Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Tema: Tutela contra providencia judicial, medio de control de controversias contractuales.
Relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia de 16 de abril de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 20 de febrero de 2026, la Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Primero Administrativo de San Gil por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad en conexidad con el principio de legalidad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Tutelar los derechos constitucionales del Debido Proceso, Legalidad, Igualdad ante la Ley y Acceso Igualitario a la Administración de Justicia, ordenando suspender los efectos jurídicos de las sentencias acusadas.
SEGUNDO: Ordenar se rehagan las sentencias acusadas, teniendo en cuenta el interés general y corrigiendo el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. TERCERA: De no ser posible lo anterior, se otorgue tiempo suficiente para reclamar la póliza ante la aseguradora y conforme las indicaciones de las sentencias, para que, de esta manera, sean protegidos los recursos públicos.» 2.
Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: De los hechos que dieron origen al medio de control El 8 de marzo del año 2012, la Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. celebró un contrato de obra pública 001 con la sociedad Civiles y Ambientales Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ingenieros LTDA – CIAMING LTDA., cuyo objeto consistió en la ampliación y optimización del sistema de alcantarillado urbano y de la planta de tratamiento de aguas residuales de la cabecera municipal de Barichara, Santander.
Contrato que se amparó con la Póliza 300026084, expedida, en su momento, por Seguros Cóndor S.A.; sin embargo, debido a la liquidación de esta aseguradora, la póliza fue cedida a Nacional de Seguros S.A., entidad que asumió el riesgo amparado bajo la póliza 400000147, por un valor asegurado de $686.920.290, cuyo amparo correspondía a la estabilidad de la obra prevista en la cláusula 15 del Contrato de Obra 001 de 2012.
En el contrato no se pactaron cláusulas exorbitantes y, por el contrario, se estableció como régimen legal aplicable, la Ley 142 de 1994, las normas del derecho comercial, el derecho privado y lo convenido por las partes. El 16 de agosto de 2015 las partes del contrato suscribieron el acta de recibo final, en la que se dejó constancia de su entrega a satisfacción por parte de la citada Empresa de Servicios Públicos.
El 31 de julio de 2020, la Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. emitió la Resolución 061, por medio de la cual declaró la ocurrencia del siniestro por el riesgo de estabilidad de la obra, establecida en la cláusula 15 del Contrato de Obra de 2012; como consecuencia de lo anterior, hizo efectiva la póliza 400000147 expedida por Nacional de Seguros S.A., por valor de $686.920.290.
El 3 de agosto de 2020, fue notificado el citado acto administrativo, junto con los documentos de soporte de la decisión, tales como: i) Diagnóstico hidráulico y estructural de la planta de tratamiento de agua residual doméstica del municipio de Barichara, Santander, elaborado por Elkin Hernando Delgado Suárez; ii) copia de la cédula; iii) tarjeta profesional; iv) ensayo Barichara PTAR; v) espectro sísmico; vi) reporte de software; y vii) informe de estudio de suelos.
Contra tal acto administrativo la citada aseguradora interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución 076 de 28 de septiembre de 2020, con la cual se confirmó la ocurrencia del siniestro. En atención a la reclamación presentada por la empresa tutelante, la Nacional de Seguros S.A. pagó la suma de $429.035.039.
Del medio de controversias contractuales 68679-33-33-001-2021-00069-00/01 El 13 de abril de 2021, Nacional de Seguros S.A. interpuso demanda en uso del medio de control de controversias contractuales contra las resoluciones 061 del 31 de julio de 2020 y 076 del 28 de septiembre de 2020, mediante las cuales la demandante declaró y confirmó el siniestro por estabilidad de la obra.
La parte actora estructuró los cargos contra las citadas resoluciones, en primer lugar, consideró que la empresa demandada no tenía competencia para proferirlos, al sostener que, por regirse las empresas de servicios públicos por el derecho privado, no podían expedir actos administrativos para declarar unilateralmente el siniestro ni hacer efectiva la póliza, máxime cuando en el contrato no se pactaron cláusulas excepcionales.
En ese sentido, afirmó que la entidad debía acudir al juez del contrato o formular la reclamación ante la aseguradora conforme al Código de Comercio. En segundo lugar, alegó la violación del debido proceso y del derecho de defensa, por cuanto no se adelantó un procedimiento administrativo con las garantías del CPACA, Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ya que no se informó la apertura de la actuación, no se permitió controvertir pruebas ni presentar alegatos, ni se definió previamente la responsabilidad del contratista antes de hacer exigible la garantía. Adicionalmente, formuló cargos por violación directa de la ley en dos aspectos.
