Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Demandante: CATALINA HENAO CORREA Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA Procede la Sala a resolver el recurso de súplica presentado por la demandante contra el auto del 2 de junio de 2023 a través del cual se rechazó la demanda presentada por la señora Catalina Henao Correa contra la Resolución 1322 del 22 de febrero de 2023 del Consejo Nacional Electoral.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Catalina Henao Correa demandó la Resolución 1322 del 22 de febrero de 2023 a través de la cual el Consejo Nacional Electoral decidió sobre la prórroga del plazo para la recolección de apoyos ciudadanos dentro de la iniciativa popular Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 «Referendo constitucional por la vida».

Como fundamento de la demanda adujo que dicho acto se encuentra viciado de falsa motivación por error de hecho y de derecho y, porque infringió las normas en que debía fundarse. Adujo que la Resolución 1322 de 2023 se profirió por parte del Consejo Nacional Electoral con base en hechos que no estaban acreditados; además, con fundamento en una interpretación errada del artículo 64 del Código Civil, al catalogar el fenómeno de «La niña» como un hecho constitutivo de una fuerza mayor, sin verificar el cumplimiento de los criterios de imprevisibilidad e irresistibilidad exigidos legalmente.

Agregó que la decisión demandada aplicó de manera equivocada el artículo 11 de la Ley 1757 de 2015, pues se autorizó la prórroga para la recolección de apoyos, sin que se acreditaran los motivos invocados para tal efecto. 2. El auto suplicado Mediante providencia del 2 de junio de 2023, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda con base en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Como fundamento de su decisión expuso, en resumen, lo siguiente: Señaló que la Resolución 1322 de 2023 no contiene una decisión de fondo sino que se trata de un acto de trámite dentro de un procedimiento administrativo en el que no se ha proferido decisión definitiva. Explicó que se trata de un acto con el cual se impulsa el desarrollo del procedimiento tendiente a verificar el cumplimiento de los requisitos para llevar a cabo la iniciativa ciudadana denominada «Referendo constitucional por la vida» de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6 y siguientes de la Ley 1757 de Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2015, la cual, posteriormente, se someterá a votación en caso de que cumpla todos los presupuestos exigidos para el efecto.

Indicó que la prórroga otorgada en el acto demandado es una disposición de carácter eminentemente instrumental o de operatividad administrativa tendiente a que continúe la actuación para que sea posible la realización del referendo. Citó pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como fundamento de su decisión. 3.

El recurso de súplica Inconforme con dicha decisión, la señora Catalina Henao Correa interpuso recurso de súplica en su contra. Como fundamento expuso lo siguiente: Afirmó que el acto demandado sí es susceptible de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pues no se trata de un simple acto de trámite o instrumental.

Refirió apartes de pronunciamientos de las Secciones Segunda y Quinta1 del Consejo de Estado respecto de la definición de los actos de trámite. Manifestó que la Resolución 1322 de 2023 es un acto administrativo definitivo por cuanto decide de fondo sobre la solicitud de prórroga para la recolección de firmas dentro de una iniciativa de referendo constitucional.

Adujo que esa decisión de fondo implica la creación de una situación jurídica particular a partir de la cual el comité promotor contó con un plazo adicional para 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Expediente 25000234100020120068001. Providencia del 5 de noviembre de 2020. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Expediente 110010328000202150001100. Providencia del 18 de febrero de 2016. Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 avanzar en la recolección de firmas, pese a que su solicitud no se encontraba debidamente justificada ni fáctica ni jurídicamente.

Señaló que el mismo Consejo Nacional Electoral reconoció que la referida resolución es una acto definitivo y por ello concedió la posibilidad de interponer recurso de reposición en su contra en los términos del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, aspecto que resulta determinante para establecer si un acto es demandable o no, según la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Manifestó que al conceder un plazo de tres meses para la recolección de firmas el Consejo Nacional Electoral realizó «una declaración de voluntad de la administración que genera consecuencias jurídicas determinadas». Citó algunos pronunciamientos de la entidad demandada mediante los cuales se refirió al caso fortuito y a la fuerza mayor como elemento necesario para el otorgamiento de este tipo de prórrogas, en los que destacó que la carga de la prueba está en cabeza del comité promotor el cual debe demostrar la imprevisibilidad e irresistibilidad de los hechos invocados en la solicitud de prórroga, así como los criterios de imprevisibilidad e irresistibilidad para configurar la fuerza mayor.

