Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 28 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Carmen Odilia Niño Estupiñán, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 013119 del 24 de octubre de 2012, RDP 019790 del 17 de 1 Folios 24 al 37. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán diciembre de 2012 y RDP 003674 del 28 de enero de 2013, por las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia y resolvió los recursos de reposición y de apelación, respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión inicial.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación a partir del día que cumplió el estatus de pensionada; ii) pagar el valor de las mesadas pensionales y «adicionales» desde la misma fecha; iii) actualizar el monto de la condena conforme lo autoriza el artículo 187 del CPACA; iv) pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y vi) pagar las costas del proceso. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Carmen Odilia Niño Estupiñán nació el 30 de diciembre de 1946, por lo que cumplió 50 años el 30 de diciembre de 1996. ii) Prestó sus servicios al magisterio oficial, como docente nacionalizada, en los departamentos de Nariño, Bolívar y Cundinamarca, durante más de 20 años. iii) Los nombramientos fueron hechos por autoridades de orden departamental. iv) El 19 de diciembre de 2011, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 3 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán de 1928; 3 del Decreto 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989.
Asimismo, se invocó como vulnerado el Decreto 081 de 1976. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso, en esencia, que los actos administrativo enjuiciados desconocieron sus derechos y vulneraron expresamente las normas señaladas, pues la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Niño Estupiñán sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden departamentales y/o nacionalizadas y cumplió 50 años de edad. 1.2.
Contestación de la demanda2 El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto considera que no se desvirtuó la presunción de validez de los actos administrativos demandados y no hay fundamento jurídico para señalar que incurran en alguna causal de ilegalidad. Propuso las excepciones de: i) ausencia de vicios en los actos demandados; ii) inexistencia de la obligación de conceder una pensión gracia, puesto que no está probado el tipo de vinculación de la demandante; iii) prescripción; iv) cobro de lo no debido; v) indebida pretensión de reconocimiento de la indexación; vi) imposibilidad de condena en costas; y vii) reconocimiento oficioso de excepciones. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia escrita proferida el 28 de julio de 2016, denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) Se acreditó que la demandante se desempeñó como docente oficial antes del 31 2 Folios 79 al 85. 3 Folios 197 al 213. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán de diciembre de 1981 en el departamento de Nariño, vinculada a establecimientos del orden territorial, puesto que los actos de nombramiento y posesión fueron suscritos por autoridades departamentales y el servicio se prestó en establecimientos educativos departamentales y nacionalizados. ii) El tiempo de servicio prestado en el Centro de Capacitación Cartagena de Indias y la Escuela República de Argentina Cartagena, entre el 6 de febrero y 8 de septiembre de 1981, ostentó una vinculación nacionalizada. iii) Entre el 8 de febrero y el 30 de noviembre de 1993 y del 7 de junio al 30 de noviembre de 1994 la demandante prestó sus servicios al Colegio Departamental Nacionalizado del Municipio de Cota (Cundinamarca) como docente hora cátedra con vinculación departamental, toda vez que los actos de nombramiento se hicieron por el gobernador de Cundinamarca. iv) El tiempo prestado como docente en la Institución de Educación Departamental Enrique Pardo Parra, a partir del 4 de octubre de 1995, no es posible tenerlo en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia, pese a que el decreto de nombramiento fue expedido por la gobernadora de Cundinamarca, toda vez que la designación se hizo en calidad de presidenta de la Junta Administradora del FER y teniendo en cuenta la certificación del representante del Ministro de Educación Nacional ante el Fondo de Educación Regional de plaza vacante y disponibilidad presupuestal, lo cual indica que la vinculación se hizo como docente nacional y la autoridad departamental actuó a través de la figura de desconcentración administrativa. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 4 Folios 223 al 225. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán i) Teniendo en cuenta que el Fondo Educativo Regional es un sistema de manejo de cuentas de los bienes y recursos que la Nación y la entidad territorial respectiva destinan a la educación, el solo nombramiento que se efectué con el mencionado fondo no desvirtúa la naturaleza nacionalizada de la vinculación, máxime cuando en el expediente reposa certificado del Ministerio de Educación Nacional en el cual se indica que la demandante no laboró para esta entidad. ii) La señora Carmen Odilia Niño fue nombrada por la gobernadora del departamento de Cundinamarca, lo que, sin lugar a duda, su caso se enmarca en la situación de hecho y de derecho consagrada en el inciso 3 del artículo 1° de la Ley 91 de 1989.
Por consiguiente, el a quo excedió su facultad de interpretación al concluir que la vinculación de la actora fue de carácter nacional. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Carmen Odilia Niño Estupiñán guardó silencio.5 1.5.2. La demandada La UGPP, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos invocados en la contestación de la demanda.6 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 5 Según la constancia secretarial obrante en el folio 245. 6 Folios 242 al 244. 7 Según la constancia secretarial obrante en el folio 245 6 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme a la copia de la cédula de ciudadanía, la señora Carmen Odilia Niño Estupiñán nació el 30 de diciembre de 1946, es decir, cumplió 50 años de edad el 30 de diciembre de 1996.20 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folio 3. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán ii) El 20 de junio de 1977, por medio del Decreto 417, el gobernador de Nariño, nombró a la señora Carmen Odilia Niño Estupiñán profesora de tiempo completo del Colegio Nuestra Señora de Las Nieves, de Guaitarilla.
El acto fue suscrito, además, por el secretario de educación departamental y por el delegado del Ministerio de Educación.21 Posteriormente, con el Decreto 611 del 3 de octubre de 1977, se aclaró que el nombramiento tenía retroactividad al 1 de enero de 1977.22 iii) El 18 de agosto de 1978, por Decreto 403, el gobernador de Nariño le aceptó la renuncia a partir del 1 de septiembre de esta anualidad.
El acto fue suscrito, además, por el secretario de educación departamental y por el delegado del Ministerio de Educación.23 iv) El 28 de enero de 1993, por Decreto 0617, el gobernador de Cundinamarca, en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, vinculó a la demandante por el Sistema de Hora Cátedra, con una intensidad de 16 horas semanales, a partir del 8 de febrero de 1993 y durante el año escolar, en el Colegio Departamental, Jornada Tarde, del municipio de Cota.24 v) El 24 de junio de 1994, por Decreto 01723, el gobernador de Cundinamarca, en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, vinculó a la demandante por el Sistema de Hora Cátedra, con una intensidad de 16 horas semanales, a partir del 7 de junio de 1994 y durante el año escolar, en el Colegio Departamental Nacionalizado, Jornada Tarde, del municipio de Cota.25 vi) El 30 de agosto de 1995, por Decreto 02352, la gobernadora del departamento de Cundinamarca, en uso de sus facultades legales y en su calidad de presidenta de la Junta Administradora del FER, nombró a la actora para ocupar la plaza creada por el Sistema de Conversión, en el Colegio Departamental Nacionalizado de Cota.26 Tomó posesión el 4 de octubre de 1995.27 21 Folios 18 y 19. 22 Folios 150 al 152. 23 Folios 148 y 149. 24 Folios 137 y 138. 25 Folio 139. 26 Folio 130. 27 Acta 066 (folio 131). 13 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán vii) El 28 de noviembre de 2011, el rector de la Institución Educativa Nuestra Señora de Las Nieves de Guaitarilla (Nariño) hizo constar que la señora Niño Estupiñán prestó sus servicios en dicho plantel, como docente de tiempo completo, desde el 28 de enero de 1977 hasta el 30 de junio de 1978, nombrada por Decreto 417 del 20 de junio de 1977. viii) El 19 de noviembre de 2012, la Dirección de Personal de Establecimientos Educativos del departamento de Cundinamarca certificó que la señora Carmen Odilia Niño Estupiñán prestó sus servicios en la Secretaría de Educación como docente por el Sistema de Hora Cátedra, así:28 Vinculada con Decreto 0617 del 29 de enero de 1993, con una intensidad de 16 horas cátedra semanales, a partir del 8 de febrero y durante el año escolar (30 de noviembre), en el Colegio Departamental, jornada de la tarde, del municipio de Cota.
Vinculada con Decreto 1723 del 24 de junio de 1994, con una intensidad horaria de 16 horas cátedra semanales, a partir del 7 de junio de 1994 y durante el año escolar (30 de noviembre) en el Colegio Departamental Nacionalizado, jornada de la tarde, del municipio de Cota. ix) El 26 de diciembre de 2012, la directora de personal de Establecimientos Educativos del departamento de Cundinamarca diligenció el Formato Único para expedición de certificado de historia laboral, en el que consta que la demandante labora, desde el 4 de octubre de 1995, en la Institución Educativa Departamental Enrique Pardo Parra del municipio de Cota, nombrada por Decreto 2352 del 30 de agosto de 1995, y que el régimen de pensiones en nacional.29 x) El 2 de marzo de 2015, la asesora de la Secretaría General del Ministerio de Educación Nacional, en respuesta al requerimiento judicial efectuado por el Tribunal, informó que revisada la información que reposa en los archivos de la 28 Folio 17. 29 Folios 20 y 21. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán entidad, «no se ha encontrado registro a nombre de la señora Carmen Odilia Niño Estupiñán, […] que indique que laboró para el Ministerio de Educación Nacional».30 xi) Según el certificado de salarios emitido el 6 de diciembre de 2012, por la Secretaría de Educación de Cundinamarca —Dirección de Personal de Establecimientos Educativos—, la señora Niño Estupiñán devengó entre el 1 de enero de 2011 y el 1 de enero de 2012, los factores salariales de asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad.31 xii) La Procuraduría General de la Nación certificó que la señora Niño Estupiñán no registraba antecedentes disciplinarios.32 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 19 de diciembre de 2011, la actora radicó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia.33 ii) El 24 de octubre de 2012, la UGPP profirió la Resolución RDP 013119, con la cual negó la petición, con el argumento de que los tiempos aportados por la peticionaria fueron prestados con nombramientos del orden nacional.34 iii) Los días 17 de diciembre de 2012 y 28 de enero de 2013, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 019790 y RDP 003674, por las cuales, respectivamente, resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos, en el sentido de confirmar la decisión.35 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la 30 Folio 125. 31 Folio 16. 32 Folio 19 del cuaderno 2. 33 Información extractada de la Resolución RDP 013119 del 24 de octubre de 2012. 34 Folios 4 al 9. 35 Folios 10 y 11 y 12 al 15. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante.
Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Carmen Odilia Niño Estupiñán demostró que ostentó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1981, en virtud del nombramiento efectuado el 20 de junio de 1977, por el gobernador de Nariño, por medio del Decreto 417. El acto fue suscrito, además, por el secretario de educación departamental y por el delegado del Ministerio de Educación, como se aprecia en la imagen: […] 16 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Posteriormente, por Decreto 611 del 3 de octubre de 1977, se aclaró el artículo 9 del Decreto 417, en el sentido de precisar que el nombramiento de la señora Niño Estupiñán tenía retroactividad al 1 de enero 1977.
Y el 18 de agosto de 1978, por Decreto 403, el gobernador le aceptó la renuncia a partir del 1 de septiembre de esta anualidad. El acto fue suscrito, además, por el secretario de educación departamental y por el delegado del Ministerio de Educación, como se observa:36 36 Folios 148 y 149. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Se trata, sin duda, de una vinculación nacionalizada, comoquiera que la docente fue nombrada por una autoridad del orden territorial con posterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, y en el acto de nombramiento intervino el delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: 18 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán 3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […].
Por su parte, esta Sala37 ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». ii) La demandante acreditó su nombramiento como docente interina del Centro de Capacitación Cartagena de Indias, por medio de la comunicación que le envió el Departamento de Personal de la Gobernación de Bolívar, por la cual se le informó que por Decreto 060 del 29 de enero de 1981 fue designada seccional del citado plantel educativo, «mientras dure la licencia de la titular».
Aunque en el plenario no obra el acto de nombramiento, sí se allegó el Acta 300064 del 6 de febrero de 1981, que da cuenta de la posesión de la demandante en el 37 Ver entre otras, la sentencia de 16 de febrero de 2023. Radicado: 81001-23-33-000-2013-00128-01 (1518- 2015). 19 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán mencionado cargo, «para el cual fue nombrada por Decreto 060 del 29 de enero de 1981, de la gobernación».
La citada acta fue suscrita por el gobernador y por el secretario de gobierno. Respecto de este periodo, se advierte que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó que se trató de un vínculo nacionalizado, en el nivel de primaria, en propiedad, como se observa: 20 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán 21 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán De acuerdo con la certificación, la demandante estuvo vinculada con el departamento de Bolívar entre el 6 de febrero de 1981 y el 1 de febrero de 1982.
Esta información se encuentra respaldada con sendas certificaciones que dan cuenta de la prestación del servicio en el nivel de primaria, así: […] Dirección General Servicios Administrativos Secretaría de Educación y Cultura de Bolívar HACE CONSTAR: Que Carmen Odilia Niño Estupiñán […] prestó sus servicios al Departamento, en el Magisterio Oficial Primario, en virtud de los nombramientos que a continuación se expresan: Seccional de la Escuela República de Argentina en esta ciudad, nombrada por Decreto No. 908 de agosto 12 de 1981 (posesionada septiembre 8/81), hasta noviembre 6 de 1981.
Directora de El Centro de Capacitación Cartagena de Indias en esta ciudad, trasladada por Decreto No. 1356 de noviembre 6 de 1981, hasta sele aceptada la renuncia por Decreto No. 281 de marzo 29 de 1982, a partir del 1 de febrero de ese mismo año. Cartagena, junio 20 de 1984 (Fdo.) Secretaria de Educación y Cultura38 38 Folio 10. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Al respecto, es relevante resaltar que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos.
A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».39 Por ende, este periodo también resulta computable para el reconocimiento de la pensión gracia. 39 Artículo 27. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán iii) El gobernador del departamento de Cundinamarca vinculó a la demandante como docente de hora cátedra, con una intensidad de 16 horas semanales, a partir del 8 de febrero de 1993 y durante dicho año escolar, y desde el 7 de junio y el 30 noviembre de 1994, en el Colegio Departamental Nacionalizado del Municipio de Cota (Cundinamarca), así: 24 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán 25 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Como se observa, los actos administrativos fueron expedidos por una autoridad departamental (gobernador de Cundinamarca), en consideración a la necesidad de vincular a la docente, debido a que dicha Cartera no les había «asignado plazas» a los colegios nacionalizados mediante la Ley 44 de 1998.
Se trata, por ende, de una vinculación nacionalizada, en un plantel educativo de la misma naturaleza, con la intervención del delegado del Ministerio de Educación ante el FER, apta para ser tenida en cuenta en el cómputo de tiempo servicio exigido para acceder a la pensión gracia. Así las cosas, respecto de este lapso se tendrá como computable el siguiente tiempo de servicio: 26 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Total días laborados: 330,687, correspondientes a 11 meses *Nota.
Respecto del anterior cómputo se aclara lo siguiente: - Conforme lo ha expresado esta corporación en anteriores oportunidades,40 en aras de establecer el tiempo laborado por horas cátedra para efectos pensionales, resulta necesario acudir a la fórmula prevista en el inciso segundo del parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, es decir, sumar las horas de trabajo real y dividirlas en 4, cuyo resultado será el de los días laborados, a los que se adicionan los de descanso remunerado (sábados y domingos) y de vacaciones (7 semanas al año), todo ello en proporción al período en que se trabajó por horas cátedra. - Los cálculos realizados también aplican los siguientes lineamientos: i) artículo 33 de la Ley 100 de 1993: «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario»; ii) para el salario mensual se toma en cuenta el mes de 30 días, lo que multiplicado por los 12 meses que componen un año equivale a 360 días al año;41 iii) «para efectos de laborales los meses corresponden a períodos de 30 días calendario por lo cual resulta forzoso concluir que para estos mismos efectos el año estará conformado por 360 días.
En este orden de ideas y dentro del contexto antes referido, el año consta de 51.42 semanas, número resultante de dividir los 360 días que conforman el año para efectos laborales, entre el número de días que integran una semana, es decir siete (7) días».42 iv) La gobernadora de Cundinamarca, por medio del Decreto 02352 del 30 de agosto de 1995, nombró a la actora para ocupar la plaza creada por el Sistema de Conversión, en el Colegio Departamental Nacionalizado de Cota.
Se posesionó el 4 de octubre de 1995. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016- 00149-01 (4526-2021). 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 1999, radicado 12503. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2016, radicado 05001-23-33-000- 2014-01754-01 (5073-15). 27 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán 28 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán 29 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán En relación con este periodo, contrario a lo estimado por el a quo, se tiene que es de carácter nacionalizado, pues fue suscrito por la gobernadora, en calidad de presidenta de la Junta Administradora del FER, en ejercicio de las atribuciones conferidas, entre otras normas, por los artículos 10 y 16 del Decreto 1706 de 1989, por el cual se reglamentan los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, norma en la que expresamente se señaló que el nombramiento, remoción, control y administración en general del personal docente nacional y nacionalizado son funciones de los alcaldes y ante su imposibilidad, de los gobernadores.
Concretamente, los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989 asignaron las siguientes funciones a los gobernadores: Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asignan al Intendente. Se asignan a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los equipos de educación fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa. 30 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán […] Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon.
Parágrafo 2º.- La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos que excedan las plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional para la respectiva jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San Andrés, ni nacionalizará el personal así designado. Los nombramientos y demás novedades de personal que se llegasen a producir por fuera de las respectivas plantas de personal o contraviniendo las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y las disponibilidades presupuestales correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones se desprendan.
El funcionario que produjere el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta, y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente. Artículo 10º.-Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. Teniendo en cuenta lo anterior, en virtud de esa disposición normativa se asignaron a los gobernadores, en uso de sus facultades (o ante la imposibilidad de asumir de los municipios, según sea el caso), las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos tanto nacionales como nacionalizados.
Por consiguiente, no se puede perder de vista que en el acto administrativo de designación se indicó con claridad que se hacía un nombramiento de una docente en un plantel nacionalizado y que existía la vacante permanente, dada la conversión de horas cátedra a plaza docentes. Aunado a ello, resalta la Sala que, aunque el acto de nombramiento fue suscrito de igual modo por el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER Cundinamarca, de acuerdo con la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, 31 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional», así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal».
Pese a la contundencia de las pruebas, el a quo negó la pensión gracia, teniendo en cuenta que en esta última designación intervino el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, al paso que la gobernadora fungía como presidenta de la Junta Administradora del FER. Sin embargo, tal argumento, como se explicó no es suficiente para no computar la vinculación con el departamento de Cundinamarca para obtener la pensión gracia objeto de controversia.
En conclusión, los tiempos laborados como docente por la señora Niño Estupiñán tienen la denominación de nacionalizados y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.
Por otra parte, es preciso resaltar que el Ministerio de Educación Nacional en el certificado que obra a folio 125 del plenario, hizo constar que «no se ha encontrado registro a nombre de la señora Carmen Odilia Niño Estupiñán que indique que laboró» para esa entidad. De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden nacionalizado por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Además, cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. 32 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Ahora bien, la demandante consolidó el estatus pensional el 3 de noviembre de 2011, cuando cumplió 20 años de servicio, fecha para la cual tenía más de 50 de edad, ya que nació el 30 de diciembre de 1946, como se establece de la siguiente relación: Periodo de prestación del servicio Establecimiento educativo Tiempo de servicio Del 1° de enero de 1977 al 1° de septiembre de 1978 Colegio Nuestra Señora de las Nieves de Guaitarilla (Nariño) 1 año y 8 meses (608 días) Del 6 de febrero de 1981 al 8 de septiembre de 1981 Centro de Capacitación Cartagena de Indias 7 meses y 2 días (214 días) Del 8 de septiembre de 1981 al 6 de noviembre de 1981 Escuela República de Argentina Cartagena 1 mes y 27 días (59 días) Del 6 de noviembre de 1981 al 1 de febrero de 1982 Centro de Capacitación Cartagena de Indias 2 meses y 24 días (87 días) Del 8 de febrero al 30 de noviembre de 1993 Colegio Departamental de Municipio de Cota 9 meses y 23 días (293 días) Del 7 de junio al 30 noviembre de 1994 Colegio Departamental Nacionalizado del Municipio de Cota (Cundinamarca) 5 meses y 24 días (174 días) Del 4 de octubre de 1995 al 31 de octubre de 2012 (última fecha certificada por el Departamento de Cundinamarca (folio 16) Institución de Educación Departamental Enrique Parda Parra 17 años, 27 días (6237 días) *Tiempo total de servicio: 20 años, 10 meses y 27 días Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión 33 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 3 de noviembre de 2010 y el 3 de noviembre de 2011, con inclusión de los factores salariales devengados en ese período.
Ahora bien, como la petición se radicó el 19 de diciembre de 2011 y la demanda se presentó el 3 de mayo de 2013, no operó el fenómeno de la prescripción de mesadas. La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».43 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De otro lado, no se reconocerán los intereses moratorios solicitados por la accionante, pues esta corporación ha precisado que conforme al artículo 141 de la 43 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 34 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Ley 100 de 1993, aquellos solo proceden «en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».44 Bajo el anterior lineamiento, los intereses de mora no pueden decretarse cuando la pensión aún no ha sido reconocida, como ocurre en el sub lite, pues hasta el momento de proferirse el fallo el derecho reclamado se encuentra en discusión, por ende, no existe un acto administrativo que radique la prestación en cabeza de la demandante y le permita exigir su pago oportuno.45 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva,[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2016-01824-01 (2923-2019) 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de julio de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2014-00581-01 (2162-2019). 35 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada por cuanto la demandante acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 28 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 013119 del 24 de octubre de 2012, RDP 019790 del 17 de diciembre de 2012 y RDP 003674 del 28 de enero de 2013, mediante las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora. 36 Radicado: 25000 23 42 000 2013 01668 01 (2848-18) Demandante: Carmen Odilia Niño Estupiñán Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Carmen Odilia Niño Estupiñán, identificada con cédula de ciudadanía 20.735.041, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 3 de noviembre de 2010 y el 3 de noviembre de 2011.
Cuarto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
Sexto. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.