Por un lado, afirmó el desconocimiento de las normas sobre prescripción del contrato de seguro, al indicar que había transcurrido el término de dos años previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio sin que la entidad ejerciera la acción correspondiente. Por otro, sostuvo que no se demostró el siniestro ni la cuantía de los perjuicios, al efecto, adujo que los actos administrativos se basaron en un estudio técnico dudoso o inadecuado, lo que impedía tener certeza sobre la existencia de daños, su imputación al contratista y el monto de la pérdida, con lo cual se incumplían las exigencias probatorias del artículo 1077 del mismo código.
Proceso que le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de San Gil, quien en sentencia del 27 de febrero de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos al considerar que la Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. carecía de competencia para expedir los actos administrativos demandados, por cuanto, al ser una entidad sometida al régimen de derecho privado conforme a la Ley 142 de 1994 y no haberse pactado cláusulas excepcionales en el contrato, no podía declarar unilateralmente la ocurrencia del siniestro ni hacer efectiva la póliza.
En consecuencia, debía actuar como cualquier particular en materia de seguros, esto es, demostrar ante la aseguradora la ocurrencia del siniestro y la cuantía del perjuicio según el artículo 1077 del Código de Comercio, sin que le fuera dado ampararse en normas procedimentales administrativas para justificar una potestad que no le había sido atribuida por la ley.
Contra esta providencia la Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P.- interpuso recurso de apelación. Consideró que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, las empresas prestadoras de servicios públicos sí tienen la facultad de declarar la ocurrencia del siniestro mediante un acto administrativo unilateral con el fin de hacer efectiva la póliza de seguros; precisó que dicha actuación no constituye el ejercicio de poderes exorbitantes, sino un privilegio administrativo de distinta naturaleza.
En esa línea, sostuvo que la propia aseguradora demandante, al expedir la póliza de cumplimiento en favor de entidades estatales, estableció como requisito para su efectividad la expedición previa de un acto administrativo que declarara el siniestro, por lo que no le resulta válido desconocer posteriormente esa exigencia, en aplicación del principio que prohíbe ir en contra de los actos propios.
El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 20 de noviembre de 2025, confirmó la sentencia apelada. Para tal efecto explicó que, conforme al artículo 365 de la Constitución y a la Ley 142 de 1994, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios se rigen, por regla general, por el derecho privado en sus actos y contratos, salvo cuando incorporen cláusulas excepcionales que permitan la aplicación del régimen de contratación estatal.
En ese sentido, afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que el legislador no les otorgó de manera expresa la facultad de expedir actos administrativos para declarar la ocurrencia de siniestros y hacer efectivas pólizas, por lo que, en principio, deben actuar como cualquier sujeto privado y someterse a las reglas del derecho comercial.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En desarrollo de lo anterior, el Tribunal aclaró que si bien la alta Corporación de lo Contencioso Administrativo tenía una interpretación en los casos en que consideró que, a pesar de que las empresas encargadas de la prestación de servicios públicos estuvieran regidas por el derecho privado, nada impedía que pudieran expedir actos administrativos1, lo cierto es que según la nueva postura jurisprudencial del Consejo de Estado, estas entidades no pueden declarar unilateralmente el siniestro mediante acto administrativo, y demostrar ante la aseguradora la ocurrencia del riesgo y la cuantía de la pérdida, pues deben acudir al procedimiento previsto en el artículo 1077 del Código de Comercio2. 3.
Argumentos de la acción de tutela La empresa demandante sostuvo que tanto la sentencia de primera como de segunda instancia incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al adoptar decisiones basadas en formalismos que, según la parte actora, desconocieron la justicia material del caso. Afirmó que dichos errores pueden evidenciarse al analizar el contenido de las providencias, en las cuales, en criterio de la accionante, se privilegiaron aspectos formales sobre la realidad sustancial del conflicto.
Asimismo, indicó que el Tribunal fundamentó su decisión en jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual las empresas de servicios públicos no tienen competencia para declarar unilateralmente el siniestro mediante acto administrativo y deben acudir a las reglas del Código de Comercio; sin embargo, criticó que dicha jurisprudencia fue aplicada de manera automática y descontextualizada, sin analizar si era pertinente para el caso concreto ni ponderar las circunstancias específicas, lo que habría llevado a una decisión que no corresponde al problema jurídico realmente debatido.