Reiteró que la solicitud de prórroga en el proceso de recolección de firmas para el apoyo de una iniciativa de participación ciudadana refleja un análisis de reflexiones jurídicas y probatorias que dan soporte a la decisión, sin que de ellas puede predicarse un ejercicio mecánico, automático, procedimental o netamente instrumental, por cuanto el Consejo Nacional Electoral hace una manifestación de fondo sobre las situaciones fácticas que se someten a su consideración y que tienen el potencial de producir efectos jurídicos en un ámbito de suma importancia como lo es el de los mecanismos de participación ciudadana.

Destacó que la etapa de recolección de firmas en este tipo de asuntos es una etapa autónoma en la que se pone a consideración de la ciudadanía si apoya o no la iniciativa, por lo que señalar que la resolución demandada es un simple acto de trámite desconocería la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan un control Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sobre las decisiones que se adoptan en este tipo de procedimientos.

Destacó que un acto administrativo definitivo no siempre es aquel que se profiere al finalizar un trámite, toda vez que, es posible que un acto corresponda a la manifestación concluyente de la voluntad de una entidad dentro de un proceso que comprende diversos ciclos. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de súplica formulado de conformidad con el numeral 2° literal c) del artículo 125 de la Ley 1437 de 20112, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 2.

Procedencia y oportunidad La parte demandante en este caso interpuso recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda en única instancia. En efecto, el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, establece en su numeral segundo que el referido recurso procede, entre otros, contra los autos «enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, (…)», entre los que se encuentra el del numeral 1 del referido artículo 243, esto es, el que rechaza la demanda, que es la providencia que se controvierte en esta ocasión. 2 “Artículo 125.

Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. De la expedición de providencias. La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: c) Las que resuelvan los recursos de súplica. En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido.” Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Respecto a la oportunidad, el literal c) del artículo 246 del CPACA dispone que, si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres días siguientes a su notificación. Según se tiene, en el presente caso la providencia recurrida fue notificada por estado electrónico el 6 de junio de 20233, por lo que el término de 3 días de que trata la norma venció el 9 de junio siguiente, fecha en la cual se radicó el escrito contentivo del recurso4 por lo que es claro que aquel, fue presentado en tiempo. 3.

Caso concreto Como viene de explicarse, la demandante pretende que se revoque el auto del 2 de junio de 2023 a través del cual se rechazó la demanda por ella presentada contra la Resolución 1322 del 23 de febrero de 2023 por medio de la que el Consejo Nacional Electoral prorrogó el término para la recolección de firmas en el «Referendo constitucional por la vida» por 3 meses.

Lo anterior, por cuanto en su concepto dicho acto constituye una decisión de fondo y no un simple acto de trámite como se afirmó en la providencia recurrida. Al respecto, se advierte que revisado el acto acusado se evidencia que tal como lo indicó la magistrada ponente en la providencia recurrida, aquel constituye un acto de trámite que no pone fin a ninguna actuación administrativa.

Frente al punto, resulta del caso precisar que para que un acto administrativo sea pasible de este control jurisdiccional debe ser definitivo5 y debe tener efectos 3 Anotación 8 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 4 Anotación 10 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 5 De conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 “son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 jurídicos, es decir, debe crear, modificar o extinguir una situación jurídica; de lo contrario se estaría desconociendo la regla aceptada tradicionalmente y de manera pacífica por esta Corporación6 según la cual, sólo son demandables los actos que ponen fin a una actuación o hacen imposible continuar con su trámite.

Lo anterior, por cuanto al examinar la legalidad de dichos actos definitivos se pueden discutir todas aquellas presuntas irregularidades sucedidas durante su proceso de elaboración. En otras palabras, la legalidad de los actos preparatorios o de trámite, es decir, de aquellos que contribuyen a la formación del acto definitivo, se estudia conjuntamente con aquel.

Al respecto, esta Sección, teniendo en cuenta pronunciamientos de la Corte Constitucional, ha diferenciado claramente entre los actos de trámite y los actos definitivos, con el fin de recalcar que los únicos susceptibles de ser demandados, son los definitivos que produzcan efectos jurídicos: «Los actos de trámite son los que se “encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas”7.

