CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06415-01 Actor: Ramón Alberto Toloza Cañas Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta del cumplimiento del requisito de inmediatez Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 11 de octubre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente el amparo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, el Tribunal al proferir la sentencia de 9 de agosto de 2013 y el Consejo al proferir la sentencia de 6 de julio de 2020, dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 54001-23-31-000-2007-00062-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que adquirió a modo de compraventa el predio denominado “[…] El Moral […], el 10 de septiembre de 1990, registrados con matrículas inmobiliarias núms. 260-44438, 260-44299 y 260-44440, con una extensión total de veinticinco mil metros cuadrados (25.000 m2), con el propósito de iniciar obras civiles para la construcción de bodegas y locales en la Central de Abastos municipal. 4.
Señaló que mediante comunicación del 14 de diciembre de 1990, notificada el 17 de diciembre de 1990, la Alcaldía Municipal de Cúcuta presentó oferta de compra o enajenación voluntaria directa, en el marco de la Ley 9 de 11 de enero de 1989, considerando que el predio era de utilidad pública para construir el sistema de tratamiento de aguas o laguna de oxidación, so pena de iniciar proceso de expropiación administrativa. 5.
Consideró que el 24 de diciembre de 1990, mediante memorial escrito se opuso a la oferta de compra y/o enajenación aduciendo la inconveniencia de construir sobre el predio una laguna de oxidación por las incidencias ambientales y de salubridad, las inconsistencias del avalúo que respaldaba la oferta, la arbitrariedad del procedimiento al no existir soportes técnicos del proyecto, entre otros. 6.
Manifestó que el 21 de enero de 1991 el Registrador de Instrumentos Públicos registró, a solicitud de la Alcaldía Municipal, la oferta de compra notificada en los folios de matrícula inmobiliaria que conforman el predio “[…] El Moral […]”, limitando el derecho real de dominio al ubicarlo fuera del comercio. 7. Adujo que el 23 de noviembre de 1994, transcurridos 3 años y 10 meses desde el registro de la oferta que afectó el ejercicio de la libre disposición sobre el derecho a la propiedad por la limitación impuesta, y en atención a que el Municipio de Cúcuta consideró de utilidad pública el predio “[…] El Moral […]” para la construcción del sistema de tratamiento de aguas o laguna de oxidación, otorgó escritura pública de permuta enajenando el predio a favor del Municipio. 8.
Agregó que El Municipio de Cúcuta no desarrolló el proyecto de construcción del sistema de tratamiento de aguas o laguna de oxidación, así como tampoco le notificó, su intención de vender, desconociendo lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 9 de 1989. 9. Indicó que el 13 de junio de 2006, el Alcalde del Municipio de Cúcuta celebró de manera directa contrato de permuta y compraventa con CENABASTOS, en el que enajenó el predio “[…] El Moral […]”, por un precio que ascendió a la suma cinco mil trescientos noventa y cinco mil trecientos seis mil millones de pesos ($5.395.306.000). 10.
Afirmó que el Municipio de Cúcuta enajenó el inmueble a través de un negocio celebrado directamente con el comprador, sin agotar derecho de preferencia al anterior propietario y/o subasta pública, pretermitiendo, en segunda oportunidad, el deber legal dispuesto en el artículo 34 de la Ley 9 de 1989. 11. Expresó que el 15 de enero de 2007, el “[…] Diario la Opinión de la ciudad de Cúcuta informó a través de nota periodística la inauguración del mercado La Nueva Sexta, que fue construido sobre el predio “El Moral”, que fuese anteriormente destinado por el Municipio para la construcción del sistema de tratamiento de aguas o laguna de oxidación, conforme a la oferta registrada en el folio de matrícula del inmueble.
Fecha y forma en la que el Demandante tuvo conocimiento de la nueva destinación y enajenación el demandante del hecho […]”. 12. El señor Ramón Alberto Toloza Cañas presentó demanda contra el Municipio de San José de Cúcuta, en ejercicio de la acción de reparación directa, con el fin de que se declarara administrativamente responsable “[…] de los perjuicios causados por los actos, hechos y omisiones, al haber pactado con el accionante la permuta de un predio, bajo su dominio, denominado el Moral (…) por otro de propiedad del municipio, [esto con el objetivo] de construir el sistema de tratamiento de aguas residuales o laguna de oxidación para la ciudad de Cúcuta, ejercitando coerción jurídica, psicológica y moral, cambiando el destino del predio adquirido al construir y dar al servicio de la comunidad una central de abastos minorista, inaugurada el 15 de diciembre de 2006 […]”.