Adujo que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se configura, según la parte accionante, cuando el juez aplica las normas procesales de forma excesivamente rígida y prioriza los aspectos formales sobre la verdad material y la protección efectiva de los derechos. En este sentido, sostuvo que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en este vicio al convertir el procedimiento en un obstáculo para la justicia, en lugar de un instrumento orientado a garantizar el derecho sustancial.
Argumentó que este defecto implica una tensión entre el debido proceso formal y la prevalencia del derecho sustancial, pues el operador judicial, al aferrarse a formalidades, desconoció la realidad probada en el proceso. Lo anterior, porque, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los jueces deben interpretar y aplicar las reglas procesales de manera que contribuyan a esclarecer la verdad de los hechos y a proteger los derechos, de modo que eviten que formalismos innecesarios bloqueen una decisión justa.
La accionante afirmó que las autoridades judiciales, pese a que estaban acreditados elementos como la existencia del contrato, la póliza, el siniestro, el daño y el pago del amparo, dieron mayor relevancia a la forma en que se realizó la reclamación (acto administrativo) y desconocieron el fondo del asunto. Esto, en su criterio, llevó a la 1 Mediante los cuales declararan la ocurrencia del siniestro, por tratarse de una facultad administrativa reconocida a las entidades estatales en los numerales 4 y 5 del artículo 68 del CCA. 2 Artículo 1077.
Carga de la prueba. Corresponderá al asegurado demostrar la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida, si fuere el caso. El asegurador deberá demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad de los actos y a la orden de devolución de dineros, sin valorar adecuadamente la protección de los recursos públicos involucrados.
Finalmente, concluye que este exceso ritual constituye una denegación de justicia, al sacrificar el derecho sustancial en favor de formalidades y contraría principios constitucionales como la prevalencia del interés general y la justicia material. Por ello, solicitó que se corrija este defecto, se rehagan las decisiones judiciales y se garantice una valoración integral del caso, acorde con la realidad de los hechos y la finalidad de proteger los recursos públicos. 4.
Trámite previo El 16 de marzo de 20263, el despacho de la ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander, y al Juzgado Primero Administrativo de San Gil en calidad de demandados, y a Nacional de Seguros S.A. en calidad de tercero con interés. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Santander señaló que la acción de tutela contra providencias judiciales es un mecanismo excepcional, destinado únicamente a corregir decisiones que presenten graves defectos constitucionales, y no a reabrir debates jurídicos o probatorios ya resueltos en las instancias ordinarias.
En este sentido, enfatizó que la tutela no constituye una tercera instancia y que solo procede si se cumplen los requisitos generales y se configura un defecto específico que vulnere derechos fundamentales. Indicó que la acción presentada no cumple con los presupuestos de procedencia material, pues la parte accionante pretende replantear los mismos argumentos ya discutidos en el proceso ordinario.
Advierte que el supuesto exceso ritual manifiesto alegado no corresponde a una indebida aplicación de normas procesales, sino a una inconformidad con la valoración jurídica realizada, lo que desnaturaliza la finalidad de la tutela al convertirla en un mecanismo para controvertir decisiones de fondo. Finalmente, el Tribunal explicó que su decisión de segunda instancia se basó en la falta de competencia de la empresa demandante para declarar unilateralmente el siniestro, dado que el contrato se regía por el derecho privado y no contenía cláusulas excepcionales.
Por ello, concluyó que no existió defecto procedimental alguno, ya que el análisis realizado fue de carácter sustancial y conforme al marco legal y jurisprudencial aplicable, razón por la cual solicita negar las pretensiones de la tutela por no evidenciarse vulneración de derechos fundamentales. El Juzgado Primero Administrativo de San Gil guardó silencio. 6.
Intervenciones de los terceros vinculados La compañía Nacional de Seguros S.A. consideró que la alegación de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto no debe prosperar, ya que la accionante formuló un reproche abstracto sin demostrar su configuración en el caso concreto. Además, dijo que, no se evidencian situaciones excepcionales como cargas 3 La demanda de tutela fue inadmitida mediante providencia del 27 de febrero de 2026, con el objeto de que la parte demandante allegara el certificado de existencia y representación legal de la Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P., situación que fue subsanado por la interesada.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irrazonables, rechazo del estudio de fondo por formalidades, limitaciones al derecho de defensa o una valoración arbitraria de las pruebas.