Es por tanto que “no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el llamado acto definitivo”8. 6 Ver entre otras: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-28-000-2018-00013-00.

M.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-088 de febrero 3 de 2005 M.P Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-945 de diciembre 16 de 2009 M.P Dr. Mauricio González Cuervo. Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Si los de trámite son los que meramente dan impulso a la actuación, los preparatorios, según la academia, son aquellos previos, pero necesarios, para adoptar una decisión de fondo»9 Así las cosas, está completamente claro que, en materia de juicios de legalidad, por regla general, los únicos actos demandables ante esta Jurisdicción son aquellos que resuelven definitivamente una actuación o que hacen imposible continuarla, por cuanto son los únicos que producen efectos jurídicos definitivos.

En el caso concreto, se tiene que, contrario a lo afirmado por la recurrente, el hecho de que el Consejo Nacional Electoral haya indicado que contra la Resolución 1322 de 2023 procedía el recurso de reposición, no implica per se que esa decisión sea definitiva, para establecer si se trata o no de un acto de trámite debe analizarse qué se decidió por la administración y si con dicha decisión se puso fin a la actuación o se hizo imposible continuarla.

No obstante, en este evento, la Resolución 1322 de 2023 lejos de poner fin a la actuación del denominado «Referendo constitucional por la vida» lo que hizo fue promover una actuación intermedia relacionada con apenas una de las etapas preliminares del proceso, pero en manera alguna lo decidió en forma definitiva y mucho menos, con su decisión impidió continuarlo.

Así, como se expuso por la Sala en un caso similar10 al ahora estudiado en que se resolvió el recurso de súplica presentado contra la decisión de rechazo de otra demanda contra una decisión del Consejo Nacional Electoral que prorrogó el término para la recolección de firmas en esta misma iniciativa ciudadana, debe tenerse en cuenta que el artículo 6 de la Ley 1757 de 2015 a través de la cual se regula, entre otros, el procedimiento del referendo, dispone: 9 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 18 de febrero de 2016. Expediente 11001-03-28-000-2015-00011-00. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 4 de mayo de 2023. Expediente 11001032800020230001800. Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «En el momento de la inscripción, el promotor de cualquier mecanismo de participación ciudadana deberá diligenciar un formulario, diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que como mínimo debe figurar la siguiente información: a) El nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité promotor; b) El título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana; c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta; d) El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de mandato.

Inscrito un Comité promotor de un referendo, la Registraduría contará con un plazo de ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis (6) meses para la recolección de los apoyos ciudadanos.» Asimismo, en el artículo 10 de la misma norma se establece que: «Inscrita la propuesta de referendo, iniciativa legislativa y normativa, consulta popular de origen ciudadano, o de revocatoria del mandato ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, el Registrador dispondrá de quince días para la elaboración y entrega de los formularios a los promotores, a partir del cual, estos contarán con seis meses para la recolección de las firmas de quienes apoyan la iniciativa.

Este plazo podrá ser prorrogado, en caso de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente acreditado, hasta por tres meses más, en la forma y por el tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral.» Una vez entregados los apoyos, el artículo 14 de la norma en cita dispone que la Registraduría Nacional del Estado Civil cuenta con 45 días calendario para verificarlos y, en caso de cumplir con los requisitos, expedir la certificación a la que se refiere el artículo 15 de la precitada ley con la cual culmina la actuación ante esa entidad y se hace posible continuar con el trámite ante las autoridades competentes.

Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En este orden de ideas, es claro que la recolección de apoyos ciudadanos es apenas una actuación preliminar dentro de la actuación surtida ante la Organización Electoral para llevar a cabo un referendo de iniciativa popular, por lo que, definitivamente la decisión de prorrogar el término para el efecto, es un acto de trámite que no pone fin a la actuación y, por ende, no es pasible de ser enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Así las cosas, hay lugar a confirmar la decisión de rechazar la demanda de la referencia adoptada por la magistrada ponente a través de auto del 2 de junio de 2023. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.

RESUELVE

Primero: Confírmase la providencia del 2 de junio de 2023, mediante la cual se rechazó la demanda de nulidad presentada por la señora Catalina Henao Correa contra la Resolución 1322 de 2023 del Consejo Nacional Electoral, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Por Secretaría, devuélvase el expediente al despacho de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: Catalina Henao Correa Demandado: Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2023-00032-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60 1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.