Sentencia proferida el 9 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 54001-23-31-000-2007-00062-01 13. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa. 14.
Consideró que en el caso sub examine, las pretensiones indemnizatorias que reclama el actor, derivadas de la supuesta coerción jurídica, fáctica y psicológica que realizó el municipio en la celebración del contrato de permuta, pudieron ser traídas a la jurisdicción, a partir de la suscripción de dicho negocio jurídico, es decir, desde el 23 de noviembre de 1994.
En ese orden de ideas, era evidente que a la fecha de presentación de la demanda, esto es, 16 de febrero de 2007, transcurrieron mucho más de 2 años desde el momento que se materializó el daño alegado. Sentencia proferida el 6 de julio de 2020 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 54001-23-31-000-2007-00062-01 15.
La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el nueve (9) de agosto de dos mil trece (2013), que declaró probada la excepción de caducidad de la acción […]”. 16. Consideró que: “[…] Como puede apreciarse, la Ley 9ª de 1981 reguló de manera precisa y detallada el evento en el que una entidad pública hubiera adquirido un inmueble a un particular con un propósito específico y luego no cumpliera con tal destinación, poniendo de relieve, además, la obligación de tal autoridad, de transferirlo preferencialmente al antiguo propietario, en los plazos perentorios señalados, y confiriendo a este acción ejecutiva para demandar el cumplimiento forzado de dicha obligación. Este breve recuento normativo lleva a la Sala al convencimiento de que el demandante yerra al afirmar que tuvo conocimiento de la nueva destinación que se le dio al predio por el transferido desde el momento en que fue informado por medios de comunicación la apertura del nuevo mercado minorista, pues, según los preceptos citados de la Ley 9ª de 1989, pasados cinco (5) años contados a partir de su adquisición, sin que la administración lo hubiere aplicado a los fines para los cuales lo adquirió, la administración debía enajenarlo y hacerlo dando preferencia a aquella persona de quien lo había adquirido.
Significa lo anterior que la ley previó la forma de restablecer el derecho del enajenante cuando el bien por él transferido a la entidad pública no fuere destinado para los fines que hicieron apremiante su adquisición. Y más aún, confirió acción a dicho enajenante para que procurara el cumplimiento forzado de esa forma de restablecimiento.
En tales condiciones, no podía Ramón Alberto Tolosa (sic) Cañas dejar que feneciera la acción que dispuso en su favor el legislador para demandar en sede de reparación directa la reparación de un daño que, en tales condiciones, tuvo causa en su propia incuria. Pues bien, esta Colegiatura observa que el municipio de Cúcuta adquirió, a título de permuta, el predio denominado “El Moral”, el veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), y que los cinco (5) años del plazo legalmente dispuesto para su aplicación a la de construcción del sistema de tratamiento de las aguas residuales del nuevo acueducto de la ciudad de Cúcuta se cumplieron el veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
A partir de ese momento, Ramón Alberto Tolosa (sic) Cañas se hizo beneficiario de un derecho de preferencia que podía hacer exigible por la vía ejecutiva. No lo hizo. En su lugar, vino a la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de reparación directa, equivocando el medio de control judicial pertinente para procurar el restablecimiento posible de su derecho.
Con todo, la Sala, en aras de procurar la satisfacción del derecho fundamental al acceso a la administración de Justicia, y de evitar sentencia inhibitoria, una modalidad antitética de la decisión judicial que no es deseable, proseguirá con el estudio de la oportunidad de acceso a la jurisdicción por parte del accionante, y resolverá, en lo posible, el asunto litigioso en sede de reparación directa.
Tratándose de esta acción, como ha quedado visto, a términos de lo prescrito por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en su texto vigente para la época en que se presentó la demanda, el señor Tolosa (sic) Cañas disponía de un plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa causante del daño, hecho que ha de entenderse consumado al vencimiento de los (2) dos años que el artículo 34 de la Ley 9 de 1989 establecía para demandar el cumplimiento forzado del derecho preferencial, esto es, el 24 de noviembre de 2001.