Por el contrario, que el proceso se desarrolló con plenas garantías y sin afectación del debido proceso. Para la entidad aseguradora, con las decisiones judiciales cuestionadas se realizó un análisis integral del litigio, se abordó el régimen jurídico aplicable, la naturaleza del contrato y la competencia de la entidad, con motivaciones suficientes y sin sacrificar el derecho sustancial.
Asimismo, no se configuró un desconocimiento ni una aplicación indebida del precedente, pues el Tribunal integró de manera razonada la jurisprudencia del Consejo de Estado, dada la clara coincidencia entre los supuestos del caso y los precedentes aplicables, con lo que garantizó la seguridad jurídica y la igualdad. Finalmente, adujo que el argumento sobre la prevalencia del interés general resulta improcedente, al tratarse de una invocación genérica que no demuestra una afectación concreta ni un conflicto real que exigiera ponderación. 7.
Sentencia de primera instancia El 16 de abril de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la acción de tutela. Estimó que la controversia carecía de relevancia constitucional, porque no se planteó desde una perspectiva de afectación real a derechos fundamentales, sino como una discusión de carácter legal.
También concluyó que la accionante pretendió utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para reabrir un debate previamente resuelto por el juez natural, además de tratarse de un asunto con contenido eminentemente económico. Indicó que, para cumplir el requisito de relevancia constitucional, era necesario que la accionante sustentara de manera clara y suficiente la afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales.
Sin embargo, advirtió que no existió un desarrollo argumentativo que explicara dicha vulneración ni que acreditara los elementos necesarios para configurar el defecto procedimental alegado. Asimismo, precisó que la simple inconformidad con una decisión judicial no permitía al juez de tutela adelantar un estudio de fondo. Señaló que este mecanismo no podía utilizarse como una instancia adicional ni como una vía para revisar la interpretación jurídica adoptada por los jueces ordinarios, sino únicamente para corregir violaciones evidentes de derechos fundamentales.
También sostuvo que la deficiencia argumentativa de la accionante no podía ser suplida por el juez constitucional, debido a que se trataba de una providencia judicial con efectos de cosa juzgada. Por ello, exigió el cumplimiento de una carga mínima de argumentación que habilitara el análisis constitucional, la cual no se acreditó en el caso.
Finalmente, concluyó que la inconformidad de la accionante se fundamentó en su desacuerdo con el análisis efectuado por el juez contencioso administrativo, especialmente frente a la nulidad de los actos administrativos relacionados con la declaratoria del siniestro. En consecuencia, determinó que la acción de tutela no era procedente para reabrir debates ya decididos y declaró su improcedencia por falta de relevancia constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. Impugnación La parte accionante cuestionó la conclusión del fallo, al considerar que sí existe una afectación a derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Sostuvo que la controversia no puede reducirse a un simple debate legal, pues involucra la protección de recursos públicos y el cumplimiento de obligaciones derivadas de un contrato de seguro.
En ese sentido, insiste en que la decisión judicial desconoce el enfoque constitucional del caso y limita indebidamente el alcance de la tutela. Finalmente, argumentó que las decisiones judiciales cuestionadas favorecieron de manera arbitraria a la aseguradora, permitiéndole dilatar el cumplimiento de sus obligaciones y evadir el pago del amparo de estabilidad de la obra.
Afirmó que esta situación vulneró el debido proceso y afectó la correcta administración de justicia, al impedir que prevalezca el derecho sustancial. Por ello, se solicita que se reevalúe la decisión y se garantice que la aseguradora cumpla con lo pactado en la póliza, especialmente por tratarse de recursos de carácter público. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 4, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, 4 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el empleo de las causales generales 5 y específicas 6 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, resulta procedente revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala anticipa que, en el presente caso, se confirmará la sentencia apelada que declaró improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional, por cuanto los reproches no controvierten la ratio decidendi de la providencia cuestionada.
Para llegar a esa conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, (ii) el análisis del caso concreto. (i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales 5 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 6 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»8.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. interpuso la presente acción de tutela con el propósito de que se dejara sin efecto la sentencia de 20 de noviembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos que declararon la ocurrencia del siniestro por el riesgo de estabilidad de la obra establecida en la cláusula 15 del Contrato de Obra de 2012 suscrito entre la aquí tutelante y la sociedad Civiles y Ambientales Ingenieros LTDA, y como consecuencia de lo anterior, hizo efectiva la póliza 400000147 expedida por Nacional de Seguros.
En relación con lo anterior, la empresa demandante alegó que las sentencias de primera y segunda instancia incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al privilegiar formalismos sobre la justicia material. Sostuvo que las decisiones judiciales se basaron en una interpretación rígida de las normas procesales, lo que llevó a desconocer la realidad sustancial del caso.
En particular, consideró que las autoridades judiciales otorgaron mayor importancia a la forma en que se realizó la reclamación que a los elementos probados, como la existencia del contrato, la póliza, el siniestro y el pago del amparo. Asimismo, la accionante criticó que el Tribunal aplicó de manera automática la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la falta de competencia de las empresas de servicios públicos para declarar siniestros, sin analizar las circunstancias específicas del caso.
Concluyó que dicho formalismo terminó convirtiendo el procedimiento en un obstáculo para la justicia, lo que configuró una denegación de justicia al sacrificar el derecho sustancial y la protección de los recursos públicos. Por ello, solicitó corregir el defecto, rehacer las decisiones judiciales y garantizar una valoración integral acorde con los principios de justicia material. 8 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto debe indicarse que Nacional de Seguros S.A. promovió una demanda de controversias contractuales contra las resoluciones mediante las cuales la Empresa de Servicios Públicos de Barichara declaró y confirmó el siniestro de estabilidad de la obra.
En su demanda, la aseguradora cuestionó la competencia de la entidad para expedir tales actos, al señalar que, al estar sometida al derecho privado y no existir cláusulas excepcionales en el contrato, no podía declarar unilateralmente el siniestro ni hacer efectiva la póliza, sino que debía acudir al juez del contrato o tramitar la reclamación conforme al Código de Comercio.
Asimismo, alegó la vulneración del debido proceso, por no haberse adelantado un procedimiento con garantías como la posibilidad de defensa, contradicción y valoración previa de responsabilidad. También sostuvo que se configuraron violaciones legales, tanto por la presunta prescripción de la acción del seguro como por la falta de prueba del siniestro y de los perjuicios, al basarse la decisión en un soporte técnico cuestionable.
El Juzgado Primero Administrativo de San Gil acogió estos argumentos y declaró la nulidad de los actos, al considerar que la empresa no tenía competencia para actuar mediante actos administrativos y debía someterse a las reglas del derecho comercial. Frente a esta decisión, la Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. interpuso recurso de apelación. Sostuvo que sí cuenta con la facultad de declarar la ocurrencia del siniestro mediante un acto administrativo unilateral para hacer efectiva la póliza, facultad que encuentra sustento en los numerales 3 y 4 del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 y no en el Estatuto General de Contratación. Sobre el particular, precisó que tal actuación no constituye el ejercicio de potestades exorbitantes, sino «un privilegio administrativo de naturaleza diferente».
Asimismo, recalcó que esa competencia no distingue entre entidades, de manera que la cobija aun cuando se rija por el derecho privado, pues donde la norma no distingue no le corresponde distinguir al intérprete. De igual forma, adujo que la aseguradora, en las condiciones generales de la póliza de cumplimiento a favor de entidades estatales, fijó como requisito para su efectividad la expedición previa, por parte de la entidad beneficiaria, del acto administrativo que declarara la ocurrencia del riesgo amparado, por lo que no le era posible desconocer luego dicha exigencia, en aplicación de la teoría de los actos propios o regla «venire contra factum proprium non valet», fundada en la buena fe consagrada en el artículo 83 de la Constitución Política, que prohíbe a una parte asumir conductas contradictorias con sus actos precedentes.
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. Para ello partió de la interpretación del artículo 365 de la Constitución Política y del régimen instituido por la Ley 142 de 1994, conforme al cual los actos y contratos de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios se sujetan, por regla general, al derecho privado.
En particular, recordó que el artículo 32 de dicha ley dispone que «salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos (…) se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado», y que el artículo 31 ibidem solo habilita la aplicación del Estatuto General de Contratación cuando se incorporan cláusulas exorbitantes, lo que no ocurrió en el Contrato de Obra 001 de 2012, en el que las Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partes pactaron como régimen aplicable la propia Ley 142 de 1994, las normas del derecho comercial y el derecho privado.
A partir de esa premisa, el Tribunal concluyó que la entidad demandada carecía de competencia para declarar unilateralmente, mediante acto administrativo, la ocurrencia del siniestro y hacer efectiva la póliza, pues tal prerrogativa no le fue atribuida de manera expresa por el legislador. En respaldo de esa postura, se apoyó en la jurisprudencia del Consejo de Estado que, tras una evolución, descartó la tesis anterior según la cual estas entidades podían expedir tales actos al amparo de los numerales 4 y 5 del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo (hoy numerales 3 y 4 del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011).
Sobre el particular, citó el criterio según el cual «se debe aceptar que la Ley 142 de 1994 estableció un régimen especial para las empresas de servicios públicos, en el cual no consagró la competencia para expedir actos unilaterales destinados a declarar el riesgo y hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento por la vía administrativa».9 Asimismo, precisó que el fundamento de esa conclusión radica en la naturaleza dual de los códigos de procedimiento administrativo, en tanto una de sus partes regula el procedimiento administrativo y la otra el control judicial de la actividad de la administración, de modo que «lo procedente es que la jurisdicción de lo contencioso administrativo acuda a las normas propias sobre el control de la actividad administrativa para el juicio de las actuaciones, incluso a las que la ley les ha dado un régimen privado, y no que ello se haga extensible al resto de disposiciones públicas que contiene el CCA en su primera parte, que rige los procedimientos administrativos»10.
En esa línea, recordó que, según la sentencia del 19 de julio de 2019, las empresas de servicios públicos deben acudir al régimen del Código de Comercio, cuyo artículo 1077 establece que «corresponderá al asegurado demostrar la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida, si fuere el caso», esto es, realizar las mismas actuaciones que cualquier sujeto de derecho privado y acreditar el siniestro directamente ante la aseguradora.
Finalmente, el Tribunal desestimó el argumento de la entidad fundado en la regla venire contra factum proprium non valet y en la cláusula séptima de la póliza, al considerar que la teoría de los actos propios, cimentada en los principios de buena fe y confianza legítima, no puede invocarse para hacer valer un derecho contrario a la ley ni para convalidar la incorporación de una cláusula que desconoce normas de orden público.
Concluyó, por tanto, que los actos administrativos demandados eran nulos, comoquiera que ni la Ley 142 de 1994 ni el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 fundamentan la prerrogativa unilateral ejercida por la empresa demandada. Sobre el particular, de una revisión del recurso de apelación se advierte que la entidad accionante se concentró en señalar que tenía la competencia para declarar el siniestro mediante acto administrativo, derivada de los numerales 3 y 4 del artículo 99 de la Ley 9 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de mayo de 2020, rad. 05001-23-31-000-2005-07646-01 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de julio de 2019, reiterada en la providencia del 14 de mayo de 2020 Radicado: 11001-03-15-000-2026-01394-01 Demandante: Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1437 de 2011, que la jurisprudencia del Consejo de Estado que invocó respaldaba dicha prerrogativa y que la propia autonomía contractual la habilitaba.
Ahora bien, en la tutela sostuvo que las sentencia cuestionada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que hizo consistir en que, pese a encontrarse acreditados la existencia del contrato, la póliza, el siniestro, el daño y el pago del amparo, otorgó mayor relevancia a la forma en que se efectuó la reclamación (esto es, a que se hubiera acudido al acto administrativo), que a la realidad sustancial del asunto, con lo cual habría convertido el procedimiento en un obstáculo para la justicia material y la protección de los recursos públicos.
A ello agregó que el Tribunal aplicó la jurisprudencia del Consejo de Estado de manera automática y descontextualizada, sin ponderar las circunstancias específicas del caso. Lo anterior, quiere decir que los reparos de la accionante no se dirigen contra la ratio decidendi de la decisión cuestionada, pues en esa sentencia el Tribunal encontró probada la falta de competencia de la Empresa de Servicios Públicos de Barichara S.A. E.S.P. para declarar unilateralmente el siniestro, por hallarse sometida al derecho privado en virtud de la Ley 142 de 1994 y no haberse pactado cláusulas excepcionales.
En el presente caso, lo que se evidencia es la inconformidad de la accionante con las conclusiones a las que llegó el juez natural, así como su insistencia, ahora bajo un rótulo constitucional, en la controversia de competencia previamente resuelta. En consecuencia, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no satisface el requisito de relevancia constitucional Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia del amparo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador