivamente la razón de ello. El simple argumento de precaver un exceso de embargo de dineros no es suficiente, pues no existía seguridad, si en las cuentas bancarias del Banco de Bogotá y el Banco Popular había dineros suficientes para asegurar el valor del crédito ejecutado.
Tan cierto es esto, que en la providencia se consideró que «de no hacerse efectiva la medida con las dos primeras entidades que se oficiarán, se continuará con las demás, hasta que se logre el embargo de los dineros en el límite anotado». Con esta decisión, se actuó en contra de la finalidad que persigue de la medida cautelar la cual, es la igualdad o equilibrio procesal, con lo cual, se vulnera el derecho del ejecutante a hacer efectivo el pago del crédito reconocido en la sentencia. Por todo lo anterior, en este punto, se revocará parcialmente la decisión y se ordenará al Tribunal Administrativo del Cauca, si aún no lo ha hecho, que oficie la medida cautelar a todas las entidades bancarias relacionadas por el ejecutante, para lo cual, deberá recalcular el valor del límite máximo de la medida, teniendo en cuenta, los parámetros establecidos en esta providencia y los dineros que han sido retenidos.
Así mismo, como quiera que, en el caso concreto resultan comprometidos recursos públicos y, con ello, se puede ver comprometida la sostenibilidad fiscal y financiera de la entidad ejecutada, se ordenará al Tribunal Administrativo del Cauca que, de manera Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 22 oficiosa y oportuna, actualice la medida cautelar, acorde con los reportes progresivos realizados por las distintas entidades bancarias o financieras, respecto al valor de sumas de dinero retenidas a la entidad ejecutada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: MANTENER vigente la orden emitida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en cuanto al límite máximo de la medida cautelar decretada, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cauca que, de manera oficiosa, recalcule el monto de la medida cautelar de embargo de dineros depositados en establecimientos bancarios y similares, bajo un criterio de necesidad, haciendo aplicación armónica de los artículos 600, 599 Inciso 3° y 593 numeral 10 del CGP, acorde con la realidad económica del crédito, teniendo en cuenta el valor actual adeudado por concepto de emolumentos laborales e intereses moratorios.
TERCERO: REVOCAR parcialmente el numeral primero del auto del 25 de julio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, en cuanto a la orden de oficiar progresivamente la medida cautelar de embargo de recursos que la Nación – Fiscalía General de la Nación posea en cuentas corrientes, de ahorro, o en cualquier otro título bancario o financiero en las entidades bancarias o similares.
CUARTO: De conformidad con el punto anterior, ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cauca, si aún no lo ha hecho, que oficie la medida cautelar a todas las entidades bancarias relacionadas por el ejecutante, para lo cual, deberá recalcular el valor del límite máximo de la medida, teniendo en cuenta, los parámetros establecidos en esta providencia y los dineros que han sido retenidos.
QUINTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cauca que, de manera oficiosa y oportuna, actualice la medida cautelar, acorde con los reportes progresivos realizados por las distintas entidades bancarias o financieras, respecto al valor de sumas de dinero retenidas a la entidad ejecutada, para lo cual, deberá tener en cuenta los parámetros establecidos en esta providencia. Número interno: 0293-2019 Demandante: Augusto Ramírez Zuluaga Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación 23 SEXTO: De conformidad con el artículo 201 del CPACA, notifíquese la presente providencia por estado.
SEPTIMO: Ejecutoriada esta providencia, y efectuadas las anotaciones de rigor, por la secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, REGRESAR el expediente al Tribunal de origen para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.