En consecuencia, como la demanda administrativa fue presentada el dieciséis (16) de febrero de dos mil siete (2007), es evidente que la acción se ejerció por fuera del término bienal previsto por la ley. 2.5. En definitiva, la Sala confirmará la sentencia apelada al encontrar configurada, en el sub-lite, la excepción de caducidad de la acción, y procederá a negar las pretensiones de la demanda […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 17. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA: Tutelar los derechos al Debido Proceso y de Acceso a la Administración de Justicia, contemplados en los artículos 29, 90 y 229 de la Constitución Política de Colombia, respectivamente. SEGUNDA: Declarar que la sentencia del nueve (09) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del radicado No. 54-001-23-31-000-2007-00062-00, viola los derechos fundamentales invocados por cuanto adolece de defecto fáctico por indebida valoración de hechos, de defecto sustantivo por la indebida aplicación de la regla de caducidad y por desconocer el precedente.
TERCERA: Declarar que la sentencia del seis (06) de julio de dos mil veinte (2020), proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del radicado No. 54-001-23-31-000-2007- 00062-00 (49188), viola los derechos fundamentales invocados por cuanto adolece de defecto fáctico por indebida valoración de hechos, de defecto sustantivo por la indebida aplicación de la regla de caducidad y por desconocer el precedente.
CUARTA: Dejar sin efecto las sentencias del nueve (09) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del radicado No. 54-001-23-31-000-2007-00062-00 y del seis (06) de julio de dos mil veinte (2020), proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del radicado No. 54-001-23-31-000-2007-00062-00 (49188).
QUINTA: Ordenar al Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolver de fondo la demanda presentada a través del medio de control de reparación directa en contra del Municipio de Cúcuta […]”. 18. El actor en su escrito de tutela indicó que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 6 de julio de 2020, incurrió en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, en un defecto sustantivo por “[…] interpretación contraevidente -interpretación contra legem- y/o aplica irrazonablemente los artículos 33 y 34 de la Ley 9 de 1989 […]”, en un defecto sustantivo por “[…] interpretación contraevidente - interpretación contra legem- y/o aplica irrazonablemente el numeral 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 […]”; y en un defecto sustantivo por “[…] Interpretación indebida de la cláusula general de responsabilidad del estado al limitarla en virtud del artículo 34 de la Ley 90 de 1989 […]”.
Actuación 19. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por auto de 23 de septiembre de 2021; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y iii) vinculó al Municipio de San José de Cúcuta en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la parte demandada y del tercero con interés legítimo 20. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó que se declarara improcedente el amparo, toda vez que en el caso sub examine, no se acreditó el cumplimiento del requisito de inmediatez, al haberse interpuesto el amparo por fuera del plazo razonable. 21.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander expresó que: “[…] De la manera más respetuosa considero que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente ya que se pretende por el actor abrir una tercera instancia para debatir las decisiones tomadas por este Tribunal en la sentencia del 09 de agosto de 2013 y provocar un nuevo análisis del caudal probatorio que sirvió de sustento para tal decisión, lo cual riñe completamente con la naturaleza de la acción de tutela como mecanismo excepcional y residual para la protección de derechos fundamentales.
Además, el accionante aún cuenta con la posibilidad de presentar el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 y ss de la Ley 1437 de 2011, lo cual hace improcedente acudir a la tutela. También considero que la tutela resulta improcedente ya que no se cumple con el requisito de la inmediatez en el ejercicio de la acción constitucional, pues se está demandando la invalidez de la sentencia del 6 de julio de 2020, proferida por la Sección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual fue notificada por edicto el día 4 de diciembre de 2020, por lo cual desde estas fechas a la presente ha trascurrido más del tiempo prudencial y razonable para que el actor hubiere iniciado la acción de tutela […]”. 22.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Cúcuta indicó que: “[…] Ahora bien, lo cuestionado por el actor, resulta incomprensible, si se tiene en cuenta, que desde su óptica, su argumentación, terminó siendo desarticulada por los yerros mencionados y que careció siquiera de la oportunidad procesal para ponerlos al descubierto, postura que debe generar duda. 3.- En vista de lo anterior y frente a ello, solo operaría la subsidiariedad de la acción de tutela, en las posibilidades que otorga el precedente jurisprudencial emanado de la Honorable Corte Constitucional que en su Sentencia SU-631 de 2017 se pronuncia respecto de la acción de tutela frente a las providencias judiciales y define los requisitos generales de procedencia: “(i) la cuestión sea de relevancia constitucional, de forma rotunda e inconfundiblemente, verse sobre los derechos fundamentales de las partes que hayan participado del proceso en el que se dictó la decisión;
(ii) Se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del actor para oponerse a la decisión judicial que acusa por vía de tutela; (iii) se cumpla el principio de inmediatez o que la acción se haya interpuesto en un término razonable; (iv) la irregularidad procesal sea decisiva en el proceso (subrayado nuestro), en caso de que sea alegada y resulte verdaderamente lesiva de las garantías constitucionales que les asisten a las partes;
(v) se identifiquen de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales esto es que la parte accionante precise en forma clara y contundente la acusación sobre la decisión judicial, y que (vi) no se trate de una tutela contra una sentencia que haya definido, a su vez, una acción de tutela”. 4.- El fallo 03238 del 2018 emanado del Honorable Consejo de Estado, nos enruta, precisando que frente a este tipo de tutelas, vale tener en consideración algunas premisas a saber: “(i) el juez constitucional no puede suplantar al juez ordinario;
(ii) el juez de conocimiento tiene amplia libertad interpretativa en materia de valoración probatoria conforme al artículo 176 del Código General del Proceso, y en el análisis y determinación de los efectos de las disposiciones normativas aplicables al caso concreto; (iii) (resaltado nuestro) la discrecionalidad judicial nunca puede confundirse con la arbitrariedad judicial;
(iv) las interpretaciones razonables y proporcionales del juez de conocimiento deben primar sobre las que consideraría viables el juez de tutela” SEGUNDO.- Esta argumentación se ajusta con el espíritu de la Sentencia C – 132 de 2018 emanada de la Honorable Corte Constitucional, en su análisis conceptual del tema abordado y que involucra a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en el sentido que la naturaleza subsidiaria de la tutela pretende evitar que se soslayen los causes ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea (resaltado nuestro) una instancia adicional para reabrir debates concluidos.
TERCERO. - Con todo respeto solicita este Despacho Administrativo (Alcaldía de Cúcuta) al Juez Constitucional, conforme a las argumentaciones expuestas sea denegada la presente acción de tutela […]”. La sentencia impugnada 23. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 11 de octubre de 2021, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo constitucional por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión […]”. 24. Consideró que: “[…] La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, dado que esta no cumplió con el requisito de inmediatez, que, en relación con las acciones de tutelas contra providencias judiciales, ha sido establecido jurisprudencialmente en seis meses contados a partir de la notificación de la providencia cuestionada. 8.1.- Para establecer el término de inmediatez de la solicitud de amparo la Sala tomó como fecha de inicio la notificación de la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario, porque es desde entonces que las partes conocieron la decisión. Se resalta que la supuesta amenaza a los derechos alegados no está condicionada a la puesta en conocimiento de las aclaraciones o salvamentos de voto, pues estos no interfieren en la ejecutoria de la decisión objeto de reproche. 8.2.- Así, la providencia censurada fue proferida el 6 de julio de 2020 y notificada el 9 de diciembre del mismo año y la acción de tutela se presentó el 20 de septiembre de 2021, es decir, nueve (9) meses y once (11) días después. Se advierte que en la solicitud de amparo no se hizo referencia a ninguna situación particular que permitiera tener por cumplido el requisito […]”.
La impugnación 25. El actor impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] En primer lugar, la jurisprudencia ha desarrollado puntualmente el plazo de seis meses como requisito de inmediatez a partir dela (sic) ejecutoria de las sentencias; a efectos de acudir a la formulación de la Acción de Tutela, sin embargo, se estaría plenamente de acuerdo con las consideraciones que soporta el proveído, para declarar la improcedencia de la acción impetrada, de ser realmente parte las aclaratorias de voto que registra la página judicial en las actuaciones judiciales haciendo parte del proceso con fecha 6 de julio de 2020 y en documento asociados el numeral 17.
La página judicial a partir del registro de la aclaración de voto lo sucede y antecede una serie de anotaciones sobre referencias de quizás otros procesos que se causaron en el desarrollo procesal, comprensible en la implementación al sistema virtual que la emergencia sanitaria impuso. Notificada como en efecto lo fue el proveído materia de la acción de Tutela, aparece efectivamente registrando y confrontando una aclaración de voto bajo dos radicados, los cuales mientras se preciso obtenerlos, se requirió de un lapso que no excedió el estrictamente necesario para acudir a la acción. Una vez obtenido los textos; nos permiten una duda que aún persiste, en el sentido de que su contenido, si bien, tocan el tema de la caducidad pertenece o hacen referencia a otro proceso en ciernes; o pertenecen al proceso post- sentencia sin haber sido parte de la carga argumentativa de la sentencia. Las sentencias para cobrar ejecutoriedad, han de ser notificadas en debida forma, no obstante haberse ritualizado el presente proceso bajo la observancia de todas las reglas procesales e instancias correspondientes.
El último acto procesal, el de poner en conocimiento de las partes una decisión judicial, es el más garantista de los derechos fundamentales; la de conocer todos los elementos sustanciales y procesales que hagan parte del proceso en curso y de su definición. Se exploró la posibilidad de una nulidad, frente al defecto que adolece el registro procesal.
Aún no se tiene certeza del rol que presentan las sendas aclaraciones de voto en el desiderátum, lo que si permite concluir es que siendo parte de un proveído o no, sin que se establezca con certeza a que título hacen parte del proceso están conculcando derechos fundamentales como al debido proceso por un defecto procedimental o ritual al ejecutoriarse una sentencia con elementos que generan confusión. Acompaño la página judicial, y los dos salvamentos de voto que harían parte de la decisión. Por lo brevemente expuesto, solicito se revoque la sentencia de fecha 11 de octubre de 2021 y se proceda a proveer de merito (sic) sobre la acción de Amparo Constitucional impetrada […]”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 26. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 27. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de inmediatez. 29.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 30.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 31. Esta Sección adoptó como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 32. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 33.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión” que encaje en dichos parámetros. 34.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 35.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 36. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Acerca del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela 37.Si bien es cierto el Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991 estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999 dijo: “[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. […]”. 38.Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, dijo: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único.
Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]. 39.Con fundamento en la anterior regla jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 40.Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho: “[…] Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia;
(ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]” (Resalta la Sala) Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 41.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 42.Atendiendo a que, la Corte Constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 43.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 44.Atendiendo a que, la Corte Constitucional ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso concreto 45. El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, el Tribunal al proferir la sentencia de 9 de agosto de 2013 y el Consejo al proferir la sentencia de 6 de julio de 2020, dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 54001-23-31-000-2007-00062-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 46.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 47. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 48.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 48.1.
Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 6 de julio de 2020. Solución al caso en concreto Análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez 49.En el expediente está plenamente acreditado que i) la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió la sentencia el 6 de julio de 2020, y se notificó por edicto el 9 de diciembre de 2020; y ii) que el actor presentó la acción de tutela el 20 de septiembre de 2021, es decir, 9 meses, 11 días desde la fecha de la notificación hasta la presentación de la acción de tutela. 50.Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis (6) meses, término que como se señaló con anterioridad, ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. 51.Al respecto, se advierte que el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados supra, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificara la tardanza en la interposición de la acción con el fin de flexibilizar el término de inmediatez. 52.
El actor expuso en su escrito de tutela lo siguiente: “[…] No obstante el fallo se encuentra fechado del seis (6) de julio de 2020, el mismo fue notificado hasta el cuatro (4) de diciembre de 2020. Sin embargo, debe tener en cuenta la Corporación que el expediente cuenta con dos (2) aclaraciones de voto, que al ser recibidas por el Despacho hasta el mes de abril de 2021, se pudo constatar que las mismas no tienen relación con la Acción de Reparación Directa de mi Poderdante, por lo que hasta ese momento se inició la estructuración formal del amparo invocado debido a la importancia que hubieren tenido los documentos en la formulación del escrito y sus argumentos […]”. 53.
La Sala a diferencia de lo sostenido por el actor en su escrito de tutela e impugnación, considera que la sentencia de 6 de julio de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, le fue notificada en debida forma, por lo que contaba con un plazo de seis meses, a partir de la respectiva notificación de la providencia, para interponer la respectiva acción de tutela, lo cual no aconteció en el presente caso, independientemente de la controversia jurídica alegada por el actor respecto a las aclaraciones de voto, en donde se debe hacer énfasis, que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el análisis del cumplimiento de la inmediatez se efectúa es desde el momento de la notificación de la sentencia que se está controvirtiendo mediante la acción de tutela. 54.
En ese orden de ideas, la Sala comparte plenamente lo expuesto por el a - quo, al señalar que: “[…] Para establecer el término de inmediatez de la solicitud de amparo la Sala tomó como fecha de inicio la notificación de la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario, porque es desde entonces que las partes conocieron la decisión. Se resalta que la supuesta amenaza a los derechos alegados no está condicionada a la puesta en conocimiento de las aclaraciones o salvamentos de voto, pues estos no interfieren en la ejecutoria de la decisión objeto de reproche […]”.
(Resaltado por la Sala). 55.Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU – 354 de 2017, reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela.
La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso. 56.En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. Conclusiones de la Sala 57.Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 11 de octubre de 2021, por medio del cual declaró improcedente el amparo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 11 de octubre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado