Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2016-00201-00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas1 Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación2 Temas: Legalidad del acto administrativo que dispuso el cierre de una investigación administrativa.

Sentencia de única instancia ASUNTO La Sala profiere sentencia de única instancia dentro del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda3 1. Hernando Aníbal García Dueñas presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 expedida por la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual 1 En auto del 21 de febrero de 2022 se reconocieron como coadyuvantes de la parte demandante a Karime Chávez Niño, María Claudia Durán Chaparro, Luz Marina Echeverry Cepeda, Olga Lucía Pineda Villamizar, Claudia Ledesma, Leonor Marleny Chaparro Gutiérrez, Yadira Esperanza Zúñiga López, Germán Ignacio Mateus Loaiza, Carmen Rosa Ángela Rodríguez Santana, Juan Rodríguez Cardozo, Nubia Stella Caicedo Díaz, Gina Patricia Pardo Jara, Omar Alberto de Jesús González Rodríguez, Diana Cecilia Gálvez Roa y Sandra Lorena Fernández Chaves. 2 En la misma providencia del 21 de febrero de 2022 se reconocieron como coadyuvantes de la parte demanda a Fernando Arias García, Diana Fabiola Millán Suárez, Diego Fernando Burbano, Ronald Castellar Arrieta y al Sindicato de Procuradores Judiciales «Procurar». 3 Folios 478 a 523 del expediente. 4 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se ordenó «[d]eclarar que las irregularidades informadas a la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación según Comunicaciones radicadas con SIAF 394606-2015, 402757-2015, 41441-2015 y 433264-2015 resultan infundadas […]» (sic). 1.1.1.

Fundamentos fácticos 2. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 2.1. Mediante la Resolución 040 de 2015, la Procuraduría General de la Nación convocó a concurso abierto de méritos para proveer los cargos de procurador judicial I y II. Para tal efecto, el ente contrató a la Universidad de Pamplona y definió que la prueba de conocimientos se realizaría con el método de preguntas cerradas. 2.2.

La entidad «determinó» que las Convocatorias 011-2015 y 004-2015 estaban dirigidas a la provisión de los cargos de procurador judicial I y II en la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales. 2.3. Hernando Aníbal García Dueñas se inscribió en la Convocatoria 004-2015, para lo cual se le asignó el registro 789260. 2.4.

El 13 de septiembre de 2015 se realizaron las pruebas de conocimientos y comportamental. El 7 de octubre siguiente se publicaron los resultados de las primeras y el 9 de ese mes y año se presentaron las reclamaciones. 2.5. El 4 de noviembre de 2015 la Procuraduría General de la Nación recibió una queja con radicación SIAF 394606-2015 en la cual se indicó que se aportaron 34 folios que correspondían a «copias del cuadernillo que circularon antes del examen del concurso de procuradores». 2.6.

En auto del 2 de diciembre de 2015, la procuradora cuarta delegada para la investigación y el juzgamiento penal, representante de procuradores delegados ante la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación, asumió el conocimiento de la investigación y decretó la práctica de la prueba testimonial. 2.7. El 21 de noviembre de 2015 el noticiero Noticias Uno publicó la noticia de un posible fraude en la presentación de la prueba de conocimientos en el concurso adelantado por la PGN.

Por esa razón, el 4 de diciembre de 2015 algunos concursantes le solicitaron al procurador general de la nación y al jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la Procuraduría General de la Nación que se iniciaran las investigaciones pertinentes. 2.8. Adicionalmente, la petición informó que en la Fiscalía 216 de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública se adelantaba investigación con radicación CIU 110016000049-2015-16224. 2.9.

El 11 de diciembre de 2015, el procurador general de la nación les informó a varios concursantes que, ante la queja presentada sobre las supuestas irregularidades en el concurso público de méritos, la Comisión de Carrera de la entidad avocó conocimiento para investigar en auto del 2 de diciembre de 2015, ordenó la suspensión del concurso y le solicitó a la Universidad de Pamplona un 3 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informe técnico para aclarar los hechos.

Este informe lo conoció la entidad desde el 9 de diciembre de 2015, antes del inicio de la investigación administrativa. 2.10. Mediante el Oficio 002173 del 10 de diciembre de 2015 y radicación SIAF 44480, el jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la Procuraduría General de la Nación, José Fernando Berrio, trasladó una queja anónima en la cual se mencionaron unos hechos ocurridos en la ciudad de Pasto relacionados con la «presunta filtración de las pruebas de conocimientos y comportamentales aplicadas el 13 de septiembre de 2015».

Esta se tramitó bajo la misma cuerda procesal de la investigación iniciada anteriormente, aunque se refería a la alteración de las «preguntas de los cuadernillos» y no del cuadernillo como tal. 2.11. Una vez conocido el contenido del informe rendido por la Universidad de Pamplona, el 11 de diciembre de 2015 María Claudia Durán Chaparro [concursante] presentó una petición dirigida al procurador general de la nación «con el propósito de tener total conocimiento de la investigación que se iba a realizar al interior de la entidad, tener acceso a los documentos correspondientes a ese informe que se había solicitado a la Universidad de Pamplona y demás que se rindieran para el ejercicio del debido proceso constitucional [ ]». 2.12.

Luego, el 21 de diciembre siguiente radicó una nueva petición en la que (i) manifestó que los miembros de la Comisión de Carrera no podían estar a cargo de la investigación porque hicieron parte del concurso desde su origen; y (ii) solicitó información sobre el traslado a las demás autoridades penales, administrativas y/o disciplinarias, entre otras cosas; sin embargo, solo obtuvo respuestas parciales y como consecuencia de la presentación de una acción de tutela. 2.13.

Mediante Oficio 00202 SIAF 16838 del 5 de febrero de 2016 la entidad dio respuesta a María Claudia Durán Chaparro y le remitió parcialmente las comunicaciones SIAF 394605-2015, 402757-2015, 413341-2015 y 433264-2015 relacionadas con las denuncias sobre las presuntas irregularidades; ello, con sustento en que «no formó parte de las convocatorias objeto de denuncia por cuyos hechos se adelantó la correspondiente investigación» y que eran de reserva legal.

El 7 de enero de 2016 se comunicó de la existencia de la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015. 2.14. Es decir que, desde el 18 de diciembre de 2015 hasta el 7 de enero de 2016, los concursantes desconocieron la existencia de la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 según la cual las irregularidades eran infundadas y se decidió continuar con el trámite del proceso de selección. 2.15.

El 7 de enero de 2016, María Claudia Durán Chaparro presentó la petición SIAF 4545-2016 para obtener copia de la resolución mencionada, en razón a que no fue publicada ni entregada a otros peticionarios. El mismo día, algunos concursantes -entre ellos el actor- recibieron por vía electrónica el Oficio 13 emitido el día anterior, en el que se informaba que la Comisión de Carrera de la PGN asumió el conocimiento de la investigación con auto del 2 de diciembre de 2015 y que expidió la Resolución 1440 el 18 de diciembre de 2015 que la resolvió. 4 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.16.

Mediante el Oficio 90 SIAF 7033 del 20 de enero de 2016 se entregó a María Claudia Durán Chaparro la copia de la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015. 2.17. El 21 de enero de 2015 a las 8:25 horas se publicó la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 en la página web de la Procuraduría General de la Nación. 1.1.2. Normas violadas y concepto de violación 3.

Como tales, se señalaron los artículos 2, 4, 6, 13, 20, 25, 29, 31, 53, 74, 86, 118, 121, 125, 130, 209 de la Constitución Política; 24, 25, 31, 34 al 45 de la Ley 1437 de 2011; 13, 14, 15, 24 y 25 de la Ley 1755 de 2015; 31, 32 y 33 de la Ley 909 de 2004; y 203, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214 y 215 del Decreto 262 de 2000.

En cuanto al concepto de violación, expuso que el acto acusado estaba viciado de nulidad por lo siguiente: 3.1. La entidad desconoció el debido proceso en el trámite de la investigación que adelantó por las presuntas irregularidades en el concurso público, puesto que: 3.1.1. omitió informar de la investigación a todos los concursantes; 3.1.2. no garantizó el derecho de contradicción ni de impugnación respecto de las pruebas decretadas y practicadas y de la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015.

Además, el acto administrativo solo citó las pruebas decretadas, pero no las analizó ni les informó a las personas interesadas (concursantes) acerca de su práctica; 3.1.3. dejó de realizar una investigación integral que abarcara las diversas hipótesis surgidas de los hechos denunciados y pasó por alto que había dos líneas de investigación. Una relacionada con la Convocatoria 006-2005 que aludía al cuadernillo y la otra realizada con la Convocatoria 004-2015 que se refería al contenido de las preguntas y respecto de la cual nada se investigó; 3.1.4. tergiversó las conclusiones a las que arribó el estudio grafotécnico elaborado por la empresa Thomas Greg & Sons, pues indicó que la manipulación de los cuadernos de preguntas se hizo después de que los concursantes los conocieron; 3.1.5. el estudio grafotécnico lo elaboró una empresa contratada por la Universidad de Pamplona, por lo que no hubo imparcialidad.

Además, esta prueba fue practicada antes de que se diera apertura a la investigación, lo que demostraba que esta solo fue formal; 3.1.6. la conclusión a la que arribó en la resolución demandada, según la cual no existió irregularidad en la cadena de custodia de los cuadernillos, fue contradictoria con lo señado en el estudio grafotécnico que indicó que sí se dio su reproducción. 3.2.

El acto acusado vulneró el principio de la doble instancia porque el acto no permitió su impugnación. 5 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. La entidad no les «comunicó» a quienes suscribieron la petición del 4 de diciembre de 2015 el inicio de la investigación, la práctica de las pruebas y la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015.

Este acto administrativo solo se publicó en la página web de la PGN el 21 de enero de 2016, esto es, un mes y tres días después de su expedición. Con lo anterior se desconoció el principio de publicidad. 3.4. En la expedición del acto administrativo demandado no se privilegió la verdad. Por el contrario, fue producto de una investigación formal y «oculta» para dar apariencia de legalidad al concurso en la que ni siquiera se tuvo en cuenta la investigación que adelantaba la Fiscalía General de la Nación y que no fue pedida como prueba trasladada.

Esta actuación desconoció el mandato de colaboración entre las entidades públicas, el principio de eficacia previsto en el artículo 3.11 del CPACA y la prevalencia del derecho sustancial. 3.5. La resolución enjuiciada fue expedida con transgresión del ordenamiento jurídico, con lo cual se configuró una vía de hecho. 3.6. Igualmente, el acto estuvo viciado por falsa motivación, por cuanto las pruebas existentes en la investigación determinan la existencia de irregularidades en el concurso de méritos, contrario a lo que la PGN interpretó y plasmó en la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015.

A ello se sumó que las pruebas no se analizaron en conjunto y que no se decretaron las necesarias para esclarecer la verdad. 3.7. Se desconoció el derecho a la información porque solo se tuvo conocimiento de la resolución enjuiciada cuando la PGN lo hizo por orden de un juez de tutela que amparó el derecho de petición radicado el 7 de enero de 2016.

De igual manera, porque el acto administrativo se publicó en la página web de la PGN un mes después de ser proferida. Por lo tanto, la entidad impidió su conocimiento en contravía del artículo 74 Constitucional. 3.8. Se vulneró el principio de confianza legítima puesto que el demandante se presentó al concurso de méritos con la convicción de que sería adelantado con respeto de las garantías constitucionales, las normas del Decreto 262 de 2000 y que, si se llegaban a presentar irregularidades, se haría una investigación integral en la que se respetaría el derecho de contradicción y defensa. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. La Procuraduría General de la Nación5 4. La PGN contestó la demanda y se opuso a las pretensiones con fundamento en las siguientes razones: 4.1. La entidad contrató a la Universidad de Pamplona para la realización del concurso público de méritos para la provisión de los cargos de procurador judicial 5 índice 58, Samai. 6 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I y II.

El ente universitario realizó las pruebas de conocimiento del concurso el 13 de septiembre de 2015. 4.2. Transcurridos dos meses después de realizadas las pruebas y un mes desde que se publicaron los resultados y se resolvieron las reclamaciones, el 3 de noviembre de 2015 se presentó una queja anónima ante la entidad en la que se denunció la filtración de la prueba de conocimientos de la Convocatoria 006. 4.3.

Como consecuencia de ello, se dio traslado a la Comisión de Carrera de la PGN para que adelantara la investigación según las competencias previstas en el artículo 214 del Decreto-ley 262 de 2000. A su vez, la Oficina de Selección y Carrea suspendió el proceso de selección hasta que se profirió la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 que cerró la investigación porque no encontró irregularidades. 4.4.

Durante el trámite de la investigación solo se aportaron como prueba la copia de algunos cuadernillos de la Convocatoria 006 de 2015. No se allegó prueba sobre la filtración del cuadernillo de preguntas previa a su realización [el 13 de septiembre de 2015]. Después de que se efectuó el examen los concursantes podían tener copia de su contenido porque, si bien no estaba permitido tomar fotografías de los cuadernillos, cuando se ingresaba al salón no se «requisaba» a las personas. 4.5.

En todo momento se garantizó el principio de transparencia del concurso establecido en el artículo 209 del Decreto ley 262 de 2000. Fue así porque la seguridad de los cuadernillos de preguntas estuvo a cargo de la empresa Thomas Greg & Sons y siempre se monitorearon su elaboración y transporte. Además, desde que inició el concurso las actuaciones de la entidad fueron públicas y conocidas por todos los que participaron con lo cual se les garantizó el debido proceso en relación con las decisiones que los afectaban. 4.6.

Aunque el demandante presentó una demanda de nulidad, en realidad pretendía el restablecimiento de su derecho y su reparación. En el presente caso, lo que procedía era el medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, en atención al contenido de la Resolución 1440 de 2015 que no afectó de manera directa el derecho particular de una persona. 4.7.

El acto administrativo demandado no debía ser notificado como se alegó en la demanda, por tratarse de uno de carácter general que debía publicarse, en los términos de los artículos 65 del CPACA y 24 de la Resolución 040 de 2015 que regló todo el proceso de selección. En el presente caso, la Resolución 1440 de 2015 fue publicada en debida forma en la página web de la PGN, y así lo certificó el jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la entidad.

De este modo, dio aplicación al principio de publicidad el acto. 4.8. El vicio de nulidad de la resolución enjuiciada lo debía probar el demandante de acuerdo con lo reglado en el artículo 167 del CGP. En el asunto examinado, no se aportó prueba que acreditara fallas en la cadena de custodia y confidencialidad de los cuadernillos de preguntas o que demostrara que estos circularon antes de la fecha en la que se presentó la prueba [el 13 de septiembre de 2015].

Lo anterior con mayor razón porque «[l]as reproducciones aportadas como 7 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas de las presuntas irregularidades corresponden a material dubitado y no coinciden con las producidas por la empresa de valores Thomas Greg a Sons de Colombia […]».

Además, el hecho de que algunos concursantes hubiesen obtenido calificaciones «equivalentes a los puntos de la prueba» obedeció a los métodos de calificación aplicados por el operador del concurso de méritos. 1.2.2. Coadyuvantes 5. Diana Fabiola Millán Suárez6 se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de la defensa: 5.1.

La investigación administrativa que adelantó la entidad se reguló por el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000 como una actuación especial, accidental y sumaria dentro del proceso de selección cuya finalidad era la corrección de sus irregularidades en virtud del principio de eficacia. 5.2. En el presente caso, el trámite inició con las quejas interpuestas el 3 de noviembre de 2015 [radicados 394606-2015, 402757-2015 y 413341-2015], se avocó conocimiento el 1 de diciembre de igual anualidad y finalizó con la expedición de la resolución enjuiciada.

Todo ello ocurrió «[ ] dentro del preciso e improrrogable plazo legal de diez (10) días, se destaca que la investigación se desarrolló dentro del estricto lapso de diez días hábiles que corrieron en el período comprendido entre el 3 y el 17 de diciembre de 2015 […]» (sic). 5.3. En el trámite administrativo eran admisibles pruebas producidas antes de que se conociera la queja, así como los documentos y testimonios que provinieran de los operadores logísticos del concurso, pues ello no estaba prohibido.

Por ende, se podían valorar los medios de convicción relacionados con la ejecución del contrato que hizo la Universidad de Pamplona como operador logístico del concurso y la aplicación de los protocolos de seguridad. Por lo tanto, no existió irregularidad en la expedición del acto administrativo demandado por este aspecto. 5.4. El jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN no actuó como juez y parte dentro de la investigación como se aseveró en la demanda, puesto que no fue quien adelantó la investigación. Por el contrario, ello lo hizo la Comisión de Carrera de la entidad, autoridad facultada para hacerlo según lo reglado en los artículos 12 y 240 del Decreto ley 262 de 2000. 5.5.

Comoquiera que el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000 no regló de manera específica la forma en que debía darse publicidad al acto administrativo demandado se debían aplicar las reglas generales para este tipo de actos previstas en el artículo 65 del CPACA. En ese sentido, al demandante le correspondía probar la irregularidad en la publicación y, en esa tarea, debía acreditar que «[ ] no solo (i) tuvo ocurrencia, sino que (ii) no se justifica en reserva legal alguna y, además, que (iii) fue de tal gravedad y magnitud que causó que la decisión definitiva se adoptara en un sentido diferente al que debió haberse emitido […]» (sic). 5.6.

La publicidad de la Resolución 1440 de 2015 se hizo en la página web de la PGN, hecho que el demandante aceptó en la demanda. En todo caso, de existir 6 índice 60, Samai. 8 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irregularidad en la publicación ello no generó la invalidez del acto, sino su inoponibilidad. 5.7.

En el trámite administrativo no existió irregularidad por el hecho de que no se decretara como prueba trasladada la investigación penal con radicado 110016000049201516224 que correspondió a la Fiscalía 216 Seccional de Bogotá, toda vez que i) la prueba no fue solicitada por ninguno de los intervinientes a través de las peticiones del 2 y 4 de diciembre de 2015;

(ii) la ley no obligaba a la PGN a decretar esa prueba; y (iii) la entidad no tenía certeza de que se hubiese iniciado la actuación penal por iguales hechos, puesto que cuando se le informó de que la Fiscalía conocía de estos apenas habían trascurrido cuatro días desde que esta entidad recibió la denuncia. 5.8. La investigación sí se ocupó de indagar sobre la filtración del texto de las preguntas, contrario a lo afirmado por el demandante.

Ello quedó evidenciado en las labores de investigación que se hicieron, como el decreto de pruebas relacionadas con los protocolos de seguridad y la valoración que se hizo sobre la reserva de la construcción de las preguntas. 5.9. La Comisión de Carrera de la PGN concluyó que las reproducciones de los cuadernillos de preguntas ocurrieron con posterioridad a que se presentaron las pruebas, apoyada en el dictamen grafológico elaborado por la firma Thomas Greg & Sons, por lo que no existía irregularidad en el concurso. 5.10.

Además, el artículo 31.3 de la Ley 909 de 2004 y la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado definieron que la reserva de las preguntas de un concurso de méritos era absoluta solo hasta que se presentara el examen y, en adelante, relativa y con acceso a quien reclamara por los resultados. Por tal razón, para efectos de la investigación que se adelantó, lo relevante era la vulneración de la reserva antes de la práctica de la prueba escrita y por eso la entidad dedicó sus esfuerzos a determinar ello. 5.11.

La demora en la presentación de las quejas luego de practicada la prueba de conocimiento era relevante en la investigación porque fueron extemporáneas, según los plazos que el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000 estableció para que se radicaran. 5.12. La Comisión de Carrera de la PGN no estaba obligada a contratar la elaboración de un dictamen pericial externo diferente del que pudiera hacer la firma contratada para la seguridad del concurso Thomas Greg & Sons.

Ello porque la investigación era de carácter administrativo, sumario y no contradictorio y, en consecuencia, no podían exigirse estándares iguales para las tramitadas en sede judicial. Además, la demandante con este cargo presumió la mala fe de la empresa sin existir razón para dudar de la veracidad de la información que brindó. 5.13.

Precisamente, en atención al carácter [sumario, correctivo y no contradictorio] de la investigación administrativa, el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000 no ordenó que debía trabarse una relación jurídico procesal con los denunciantes o con los interesados en el concurso, porque «[ ] ni la denuncia ni la investigación hacen surgir algún escenario procesal de intereses particulares opuestos.

No surgen, pues, adversarios o contendientes en el sentido jurídico procesal 9 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la expresión […]» (sic). Lo anterior fue la razón por la que durante los 10 días que duró el trámite no se dio traslado de las denuncias ni de las pruebas ni se permitió interponer recursos contra el acto administrativo demandado, a lo que se agregó que era imposible notificar a los denunciantes porque fueron anónimos. 5.14.

El trámite que la demandada impartió a la petición presentada por 19 concursantes el 4 de diciembre de 2015 y en la que pidieron iniciar la investigación reglada en el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000 fundamentados en la información dada por Noticias Uno y en el que la Fiscalía 216 Seccional de Bogotá comenzó a investigar irregularidades del concurso estuvo acorde con lo reglado en el artículo 21 del CPACA.

Fue así, puesto que la petición estaba dirigida al jefe de la Oficina de Selección y Carrera y no a la Comisión de Carrera y el primero respondió informando acerca del trámite que se había adelantado al respecto. 5.15. El hecho de que la resolución demandada hubiese afirmado que se respetaba el anonimato de los denunciantes no significó, como se aseveró en la demanda, que la PGN desconoció su buena fe. 5.16.

Contrario a lo que aseguró la demanda, en la resolución enjuiciada sí se realizó el debido análisis probatorio y no se limitó a citar las pruebas. 6. Ronald Castellar Arrieta7 se opuso a las pretensiones de la demanda y fundamentó la defensa de la legalidad del acto administrativo demandado en lo siguiente: 6.1. Se configuró la excepción de «inepta demanda» porque la resolución enjuiciada era un acto preparatorio no susceptible de control judicial.

En efecto, los artículos 214 y 240.5 del Decreto Ley 262 de 2000 le daban esa connotación, pues su interpretación armónica indicaba que «[…] la decisión final de la Comisión de Carrera sobre las irregularidades investigadas [era] un acto preparatorio, con fundamento en el cual la Comisión [podía] solicitar al procurador general de la nación, la expedición de ciertos actos definitivos para purgar el concurso […]».

Por lo tanto, era procedente el rechazo del escrito inicial, según las prescripciones del artículo 169 del CPACA. 6.2. Los actos definitivos eran los que definían la exclusión de participantes del concurso y la revocatoria de nombramientos, en consideración a que la denuncia informaba del conocimiento previo de los cuadernillos de preguntas.

En atención a que la resolución demandada declaró que no había irregularidad y continuó con el concurso no tenía el carácter de acto definitivo. 6.3. Se configuró la excepción de «[…] inexistencia de violación al debido proceso […]» por lo siguiente: 6.3.1. dentro del trámite no existió el denominado «falso juicio de identidad» porque la Comisión de Carrera de la PGN hizo una adecuada valoración del dictamen grafotécnico elaborado por la empresa Thomas Greg & Sons que probó que la 7 índice 62, Samai. 10 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manipulación de los cuadernos de preguntas fue posterior a que se efectuara la prueba, por lo que no se materializó la causal de exclusión de concursantes prevista en el artículo 240.5 del Decreto Ley 262 de 2000 que exigía que la irregularidad hubiese ocurrido antes de esa etapa; 6.3.2. la firma Thomas Greg & Sons no fue juez y parte en la investigación, por cuanto no la decidió y no era la investigada; 6.3.3. quienes presentaron las denuncias tenían la calidad de terceros a quienes debía informarse del resultado de la investigación, y en caso de decidirse que existió irregularidad en el concurso no eran los afectados.

Por el contrario, la afectación era para los concursantes que incurrieron en tales actuaciones anómalas quienes podían ser expulsados del concurso. 6.3.4. Si bien los terceros podían intervenir en la actuación administrativa, el trámite del artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000 no estableció un periodo probatorio para que lo hicieran.

Además, era una actuación sumaria que implicaba el deber solo de informar a quienes estuvieran encargados de iniciar la investigación y de encontrarse irregularidad era el procurador general quien decidía la sanción a aplicar. 6.4. Excepción de «[…] inexistencia de violación al principio de imparcialidad […]». El demandante alegó que se vulneró este principio porque en petición del 16 de diciembre de 2015 se pidió nombrar una comisión ad hoc para que adelantara la investigación; sin embargo, en la petición no se señaló la razón por la cual los miembros de la Comisión de Carrera que la tramitó estaban impedidos para hacerlo de manera parcial y objetiva.

El principio tampoco se afectó porque se dio trámite a las denuncias anónimas, pues la entidad aplicó el criterio expuesto en la sentencia C-951 de 2014 en la que se dijo que era viable iniciar el procedimiento de este modo cuando existiera justificación razonable del porqué debía ocultar su identidad el denunciante. 6.5. Excepción de «[…] improcedencia de los cargos sobre desconocimiento de la doble instancia y derecho de contradicción, principio de publicidad y derecho a la información […]».

La resolución demandada no debió ser notificada a quienes suscribieron la petición del 4 de diciembre de 2015 y contra ella no procedía recurso alguno por tratarse de un acto administrativo general que debió publicarse por mandato del artículo 65 del CPACA. Esto último se cumplió el 21 de enero de 2016 a través de la página web de la PGN. 6.6.

Excepción de «[…] inexistencia de violación al principio de prevalencia del derecho sustancial […]». La inspección judicial a las actuaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación era innecesaria para el esclarecimiento de la verdad, puesto que las irregularidades podían ser demostradas con cualquier medio de prueba. 11 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.

Sindicato de Procuradores «Procurar»8 8. En la contestación se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: 8.1. En el desarrollo del trámite que dio lugar al acto administrativo demandado no se vulneró el debido proceso. Si bien el informe grafotécnico elaborado por la empresa Thomas Greg & Sons existía antes de que se iniciara la investigación ninguna norma prohibía que se tuviera como prueba por esta razón y la imparcialidad en su elaboración no se afectó por el hecho de que lo hiciera la empresa mencionada, pues era la encargada de la seguridad de la prueba y, además, fue la Comisión de Carrera de la PGN la que decidió sobre la investigación. 8.2.

Aunque la comisión no realizó inspección judicial a la investigación que la Fiscalía General de la Nación adelantaba, actuó dentro del marco de sus competencias dentro de las cuales podía considerar que contaba con las pruebas suficientes para resolver de fondo. 8.3. En el presente caso se configuró la excepción de «inepta demanda» porque la resolución enjuiciada era un acto preparatorio no susceptible de control judicial según lo previsto en el artículo 43 del CPACA.

Ciertamente, la Comisión de Carrera Administrativa era la encargada de investigar las irregularidades del concurso por mandato del artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000, pero quien debía decidir sobre la investigación era el procurador general de la nación que en virtud del artículo 240 ibidem podía modificar la lista de elegibles con la exclusión de participantes cuando estuviese comprobado que conocieron con anticipación la prueba de conocimientos.

Por lo tanto, el acto a demandar era el expedido por este funcionario. 8.4. En línea con lo anterior, en la demanda no se integró en debida forma el acto complejo que debió enjuiciarse conformado por la Resolución 1440 de 2015, acto preparatorio que profirió la Comisión de Carrera, y el acto definitivo que el procurador general de la nación debía dictar para culminar la actuación administrativa.

No obstante, como en el caso examinado no se profirió este último y solo el primero, no era posible su control judicial por ser de simple trámite. 1.3. Medida cautelar 9. Mediante auto del 8 de marzo de 2022 se resolvió la solicitud de medida cautelar. A partir de los argumentos expuestos por el demandante en relación con la legalidad de la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 2015, expedida por la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación (PGN), la providencia consideró: 9.1.

No se desconocieron los principios de transparencia y publicidad al dejar de comunicar a los concursantes de la Convocatoria 006 de 2015 de la PGN sobre apertura de la investigación por irregularidades en el proceso de selección. Al 8 índice 65, Samai. 12 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto, era necesario precisar que el artículo 214 del Decreto Ley 262 del 2000 no establecía que los aspirantes debieran ser notificados de tal actuación, y mucho menos si la decisión de la PGN era la de archivar las diligencias por no encontrar mérito para su continuación. 9.2.

Por el contrario, la mencionada norma sí ordenaba comunicar la decisión a la autoridad administrativa competente según la etapa en que se encontrara el concurso, que para el caso en concreto era el jefe de la Oficina de Selección y Carrera, para que suspendiera las actuaciones administrativas en curso hasta tanto se definiera el resultado de la investigación de los hechos irregulares denunciados, lo cual efectivamente se hizo. 9.3.

Por otra parte, la revisión de los antecedentes administrativos aportados con las contestaciones a la demanda permitía determinar que en la investigación se recaudaron y valoraron pruebas documentales y testimoniales. El análisis de los medios de convicción llevó a la Comisión de Carrera de la PGN a concluir que la supuesta filtración de las pruebas no ocurrió antes de su aplicación. 9.4.

En efecto, luego de una valoración «razonada y razonable», la comisión no advirtió violación alguna de la cadena de custodia, ni recibió reportes, quejas o denuncias antes de que fueran entregadas las pruebas a los más de 20.000 concursantes que se presentaron. 9.5. Adicionalmente, en cuanto a la posibilidad de impugnar el acto demandado y la vulneración del principio de doble instancia y el derecho de contradicción, el auto determinó que el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000 que reglamentó la investigación por irregularidades en los concursos de la PGN no previó la procedencia de recursos contra la decisión de culminar una investigación administrativa cuando no existía mérito para su continuidad. 9.6.

Lo anterior obedecía a que la PGN tenía la titularidad exclusiva sobre la acción disciplinaria. Por ello, la decisión de archivo era competencia exclusiva de aquella entidad. Contra esta decisión no procedían recursos ordinarios de reposición y apelación, ya que solo la autoridad disciplinaria podía determinar si archivaba o continuaba con las diligencias. 9.7.

Esto en razón a que, en el caso de archivo, podía considerar que no era necesaria una investigación administrativa debido a la falta de tipicidad objetiva en el hecho denunciado. Sin embargo, aunque no había recursos ordinarios contra aquella decisión [la de archivo], la ciudadanía podía acudir al juez de lo contencioso administrativo para reanudar la investigación si surgían nuevos elementos probatorios. 1.4.

Alegatos de conclusión 10. En esta oportunidad procesal intervinieron los siguientes sujetos procesales: 11. La Procuraduría General de la Nación9 expuso: 11.1. El Consejo de Estado negó la nulidad de la Resolución 040 de 2015 que 9 Índice 119, Samai 13 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentó el concurso de méritos de los procuradores judiciales por lo que cualquier discusión legal sobre el particular ya terminó. 11.2.

La Comisión de Carrera de la PGN expidió la Resolución 1440 de 2015 en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 240 del Decreto Ley 262 de 2000 que regló un procedimiento de única instancia, por lo que no procedían recursos. 11.3. La publicidad del acto acusado se surtió en la página web de la entidad por ser de carácter general y no debía notificarse personalmente. 11.4.

La Resolución 1440 de 2015 no fue expedida irregularmente ni estuvo viciada de falsa motivación ni desviación de poder, puesto que su fin era dar cumplimiento a las normas que regían el concurso y se aplicó el procedimiento adecuado para su publicidad. 12. Fernando Arias García, en su condición de coadyuvante de la parte demandada10, manifestó que las denuncias se referían a conductas vagas y no tuvieron el alcance de afectar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado. 12.1.

Frente al reparo relacionado con la omisión del traslado del proceso penal iniciado por las presuntas irregularidades del concurso, era necesario tener presenten que la PGN tenía libertad probatoria para adelantar la investigación para decidir. 12.2. Por otra parte, no se demostró que se hubieran presentado fallas en la cadena de custodia de los cuadernillos de las pruebas y, por el contrario, se acreditó que las copias aportadas con las denuncias no coincidían con los originales. 12.3.

Por último, como el acto administrativo era de contenido general su publicidad se regía por el artículo 65 del CPACA, tal como lo hizo la entidad. 13. Diana Fabiola Millán Suárez11 y el Sindicato de Procuradores Judiciales «Procurar»12 como coadyuvantes de la parte demandada reiteraron los argumentos que expusieron en defensa de la legalidad de la resolución enjuiciada en la contestación a la demanda. 1.5.

Trámite del proceso 14. Con auto del 21 de febrero de 2022 se resolvió sobre las solicitudes de coadyuvancia en favor de la parte demandante y demandada13. 15. En auto del 8 de marzo de 2022 se negó la medida cautelar de suspensión del acto administrativo demandado14. 10 Índice 118, Samai. 11 Índice 121, Samai. 12 Índice 126, Samai. 13 Índice 88, Samai. 14 Índice 95, Samai. 14 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

La providencia del 27 de mayo de 202215 negó la excepción de caducidad. Igualmente, resolvió la excepción de «inepta demanda» sustentada en que la Resolución 1440 de 2015 no era un acto susceptible de control judicial. En este sentido, la providencia consideró que no se debían adoptar medidas de saneamiento, puesto que el argumento expuesto no se enmarcaba en la excepción de «inepta demanda» prevista en el artículo 100 del CGP. 17.

El auto del 10 de noviembre de 202316 decretó pruebas, ordenó correr su traslado de que trata el artículo 110 del CGP, fijó el litigio y ordenó correr traslado para presentar alegatos, una vez ejecutoriada la providencia. El problema jurídico por resolver se planteó en los siguientes términos: «¿la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 proferida por la Comisión de Carrera de la PGN fue expedida con falsa motivación, desconocimiento de las normas en que debía fundarse y de forma irregular?» 18.

Finalmente, en auto del 26 de noviembre de 202417 se efectuó el control de legalidad y se adoptaron medidas de saneamiento del proceso. Para el efecto, se ordenó informar a la comunidad, según lo previsto en el parágrafo del artículo 171 del CPACA. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 19. De conformidad con los artículos 125.2, 137 y 149.1 del CPACA, le corresponde a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidir en única instancia las demandas de nulidad simple interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.

Asimismo, por el criterio de especialidad, los artículos 13 18, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, y 15 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201919 señalan que la Sección Segunda conoce de los asuntos de carácter laboral. 2.2. Cuestión previa 20. Antes de abordar el fondo del asunto, se advierte que Ronald Castellar Arrieta y PROCURAR [coadyuvantes de la PGN] manifestaron que se configuró la excepción de «inepta demanda» porque tal acto era preparatorio, toda vez que la Comisión de Carrera de la entidad solo realizaba la investigación y era el procurador general de la nación quien debía proferir los actos definitivos para sanear el concurso de méritos y modificar la lista de elegibles en virtud del artículo 240 del Decreto Ley 262 de 2000. 21.

Aunque el planteamiento fue abordado y decidido en el auto que admitió la demanda del 22 de febrero de 2021 y en el que resolvió las excepciones del 27 15 Índice 102, Samai. 16 Índice 113, Samai. 17 Índice 131, Samai. 18 Reglamento interno del Consejo de Estado. 19 «Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90». 15 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de mayo de 2022, en tales providencias no se examinaron con detenimiento los argumentos de los coadyuvantes.

Ciertamente, en ambas se indicó que la Resolución 1440 de 2015 era un acto administrativo definitivo porque decidió la investigación prevista en el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000; empero, ninguna se refirió a si era el procurador general de la nación quien debía dictar la decisión definitiva. 22. Ciertamente, en el auto que admitió la demanda se aseveró lo siguiente: «[…] Al descender al caso en concreto, se observa que por medio del acto administrativo demandado, es decir, la Resolución N ° 1440 de 18 de diciembre de 2015, la Comisión de Carrera de la PGN decidió de manera definitiva un procedimiento administrativo de «investigación por irregularidades», previsto en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000, con el fin de verificar la existencia de vicios o irregularidades que puedan afectar el legal y correcto funcionamiento de los concursos de méritos para proveer los empleos vacantes de la carrera administrativa de la citada entidad, y tomar las medidas correctivas a que haya lugar, para que el proceso de selección continúe su trámite con observancia de los principios que rigen la carrera administrativa y respetando los derechos fundamentales de los aspirantes como de los funcionarios públicos que ocupan de manera provisional los empleos ofertados […]». 23.

A su vez, el auto que resolvió las excepciones consideró que los argumentos de la excepción no encajaban dentro de las causales que la configuran previstas en el artículo 100 del CGP. No obstante, se efectuó el control de legalidad para determinar si se materializó la causal de rechazo de la demanda reglada en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA «[c]cuando el asunto no sea susceptible de control judicial».

En el estudio se reiteraron los argumentos expuestos en el auto que admitió la demanda, por lo que se concluyó que la Resolución 1440 de 2015 era un acto enjuiciable a través del medio de control de nulidad. 24. Así las cosas, a lo anterior debe agregarse que la Comisión de Carrera de la PGN sí era la facultada para proferir el acto administrativo definitorio de la investigación prevista en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000.

Es así porque el artículo 240 ibidem le asignó esta función al señalar que realizada la investigación le corresponde «adoptar las decisiones correspondientes». Además, el artículo 7.40 ejusdem que regló las competencias del procurador general de la nación en el trámite de los concursos de méritos no incluyó dicha facultad, salvo cuando se decida sobre la exclusión de integrantes de la lista de legibles o la revocatoria de nombramientos [artículo 7.40, literales (e) y (g)]. 25.

Este último evento no se materializó en el presente caso, puesto que la investigación se inició 2 de diciembre de 2015, culminó con el acto demandado proferido el 18 de diciembre de ese mes y año y fue publicado el 21 de enero de 201620, antes de que se integrara la lista de elegibles dentro del concurso de méritos [se publicó el 8 y 7 de julio de 2016]21 y, por ende, de que se efectuaran los nombramientos.

Significa ello que al momento de la investigación y su definición sólo la Comisión de Carrera de la PGN podía proferir el acto 20 concurso procuradores judiciales I y II Avisos Importantes 21 concurso procuradores judiciales I y II Avisos Importantes La lista de elegibles de la Convocatoria 006-2015 está contenida en la Resolución 345 de 2016 publicada el 8 de julio de ese año. La lista de elegibles de la Convocatoria 004-2015 se incluyó en la Resolución 357 publicada el 11 de julio de 2016. 16 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo que la culminara y tomar los correctivos necesarios para salvaguardar la legalidad del concurso de méritos. 26.

De esta manera no les asiste razón a los coadyuvantes en cuanto argumentaron que el acto demandado era de trámite porque era el procurador general de la nación el encargado de proferir el acto administrativo definitivo o decisorio de la investigación de que trata el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000. 27. A lo anterior se suma que para la fecha en que se presentó la demanda [30 de marzo de 2016] tampoco se había expedido la lista de elegibles ni realizado los nombramientos [listas de elegibles publicada el 8 y 11 de julio de 2016].

Esto implica que para esa época el acto definitivo que decidió la investigación y, por ende, la continuidad del concurso de méritos era sin duda la Resolución 1440 de 2015, pues no se había proferido dentro de este un acto que lo terminara. En ese sentido, para cuando se radicó la demanda no era exigible enjuiciar el acto administrativo que contenía la lista de elegibles y, en consecuencia, atentaría contra el derecho de acceder a la justicia impedir el trámite y culminación del proceso por no incluirse este como acto demandado. 28.

Con todo, cabe precisar que el estudio de la legalidad de la Resolución 1440 de 2015 no conllevaría la afectación de los derechos subjetivos consolidados en cabeza de quienes ocuparon la lista de elegibles y ya fueron nombrados. Si bien es regla que los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo sean «ex tunc», es decir, retroactivos que vuelven las cosas a su estado anterior, la jurisprudencia ha indicado que la nulidad de actos de carácter general no puede afectar las situaciones jurídicas consolidadas nacidas en vigencia de actos administrativos particulares cuya revisión ya no es posible en sede administrativa o judicial porque ya fueron decididos o porque vencieron los términos para impugnarlos22. 29.

A ello se suma que la finalidad del presente proceso es salvaguardar la integridad del ordenamiento jurídico y, en caso de proceder la nulidad del acto demandado, de restablecerlo en abstracto para que en futuros concursos de méritos se evite incurrir en irregularidades y, por ende, se garantice en debida forma el principio del mérito como pilar fundamental para acceder a la carrera administrativa.

De ahí la importancia del pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 30. Así las cosas, la Sala procede a efectuar el estudio de legalidad de la Resolución 1440 de 2015 por considerar que sí es el acto administrativo definitivo que resolvió la investigación iniciada en virtud del artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000, tal como se definió en los autos del 22 de febrero de 2021 y del 27 de mayo de 2022, respectivamente. 2.3.

Problema jurídico 31. De acuerdo con la fijación del litigio realizada en auto del 10 de noviembre de 22 Sobre este tema se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 24 de mayo de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-01321-00; Sección Quinta, sentencia del 30 de agosto de 2018, radicado 25000-23-27-000-2010-00173-01. 17 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2023 el problema jurídico se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 proferida por la Comisión de Carrera de la PGN fue expedida con falsa motivación, desconocimiento de las normas en que debía fundarse y de forma irregular? 2.3.1.

Régimen de carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación. Facultad y procedimiento para investigar irregularidades dentro de un concurso de méritos 32. La Constitución Política, en su artículo 113, prescribió que además de los órganos que forman parte de las tres ramas del poder público «existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado».

Dentro de estos se encuentra la Procuraduría General de la Nación que dejó de formar parte de la Rama Ejecutiva por voluntad del constituyente y se ubicó dentro de la estructura del Estado en la categoría de órgano autónomo e independiente23. 33. Debido a lo anterior, y por virtud del artículo 279 ejusdem que ordena al legislador regular, entre otras materias, «[…] lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio […]» y a que la Ley 909 de 200424 la excluyó de su aplicación, tal entidad cuenta con un régimen propio de carrera administrativa reglado en el Decreto Ley 262 de 2000. 34.

Esta última norma fue expedida por el presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por el Congreso a través del artículo 1.4 de la Ley 573 de 200025. A su vez, esta ley la profirió el órgano legislativo en virtud de la competencia atribuida por el artículo 150.10 de la Constitución Política que prevé la expedición de leyes ordinarias de concesión de facultades extraordinarias al primer mandatario para que expida «normas con fuerza de ley», jerarquía que tiene el Decreto Ley 262 de 2000. 35.

En ese sentido se pronunció esta sección en el proceso de simple nulidad interpuesto contra la Resolución 040 de 2016 en el que se examinaron las competencias del procurador general de la nación para reglamentar el concurso de méritos para la provisión de los cargos de procurador judicial I y II. 36. Al respecto, consideró que «[…] la ley que regula esa materia no es otra distinta al Decreto Ley 262 de 2000, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las precisas facultades extraordinarias conferidas por el Congreso mediante la Ley 573 de 2000, para modificar tanto la estructura de la Procuraduría General de la Nación como su régimen de carrera administrativa.

En tal sentido, esa y no otra es la ley previa aplicable en cuyo articulado se regulan todos los asuntos mencionados en el problema 23 Sentencia C-078 de 1999. 24 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones». En su artículo 3 numeral 2 dispuso: «Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales […]». 25 Esta norma facultó al presidente de la República, entre otros temas, para «[…] modificar su régimen de carrera administrativa […]». 18 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico»26.

Y añadió que el decreto «es una ley en sentido material». 37. La Sala expuso que el acto administrativo no se expidió para regular «todos» los concursos públicos de la Procuraduría General de la Nación, sino solo los que ordenó la sentencia C-101 de 2013 que dispuso la convocatoria de este para la provisión de los empleos de procurador judicial y que, por lo tanto, dio cumplimiento a esta.

Agregó que el artículo 7, numeral 4027, del Decreto Ley 262 de 2000, le dio la potestad al procurador general de la nación para definir el sistema de calificación y para «[…] adoptar los instrumentos necesarios para el cumplimiento de los fines de cada una de las etapas del proceso de selección […]»28 y, en general, para «definir las condiciones de las convocatorias para los concursos de méritos y suscribirlas». 38.

Seguidamente la providencia concluyó que era innecesaria la expedición de una nueva ley de carrera para ser aplicada a los concursos públicos de mérito dirigidos a la provisión de los cargos de procurador judicial, pues está vigente el Decreto Ley 262 de 2000 que determinó en sus artículos 197 y 198 «[…] los aspectos básicos y esenciales de los concursos de la carrera que deba adelantar la Procuraduría, incluyendo los asuntos referidos a la convocatoria y la inscripción. En últimas, el Procurador general de la nación no hizo nada distinto a instrumentalizar el desarrollo de las 14 convocatorias mencionadas en el concurso, sin que sea válido entender que con ello haya usurpado las funciones propias del legislador […]»29. 39.

Bajo estos parámetros, el Decreto Ley 262 de 2000 contiene el régimen de carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación vigente, ya que al expedirse por el presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 573 de 2000 se acató el mandato del artículo 279 Constitucional, máxime cuando desarrolló los aspectos esenciales para adelantar los procesos de selección de los servidores públicos de tal entidad.

En efecto, en los artículos 7, numerales 45, 82, 88, 97, inciso 2, 99, numeral 2, 158, numeral 1, 159, 164, 170, 182, numerales 1 y 2, y el Título XIV (artículos 183 a 250) se establecieron las competencias y las reglas que se debían seguir para efectos de la convocatoria a tales procesos de selección. 40. Así, el decreto en cita regló que las etapas del concurso de méritos30 serían: la convocatoria; el reclutamiento; la aplicación de pruebas e instrumentos de selección; la conformación de lista de elegibles; el periodo de prueba y su calificación. En los artículos siguientes fijó las pautas para desarrollar cada una de las etapas.

De este modo, definió el contenido de la convocatoria, los tiempos para el reclutamiento, la finalidad, conformación y forma de validación de las pruebas, los recursos contra los resultados y facultó al procurador general para que adoptara «los instrumentos y parámetros de puntuación de los factores valorados en el análisis de antecedentes»31. 41.

Entre estas disposiciones que rigen el concurso de méritos, el decreto ley reguló en su artículo 214 la procedencia de una investigación cuando se 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de julio de 2021, radicación: 11001- 03-25-000-2015-00366-00(0740-15), demandante: Héctor Alfonso Carvajal Londoño y otros. 27 La sentencia indica el numeral 45, pero en realidad es el 40. 28 Ibidem. 29 Ibidem. 30 Artículo 194. 31 Artículo 205. 19 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denuncian irregularidades que pudieran afectarlo en los siguientes términos: «[…] Artículo 214.

Investigación por irregularidades. Cualquier persona, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la ocurrencia del hecho que considere irregular o dentro de los tres (3) días siguientes a la publicación de los listados correspondientes en la realización de un proceso de selección, podrá solicitar por escrito a la Comisión de Carrera, que adelante, en un plazo máximo de diez (10) días, las investigaciones necesarias para determinar su existencia y las circunstancias en las que ocurrió y adopte las medidas pertinentes.

La petición deberá presentarse en la Oficina de Selección y Carrera o en las procuradurías territoriales y será remitida a la Comisión de Carrera a más tardar el día hábil siguiente a su presentación. La Comisión de Carrera informará a quien corresponda, de acuerdo con la etapa en que se encuentre el proceso, sobre la iniciación de la investigación que adelante para establecer la existencia de irregularidades en la aplicación de las normas de carrera o en la ejecución de los procesos de selección, para que se suspendan los respectivos trámites administrativos, hasta la ejecutoria de la decisión definitiva.

No producirá efectos ninguna actuación administrativa adelantada con posterioridad a dicha comunicación […]» (se resalta). 42. De esta manera, el artículo fijó un procedimiento sumario para investigar presuntos hechos anómalos dentro del concurso de méritos de la PGN. En ese sentido, determinó que (i) aquellos deben ser denunciados dentro de los 3 días hábiles siguientes a la ocurrencia del hecho que se considere irregular o a la publicación de los listados correspondientes;

(ii) la denuncia se debe radicar ante la Oficina de Selección de Carrera o ante las procuradurías territoriales; (iii) estas dependencias deben remitirla a la Comisión de Carrera para que adelante la investigación dentro de un plazo máximo de 10 días; y (iv) en este lapso la comisión debe remitir la información para que, de ser necesario, se ordene la suspensión del proceso de selección «hasta la ejecutoria de la decisión definitiva». 43.

Las funciones que le corresponde cumplir a la Comisión de Carrera fueron establecidas en el artículo 240 del Decreto Ley 262. Este le asignó en su numeral 6 la de «[a]delantar, de oficio o a petición de parte, las investigaciones necesarias para establecer la existencia de posibles irregularidades en los procesos de selección, y adoptar las decisiones correspondientes». 44.

Si bien la normativa no especifica qué tipo de decisiones puede proferir la comisión, se infiere que deben ir dirigidas a solucionar las irregularidades que encuentre en el desarrollo del concurso, de suerte que el trámite continue de manera adecuada. Ello, por su función de garante de que el proceso de selección se tramite con transparencia. 45.

Así, por ejemplo, puede ordenar que se repita la prueba con otro cuestionario si encuentra probada su filtración o que retrotraiga una etapa y se repita en caso de que hallen irregularidades en su desarrollo. Incluso puede solicitar al procurador general la modificación de la lista de elegibles con la exclusión de concursantes o cambio de su posición en aquella si las irregularidades fueron denunciadas y detectadas luego de terminada esa etapa [numeral 5, artículo 240 ibidem], aunque en este caso es al director del ministerio público a quien le corresponde decidir ello de manera definitiva [artículo 7.40, literales (e) y (g)]. 20 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.

Ciertamente, es la Comisión de Carrera a la que le compete decidir la medida que resulte de la investigación para conjurar las irregularidades. Esta función no le está asignada al procurador general de la nación, quien en temas específicos de carrera administrativa de la entidad solo tiene las facultades enlistadas en el artículo 7.40 del Decreto ley 262 de 200032, dentro de las que está ausente la de decidir sobre las investigaciones que adelante la comisión. 47.

Finalmente, debe indicarse que el Decreto Ley 262 de 2000 estableció la forma de elección de los miembros de la Comisión de Carrera y el trámite para recusarlos, en los artículos 239 a 250. La comisión está conformada por los miembros señalados en el artículo 239 ibidem, a saber: el procurador general o su delegado, el director del Instituto de Estudio del Ministerio Público, un representante de los procuradores delegados y dos representantes de los empleados inscritos en carrera. 48.

Como se advierte, el procedimiento adoptado en el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000 es especial porque está incluido en una norma que solo se aplica al trámite de los concursos de mérito para proveer los empleos de la PGN. También tiene un carácter correctivo, pues su finalidad es proteger el concurso de méritos con la adopción de las medidas necesarias que subsanen las irregularidades que pueda presentar para que continúe su curso. 49.

En ese sentido, el artículo no regula una investigación para responsabilizar a los concursantes por su conducta específica, sino para encausar las anomalías de cualquier tipo que afecten el desarrollo normal del proceso de selección. En definitiva, es una garantía para todos los participantes y también para la administración de que el concurso se realice con respeto de lo que exige el Decreto Ley 262 de 2000 y, en general, las reglas del ingreso a la carrera administrativa que regula. 50.

Por esta razón, el artículo citado no regló un procedimiento administrativo sancionatorio de carácter particular, sino un trámite administrativo general que busca la protección del ordenamiento jurídico y, específicamente, que en el concurso se respete el mérito para acceder a los empleos mediante la garantía de la selección objetiva y la participación en igualdad de condiciones de los 32 El artículo 7 del Decreto ley 262 de 2000 señaló las siguientes: «40.

Ejercer la suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad, en desarrollo de lo cual deberá: a) Definir las políticas para la elaboración y aplicación de las pruebas que se utilizarán en los concursos y determinar los parámetros para su calificación. b) Adoptar los instrumentos necesarios para el cumplimiento de los fines de cada una de las etapas del proceso de selección. c) Designar a las personas que integrarán el jurado encargado de elaborar y calificar las pruebas de pregunta abierta y la entrevista y de resolver las reclamaciones relacionadas con estas pruebas. d) Definir las condiciones de las convocatorias para los concursos de méritos y suscribirlas. e) Excluir de la lista de elegibles, a solicitud de la Comisión de Carrera de la Procuraduría General, a las personas que hubieren sido incluidas en ella, cuando se demuestre la existencia de irregularidades en el proceso de inclusión en la lista. f) Declarar desiertos los concursos, cuando se presenten las causales establecidas en este decreto. g) Revocar, a solicitud de la Comisión de Carrera de la Procuraduría General, los nombramientos efectuados, cuando se demuestre la existencia de irregularidades en el proceso de selección. h) Fijar las políticas sobre estudios e investigaciones en asuntos relacionados con la administración de la carrera.». 21 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concursantes. 51.

Precisamente por la finalidad correctiva y el carácter especial de la investigación reglada en el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000 en su desarrollo solo rigen las normas de la primera parte del CPACA para el procedimiento administrativo general [artículos 34 a 45] en lo que sea compatible con el procedimiento, toda vez que el artículo 34 de este estatuto señala que se aplica «sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 52. En ese orden, no es gobernado por el artículo 37 ibidem porque este regula el deber de comunicar las actuaciones administrativas a terceros, pero cuando la actuación administrativa es de carácter particular. Es decir, no señala tal deber cuando la actuación administrativa es de carácter general, como la que regla el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000.

Tampoco es aplicable el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en los artículos 47 a 52 ibidem, por cuanto su naturaleza y finalidad difiere del reglado en el artículo 214 mencionado que no busca sancionar una conducta particular, sino reencauzar el trámite del concurso de méritos para hacerlo acorde con el ordenamiento jurídico. 2.3.2.

Publicidad de los actos administrativos como condición para su eficacia y como parte del núcleo esencial del debido proceso 53. El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen ciertos efectos jurídicos.

En la teoría del acto administrativo es importante distinguir los presupuestos de su existencia, de los de su validez y de los de su eficacia. 54. Un acto administrativo es eficaz si y solo si ha sido puesto en conocimiento de su o sus destinatarios por el mecanismo legalmente previsto en el ordenamiento jurídico, es decir si se ha observado plenamente el principio funcional de “publicidad”, señalado en el artículo 209 de la Constitución Política. 55.

En ese orden, la eficacia de las decisiones de la administración tiene que ver directamente con el componente de obligatoriedad, respecto de sus destinatarios, cuestión que varía en razón de su naturaleza general o concreta; es decir, cuandoquiera que se está en presencia de un acto general o abstracto la vinculatoriedad se predica desde el momento mismo de su publicación, en tanto que si se trata del segundo, es oponible desde que se produce la notificación, comunicación o ejecución, según sea el caso.

De tal suerte que, a partir de su conocimiento, pueden ejercer su derecho de defensa o contradicción, incluso de acción, en sede administrativa o judicial. 56. Para el caso de los actos administrativos de contenido general, el artículo 65 del CPACA establece que «[l]os actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso […]».

En cuanto a los de contenido particular el artículo 66 ibidem determina que «[l]as decisiones que pongan término a una actuación 22 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse».

A su vez, el artículo 72 ibidem señala que «[s]in el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales […]». 57. Es pues la publicidad del acto administrativo un requisito para que pueda surtir sus efectos.

Por tal razón, su inobservancia no configura una causal de nulidad, pues no es un presupuesto de su validez33. Ciertamente, su legalidad requiere que en su producción se cumpla el ordenamiento jurídico y las formalidades sustanciales que exige, esto es, que se expida con respeto de la competencia, el objeto, la forma, la causa y la finalidad que permiten las normas34.

El desconocimiento de alguno de los anteriores presupuestos conlleva a la configuración de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CAPACA. 58. Por regla general, los actos administrativos quedan en firme una vez cumplen con los requisitos señalados en el artículo 87 del CPACA, dentro de los que se encuentran el agotamiento de la notificación, comunicación o publicación del acto y de sus recursos35.

El cumplimiento de estos requisitos los dota de ejecutoriedad en los términos del artículo 89 ibidem y, por tanto, la administración los puede ejecutar de inmediato. 59. A lo anterior se suma que el principio de publicidad que irradia la eficacia de los actos administrativos hace parte integral del derecho fundamental al debido proceso que debe ser respetado en todas las actuaciones administrativas.

Ciertamente, el debido proceso establecido en el artículo 29 Constitucional determina que debe ser aplicado «a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas». También el artículo 3 del CPACA ordena que las actuaciones administrativas en su desarrollo acaten esta garantía. 60. El debido proceso tiene por objeto garantizar la correcta producción de los actos administrativos, limita a las autoridades en el ejercicio de sus competencias y, por ende, es un mecanismo de protección de los derechos de los ciudadanos, pues el Estado no puede demarcarlos o cercenarlos de manera arbitraria o deliberada.

Su aplicación implica que el Estado o quien cumple función pública en la producción de aquellos deba ceñirse a los procedimientos que establece la ley, de suerte que se garantice a los afectados por el ejercicio de tales prerrogativas la protección de sus derechos de contradicción y defensa36. 61. La garantía constitucional aludida comprende el derecho al acceso a las autoridades administrativas, a que las decisiones sean motivadas, puedan ser 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de septiembre de 1996, expediente 2.431. 34 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 18 de febrero de 2016, radicación: 81001- 23-33-000-2012-00039-04, demandante: Departamento de Arauca. 35 En los literales 1 y 2 dispone la norma: que quedarán en firme los actos administrativos «1.

Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos». 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de noviembre de 2024, radicado 08001- 23-31-000-2012-00318-01 (2700-2013). 23 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impugnadas y cumplidas, a que las emita el funcionario competente con imparcialidad e independencia, el derecho de defensa y a que el proceso se desarrolle sin dilaciones injustificadas y sea público37. 62.

Este último aspecto conlleva el respeto del principio de publicidad en la actuación administrativa contenido en el artículo 209 Constitucional. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que «[…] el principio de publicidad, visto como instrumento para la realización del debido proceso, implica la exigencia de proferir decisiones debidamente motivadas en los aspectos de hecho y de derecho, y el deber de ponerlas en conocimiento de los distintos sujetos procesales con interés jurídico en actuar, a través de los mecanismos de comunicación instituidos en la ley, con el fin de que puedan ejercer sus derechos a la defensa y contradicción […]»38. 63.

Así las cosas, el principio de publicidad como expresión del debido proceso implica que se dé a conocer la actuación administrativa o el acto administrativo a quien posiblemente tenga interés directo en el proceder de la administración porque le pueda modificar, crear o extinguir sus derechos u obligaciones de modo que pueda refutarlas en el evento de estar en desacuerdo. 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Vulneración del principio de publicidad 64. El demandante manifestó que la PGN durante el trámite de investigación adelantado vulneró el principio de publicidad y el «derecho a la información», puesto que no «comunicó» a los concursantes y a quienes suscribieron la petición del 4 de diciembre de 2015 el inicio de la investigación, la práctica de las pruebas y la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015. 65.

Según se advierte, la causal de nulidad que se infiere de los argumentos del demandante es que la PGN profirió el acto administrativo demandado de forma irregular, causal prevista en el artículo 137 del CPACA. Ello, porque la PGN no comunicó la existencia de la investigación reglada en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000 y su decisión a quienes participaron en el concurso de méritos, especialmente a quienes suscribieron la petición del 4 de diciembre de 2015.

Es decir, omitió una actuación esencial del procedimiento que debió seguir para expedir la Resolución 1440 de 2015. 66. Frente a la expedición irregular del acto administrativo debe señalarse que se configura si la entidad no atendió en su formación y expedición los procedimientos y formalidades legales que debió aplicar y que existen como garantía del debido proceso39.

La jurisprudencia ha señalado que no toda irregularidad en la creación del acto implica su nulidad y que para que ello suceda es necesario que la formalidad inobservada sea «sustancial», es decir, «[…] aquella que de omitirse tenga la capacidad de generar una arbitrariedad o alterar la 37 Consultar la sentencia C-341 de 2014. 38 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de febrero de 2015, radicado 11001-03- 15-000-2014-02097-00. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de enero de 2016, radicado 54001-23-31-0002009-00166-01 (0851-15). 24 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transparencia del trámite o es determinante para la existencia del acto o para el resultado de la decisión definitiva […]»40. 67.

Pues bien, la investigación por irregularidades que adelantó la Comisión de Carrera de la PGN está regulada en una norma especial contenida en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000. Este artículo determina un procedimiento especial y correctivo que indica que la denuncia de las anomalías del concurso debe ser radicada ante la Oficina de Selección de Carrera o ante las procuradurías territoriales y estas a su vez deben remitirla a la comisión para que asuma la investigación e informe a la autoridad encargada de adelantar el concurso de su suspensión, mientras se decide la investigación dentro de los 10 días siguientes a su inicio. 68.

Como se advierte, la norma no ordena comunicar a los participantes del concurso de méritos el inicio de la investigación y de las actuaciones que dentro de ella se surtan, pues se trata de una actuación dirigida a salvaguardar y sanear el concurso de modo general y no se enfoca en definir los derechos particulares de aquellos que pudieran requerir su intervención dentro del procedimiento.

Esto último impide aplicar el artículo 37 del CPACA que establece el deber de comunicar las actuaciones administrativas a terceros porque ello procede si dentro del trámite se discuten derechos de carácter particular y concreto, que no es el caso. 69. Si bien es cierto que existe la posibilidad de que la Comisión de Carrera como resultado de la investigación solicite al procurador general de la nación que excluya de la lista de elegibles a participantes o que revoque nombramientos por encontrar que los beneficiarios conocieron la prueba antes de que se efectuara41 y que ello sí puede afectar derechos concretos, no fue lo que ocurrió en el presente asunto porque para la fecha de la investigación y de su decisión no se había culminado la etapa de aplicación de pruebas de selección ni conformado la lista de elegibles.

Por lo tanto, no existían derechos adquiridos de participantes que pudieran verse afectados de manera directa con la investigación que ameritara su vinculación para el ejercicio de su derecho de defensa. 70. En el proceso se encuentra probado que la PGN actuó de acuerdo con el procedimiento fijado en el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000.

Ello se concluye de las pruebas documentales que dan cuenta del trámite adelantado así: 70.1. El 1 de diciembre de 2015 con el Oficio 002060 SIAF 196996 el jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN le informó a la Comisión de Carrera de la entidad sobre la existencia de tres denuncias anónimas presentadas el 4, 9 y 17 de noviembre de 2015 en las que se alertaba sobre la circulación de los cuadernillos de pruebas de conocimientos antes de la fecha del examen [15 de septiembre de 2015]42; 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 19 de septiembre de 2023, radicado 11001-03-25-000-2022-00348-00 (2832-2022). 41 Facultad prevista en el artículo 7.40, literales (e) y (g) del Decreto Ley 262 de 2000. 42 Folios 41 a 46. 25 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.2.

El 2 de diciembre de 2015 la Comisión de Carrera de la PGN asumió el conocimiento de la investigación por los anónimos presentados en virtud de la facultad otorgada por el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000. El acto decretó la práctica de varias pruebas, entre ellas solicitó a la Oficina de Selección y Carrera el protocolo de seguridad de construcción de las pruebas escritas; las declaraciones del director de tal oficina, del rector de la Universidad de Pamplona y del director de la empresa Thomas Greg & Sons quienes ejecutaron la prueba y se pidió al jefe de seguridad del centro comercial Jardín Plaza para que informara horarios de atención y de ingreso de vehículos el 13 de septiembre de 201543. 70.3.

En el acto administrativo la comisión ordenó comunicar la decisión al jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN para que actuara de acuerdo con su competencia. Esto es, para que suspendiera el trámite siguiente del proceso de selección hasta que se profiriera el acto administrativo que decidiera sobre la investigación, según lo ordenado en el último inciso del artículo 214 del Decreto 262 de 2000. 70.4.

El 10 de diciembre de 2015 el jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN trasladó a la Comisión de Carrera de la entidad el oficio del 7 de diciembre de ese año en el que los procuradores judiciales de Pasto (Nariño) informaron que recibieron una nota anónima en la que se denunciaba la filtración de las pruebas de conocimientos y comportamentales realizadas en el concurso de méritos de la convocatoria [los procuradores no identificaron cuál convocatoria, se limitaron a indicar que informaban posibles irregularidades en concurso de méritos de los procuradores I y II.

Tampoco las denuncias anónimas la identificaron]44. 70.5. El 10 diciembre de 201545 la Comisión de Carrera decretó otras pruebas y ante la información remitida por los procuradores judiciales dispuso tramitar la nueva denuncia de forma conjunta con el procedimiento que había comenzado por tratarse de hecho similares. En el acto se ordenó de nuevo comunicar de la decisión al jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN. 70.6.

Con el Oficio 002188 del 10 de diciembre de 201546 el jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN informó a la Comisión de Carrera que en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 214 del Decreto 262 de 2000 «se ha abstenido de realizar los trámites administrativos de la prueba de análisis de antecedentes, etapa en la cual se encuentra el respectivo proceso de selección» (sic). 70.7.

Finalmente, la Comisión de Carrera de la PGN expidió la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 201547 en la que se decidió «[d]eclarar que las irregularidades informadas a la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación según comunicaciones radicadas con SIAF 394606-2115, 402757-2015, 413341-2015 y 433264-2015 resultan infundadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva».

El acto dispuso comunicar la decisión al jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN, al presidente de la comisión que la expidió, a los procuradores 43 Folios 47 a 48. 44 Folios 267 a 275. 45 Folios 277 a 279. 46 Folio 138 del archivo PDF visible en el índice 61 de Samai. 47 Folios 2 a 39. 26 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales de Pasto (Nariño) que suscribieron el documento con radicado SIAF 433264-2015, a la Fiscalía General de la Nación que inició investigación penal por iguales hechos; y se ordenó «notificar» de conformidad con el artículo 69 del CPACA48. 71.

De acuerdo con lo anterior, se evidencia que en el presente caso la PGN no actuó de manera irregular en el desarrollo de la investigación y expedición de la Resolución 1440 de 2015, por cuanto respetó el procedimiento y formalidades legales fijadas en el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000 y no debía comunicar del trámite de la actuación administrativa a quienes participaron en el concurso para que intervinieran en ella. 72.

En cuanto a la publicidad que la entidad dio a la Resolución 1440 de 2015 no se aportó la prueba de su publicación. No obstante, en la demanda se afirmó que tal actuación se realizó el 21 de enero de 2016 en la página web de la PGN y ello se pudo corroborar al ingresar a esta49. Así las cosas, la entidad actuó de acuerdo con lo ordenado por el artículo 65 del CPACA que establece que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial.

De este modo, la resolución se tornó oponible para todos los concursantes. 73. Con todo, se precisa que, de no haberse hecho la publicación del acto demandado, ello repercutiría en su eficacia y, por ende, en su obligatoriedad, pero no se configuraría una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA porque no es un presupuesto de validez del acto administrativo. 2.4.2.

Violación del debido proceso 74. En la demanda se aseveró que se había vulnerado esta garantía constitucional porque la PGN: i) omitió informar de la investigación a todos los concursantes; y ii) no garantizó el derecho de contradicción ni de impugnación respecto de las pruebas decretadas y practicadas, así como de la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015. 75.

Los cargos se relacionan de manera directa con el principio de publicidad como parte esencial del debido proceso, pues en virtud de este se debe dar a conocer la actuación administrativa y el acto administrativo que la decide a quien pueda tener interés directo en el proceder de la administración porque le puede modificar, crear, extinguir o impedir que surjan derechos u obligaciones para que ejerza su defensa. 76.

Sobre el particular, es necesario precisar que según se expuso en el acápite precedente, la investigación reglada en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000 tiene como fin detectar irregularidades en el desarrollo del concurso de méritos para corregirlas y salvaguardarlo en beneficio de la entidad y de los participantes. 48 En el numeral séptimo de su parte resolutiva se ordenó «Notificar esta decisión de conformidad con lo previsto en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011». 49 https://www.procuraduria.gov.co/procuraduria/concurso/concursos/Pages/concurso- procuradores-judiciales-I-y-II-Avisos-Importantes.aspx. 27 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.

El objetivo de este procedimiento no es definir los derechos particulares de los aspirantes salvo cuando como resultado de la investigación se decida su exclusión de la lista de elegibles o la revocatoria de nombramientos, que no fue el presente caso por no encontrarse el concurso en tal etapa y, por ende, no existir la posibilidad de una decisión en ese sentido, máxime cuando se suspendió mientras se efectuaba la investigación. Por tal razón, a la Comisión de Carrera no le era exigible comunicar el trámite a los concursantes porque la norma citada no lo ordenaba y el artículo 37 del CPACA no era aplicable al caso. 78.

Lo anterior justifica que la Comisión de Carrera no hubiese dado oportunidad a los concursantes de refutar el decreto de las pruebas definido durante la investigación o de impugnar la Resolución 1440 de 2015 que la decidió, pues, se reitera, no afectaba un derecho particular de concursantes individualizados. Por el contrario, se pretendía determinar irregularidades del proceso de selección para tomar la decisión que correspondiera y garantizar que se tramitara de acuerdo con el ordenamiento jurídico. 79.

Los argumentos precedentes también sirven para despachar de manera desfavorable el argumento según el cual se vulneró el debido proceso porque no se informó acerca del trámite de la investigación y del acto que decidió a los concursantes que presentaron la petición el 4 de diciembre de 2015 en la que solicitaron adelantar las investigaciones por la presunta filtración de los cuadernillos de preguntas de la prueba de conocimientos y la suspensión del proceso de selección50.

Además, a los peticionarios se les dio respuesta el 6 de enero de 2016 y se les informó sobre la expedición de la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 que decidió declarar infundadas las irregularidades denunciadas51. 2.4.3. Falsa motivación del acto administrativo demandado 80. La falsa motivación se incluyó en el artículo 137 del CPACA como causal de nulidad de los actos administrativos.

Este vicio afecta el elemento causal de aquel, es decir, los fundamentos de hecho o de derecho que lo sustentan que no es otra cosa que la motivación con la que la administración lo legitima52. Es así porque esta debe tener sustento en hechos veraces y en normas que sean aplicables. 81. Bajo estos parámetros, la falsa motivación se configura cuando es inexistente la concordancia entre la realidad fáctica y jurídica en la que debió fundamentarse el acto administrativo y las razones que quedaron consignados en él53.

De este 50 Folios 288 a 292. 51 Folio 412. 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado: 110010325000201600089 00(0461-2016). Auto del 19 de julio de 2018. La Corte Constitucional define la motivación del acto administrativo como «la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad», sentencia SU-258 de 1998.

Ver también Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2020, radicado 25000-23-42-000-2013-04452-01 (4451-2017). 53 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 23 de marzo de 2017, procesos acumulados con los siguientes radicados: 11001-03-25-000-2016-00019-00 (0034- 2016) Acumulados: 11001-03-25-000-2016-00025-00 (0052-2016) 11001-03-25-000-2016-00048-00 28 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modo, la causal de nulidad tiene su origen en la falta de veracidad de las razones de hecho y de derecho que sustentaron el acto y que contradicen las que sí corresponden con la realidad54.

De acuerdo con la jurisprudencia para su ocurrencia deben concurrir los siguientes presupuestos: «[…] i) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; ii) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y iii) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […]»55. 82.

Cabe precisar que quien alega la existencia de esta causal de nulidad debe acreditarla porque de acuerdo con el artículo 88 del CPACA los actos administrativos gozan de presunción de legalidad56. 83. En la demanda se afirmó que el acto demandado estaba viciado por falsa motivación porque las pruebas allegadas a la investigación sí demostraban la existencia de irregularidades en el concurso de méritos, contrario a lo que la PGN interpretó y plasmó en tal instrumento jurídico.

A ello se sumó que las pruebas no se analizaron en conjunto y que no se decretaron las necesarias para esclarecer la verdad. 84. Lo anterior se relaciona de manera directa con el alegato según el cual la Comisión de Carrera quebrantó el debido proceso porque: i) en el acto solo se citaron las pruebas, pero no se analizaron; ii) dejó de realizar una investigación integral que abarcara las diversas hipótesis surgidas de los hechos denunciados; y iii) efectuó una indebida valoración probatoria del estudio grafotécnico elaborado por la empresa Thomas Greg & Sons al concluir que la manipulación de los cuadernos de preguntas se hizo después de que los concursantes los conocieron, además, porque este no era imparcial. 84.1.

Para dilucidar la existencia de la falsa motivación se hace necesario examinar el desarrollo de la investigación, incluido el recaudo probatorio y el análisis de las pruebas que la Comisión de Carrera de la PGN realizó y con la que sustentó la Resolución 1140 de 2015. (0156-2016) 11001-03-25-000-2016-00064-00 (0271-2016) 11001-03-25-000-2016-00052-00 (0184-2016) 11001-03-25-000-2016-00047-00 (0155-2016) 11001-03-25-000-2016-00026-00 (0053-2016) 11001-03-24-000-2016-00002-01 (0310-2016).

Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 54 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de junio de 2012. Expediente: 2006- 00348. 55 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 8 de septiembre de 2017, radicado: 54001-23-31-000-2009-00182-01(3555-14). Actor: Carlos Mario David Pérez. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.

Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 56 Ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 1999, Expediente: 3.443. En la providencia se indicó «tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos». 29 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.2.

Pues bien, la investigación inició porque el 1 de diciembre de 201557 el jefe de la Oficina de Selección y Carrera remitió a la Comisión de Carrera de la entidad tres quejas anónimas presentadas el 3, 9 y 17 de noviembre de 2015 en las que se denunció la filtración de los cuadernillos de las pruebas de conocimiento practicadas el 13 de septiembre de 2015, dentro del marco del concurso de méritos regulado por la Convocatoria 006.

En una de las quejas se indicó que en la ciudad de Cali el día anterior a la prueba, a la una de la mañana, se realizó la venta de los cuadernos por valor de $30.000.00058. 84.3. Mediante auto del 2 de diciembre de 201559 la Comisión de Carrera avocó el conocimiento de la investigación en virtud de la facultad otorgada por el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000.

Con el fin de dilucidar la existencia de las irregularidades denunciadas decretó las siguientes pruebas: 84.3.1. Copia del protocolo de seguridad de construcción de las pruebas escritas del concurso para proveer cargos de «procuradores judiciales I y II». 84.3.2. La prueba fue remitida por el jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN con Oficio 002168 del 10 de diciembre de 201560. 84.3.3.

La declaración del jefe de la Oficina de Selección y Carrera, José Fernando Berrío Berrío, sobre el desarrollo del proceso de convocatoria y calificación de las pruebas. 84.3.4. La prueba fue practicada el 4 de diciembre de 201561. En la diligencia el funcionario relató que la PGN contrató a la Universidad de Pamplona para desarrollar las preguntas del concurso y que esta a su vez contrató a la empresa Thomas and Greg & Sons para para la custodia, seguridad y confidencialidad de la prueba.

Agregó que la PGN nunca tuvo acceso a las preguntas y cuadernillos, pues su elaboración estaba a cargo de la universidad, entidad que con apoyo de la empresa mencionada los custodiaron y transportaron. 84.3.5. La declaración del rector de la Universidad de Pamplona, Elio Daniel Serrano Velasco, como entidad contratada para la construcción, aplicación y calificación de los exámenes escritos62. 84.3.6.

La prueba se practicó el 12 de diciembre de 2015. El testigo relató que todo el proceso de construcción de los cuadernillos de preguntas y custodia hasta la lectura de las hojas de respuesta se realizó en una sala de seguridad dentro de las instalaciones de la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia y que todo se encuentra en archivos de video.

Manifestó que ni él ni la universidad tuvieron acceso los cuadernillos finales. Relató que los funcionarios de la universidad que los elaboraron los entregaron a la empresa en un CD para su impresión. 57 Folio 41. 58 Quejas visibles en los folios 42 a 46. 59 Folios 47 a 48. 60 Folios 108 a 114. 61 Folios 55 a 60. 62 Folios a 300. 30 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.3.7.

En la declaración afirmó que los empleados de la universidad directamente encargados de desarrollar el examen eran René Vargas Ortegón y Wilfer Villaba. 84.3.8. La declaración de René Vargas, docente de la Universidad de Pamplona, se recaudó el 15 de diciembre de 201563. Relató que la prueba se construyó en las salas de seguridad asignadas por la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia a la cual solo podían ingresar los académicos, psicólogos, psicómetras y los ingenieros encargados del protocolo de seguridad que impedía que saliera cualquier tipo de información. 84.3.9.

Asimismo, el declarante manifestó que una vez estructurado el examen se le entregó a la empresa para la impresión de los cuadernillos y su custodia. Agregó que una vez conocida la queja anónima la universidad le solicitó a la empresa la revisión de cada cuadernillo, hoja por hoja y de las actas de entrega y recibido y que la revisión se hizo el 4 de diciembre de 2015 junto con dos funcionarios de la universidad, Jenny Ariza y Nubia Garzón, sin que se encontrara algún faltante y ello quedó consignado en el informe elaborado por Stella Romero Rojas, funcionaria de la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia.

Negó haber conocido los cuadernillos de la prueba del 13 de septiembre de 2015 [entregó copia del informe]64. 84.3.10. Stella Romero Rojas, representante legal de la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia, en el informe aludido en el numeral anterior manifestó que en compañía de Jenny Ariza y Nubia Garzón se revisaron de manera presencial 3.717 cuadernillos hoja por hoja de la prueba correspondiente a la Convocatoria 006 entre el 4 y el 10 de diciembre de 2015 «sin presentarse ningún faltante».

Asimismo, manifestó que se revisaron «los recibos de entrega y recolección de esta prueba 006 (..) sin reporte de faltante de cuadernillos registrados en los mismos». Con el informe adjuntó los recibos mencionados y la relación de los cuadernillos que fueron revisados65. 84.3.11. Wilfred Villaba Montagut66, coordinador técnico de desarrollo específico de la Universidad de Pamplona, declaró que había desarrollado el software aplicado para la realización del concurso (inscripción, subida de documentos).

Reiteró lo expuesto por los otros testigos sobre el desarrollo de los cuadernillos de preguntas. Así, declaró que ello se hizo en las instalaciones de la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia y que esta era la encargada de su custodia. Manifestó que ningún concursante aprobó con 100 puntos (máximo) y que el puntaje se calculaba con una fórmula que incluía la población que presentaba el examen y las respuestas correctas. 84.3.12.

Jenny Ariza Ramos, socióloga coordinadora de las pruebas de competencias de la Universidad de Pamplona67, manifestó que estuvo en todo el proceso de construcción, validación, parametrización del concurso de méritos, fue quien autorizó la impresión de la prueba y que todo este proceso se realizó en las instalaciones de la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia con 63 Folios 301 a 308. 64 Folios 325 a 355. 65 Folios 325 a 355. 66 Folios 356 a 358. 67 Folios 359 a 362. 31 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estricta seguridad, al punto que de las salas de seguridad no podían entrar ni extraer objetos y existían requisas al ingreso y a la salida. 84.3.13.

La testigo explicó el método de calificación de la prueba y señaló que en el modelo estadístico utilizado «no se toman solamente puntajes brutos o cantidad de respuestas correctas que tiene un concursante, sino que se compara el desempeño de cada concursante en relación con los otros concursantes que presentaron una misma prueba», de este modo declaró que el puntaje es transformado en una escala estándar aplicada a la población que la presentó. En esa línea indicó que «al hacer la transformación del puntaje bruto a la escala estándar, los puntajes de las personas suelen ser superiores al puntaje bruto, por ello cuando una persona tuvo un buen desempeño o una alta cantidad de respuestas correctas, el puntaje estandarizado puede acercarse o incluso llegar a 100». 84.3.14.

El director de la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia, S.A., Juan Carlos Yañez Arenas, entidad contratada para la seguridad y confidencialidad de la prueba escrita,68 indicó que quienes podían dar información con detalle sobre la elaboración, custodia y seguridad de los cuadernillos de pruebas eran José Alexander López [ coordinador del proceso] y Sandra Morris [directora comercial].

Por tal razón, se decretaron sus testimonios. Asimismo, el declarante aportó el dictamen «grafotécnico»69 realizado por la empresa en el que se analizó el cuadernillo aportado con las denuncias del cual afirmó se le facilitó a la PGN. 84.3.15. José Alexander López, coordinador de sistemas integrados de empresa Thomas and Greg & Sons70 relató todo el protocolo de seguridad de las pruebas desde su elaboración por los empleados de la Universidad de Pamplona hasta el traslado a los puestos de la prueba. 84.3.16.

Sobre el primer punto, indicó que a aquellos se les asignó un espacio dentro de la empresa con estricta seguridad y grabación las 24 horas mientras estructuraban las preguntas. Sobre el segundo punto señaló que la universidad le entregó a la empresa los cuadernillos de preguntas en un CD para su impresión y custodia, que estos nunca salieron de sus instalaciones y luego de ser sellados solo los abrieron los concursantes y que todo el proceso fue monitoreado de forma tecnológica. 84.3.17.

El testigo agregó que no se reportó ningún faltante de cuadernillos de acuerdo con el registro de entrega y recolección en cada sito en el que se desarrolló la prueba y que ningún empleado de la procuraduría tuvo acceso a los cuadernillos. Finalmente, el informe grafotécnico se realizó con fundamento en el cuadernillo aportado con las quejas anónimas y que fue entregado a la empresa por quien era la jefe de la Oficina de Selección y Carrera de la PGN, Andrea del Pilar Álvarez. 84.3.18.

La Comisión decidió no recaudar la declaración de Sandra Morris [directora comercial] porque se referiría a temas iguales a los abordados por José Alexander López. 68 El testimonio se recibió el 10 de diciembre de 2015. Folios 78 a 76. 69 Estudio visible en los folios 77 a 99. 70 Folios 100 a 107. 32 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.3.19.

El informe por parte del jefe de Seguridad del Centro Comercial Ciudad Jardín de Cali sobre el horario de atención, ingreso de vehículos a los parqueaderos, y de personas por el acceso peatonal. 84.3.20. Con oficio del 7 de diciembre de 201571 la empresa informó que «este hace apertura al público a las 08:00 horas y cierra a las 01:00 horas, las porterías peatonales cierra las 22:00 horas luego de la cual no se permite el ingreso de personas a pie».

El informe señaló igualmente que la grabación de seguridad del 13 de septiembre de 2015 ya no estaba disponible. 84.3.21. Luego, con el Oficio del 9 de diciembre de 201572 el jefe de seguridad del centro comercial amplió la información y expresó que solo se permite el ingreso y salida vehículos hasta las 01:00 horas. 84.3.22. En el expediente de la investigación se encuentra dictamen grafotécnico elaborado por la empresa Thomas and Greg & Sons73 en el que se analizó la copia de los cuadernillos aportados con las denuncias anónimas que dieron lugar a la investigación. Estos fueron cotejados con los cuadernos originales y se utilizó como metodología «la observación directa de los documentos, especialmente en la forma, ubicación y tamaño de los textos» y «observación con la ayuda de instrumento óptico de aumento». 84.3.23.

La comparación y el estudio respectivo del informe concluyó que el cuadernillo allegado con las denuncias no fue elaborado por la empresa y agregó que del estudio realizado «y a las diferentes observaciones registradas en el presente informe como son color, tamaño, espacios laterales e interlaterales, sombras y la calidad de la reproducción, podemos afirmar que dicho cuadernillo fue copiado de manera irregular en sitio diferente a Thomas Greg & Son de Colombia, muy seguramente mediante fotografías, con lo que adquiere el carácter de falso». 84.4.

Mediante auto del 10 de diciembre de 201574 la Comisión de Carrera avocó el conocimiento de la nueva queja anónima presentada ante los procuradores territoriales de Pasto (Nariño) también por la filtración de los cuadernillos de la prueba. El auto le ordenó al jefe de la Oficina de Selección y Carrera remitir el cuadernillo de preguntas aportado con las quejas anónimas a las que había hecho referencia en su declaración José Alexander López, coordinador de sistemas integrados de la empresa Thomas and Greg & Sons. 84.5.

De igual manera, en auto del 16 de diciembre de 2016, la Comisión de Carrera ordenó al jefe de la Oficina de Selección y Carrera informar el número de participantes que aprobaron la prueba75. La información fue aportada con Oficio 2214 del 16 de diciembre de 201576 y de su contenido se infiere que de la totalidad de los participantes solo una parte mínima aprobó el examen.

Así, por ejemplo, en Armenia la presentaron 5 y la aprobaron 5, en Barranquilla la presentaron 116 y la aprobaron 10, en Bogotá la presentaron 1275 y la aprobaron 71 Folio 63. 72 Folios 73. 73 Folios 89 a 98. 74 Folios 277 a 279. 75 Folio 372. 76 Folios 375. 33 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 151, en Cali la presentaron 219 y la aprobaron 16, en Medellín la presentaron 261 y la aprobaron 27. 85.

Luego de practicadas todas las pruebas, la Comisión profirió la Resolución 1440 de 201577. La decisión la estructuró en cinco ejes específicos que sustentó en el análisis de las recaudadas de la siguiente manera: 85.1. Protocolo de seguridad y mecanismos de preservación de la cadena de custodia. En el análisis de este punto se apoyó en los testimonios de José Fernando Berrío Berrío, Juan Carlos Yáñez Arenas, examinó el dictamen grafotécnico que aportó este último, estudió la coincidencia entre estos medios de prueba y los relatos de José Alexander López Pardo, Elio Daniel Serrano Velasco y René Vargas Ortegón. Luego consideró acreditado con estas pruebas la existencia de los protocolos de seguridad empleados en la construcción y aplicación del examen y que en ningún momento se presentaron fallas en la cadena de custodia de los cuadernillos. 85.2.

Circulación de los cuadernillos de preguntas antes de la fecha de la práctica de las pruebas escritas. Con fundamento en el análisis hecho en el primer punto, y ante la ausencia de una prueba que demostrara que los cuadernillos se conocieron antes del 13 de septiembre de 2015 desechó este cargo. 85.2.1. A ello agregó que los hechos denunciados perdieron credibilidad por ser denunciados dos meses después de realizado el examen y, además, porque la revisión que se hizo de cada uno de los cuadernos por Stella Romero Rojas, funcionaria de la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia junto con dos funcionarios de la universidad, Jenny Ariza y Nubia Garzón, [prueba aportada por René Vargas] y consignadas en el informe del 14 de diciembre de 2015 no registra ninguna anomalía en los cuadernillos.

También citó el contenido del informe grafotécnico y la declaración de Jeny Ariza Ramos. Todo para concluir que no hay prueba que acredite la reproducción del material del examen. 85.3. Sobre la supuesta circulación de los cuadernillos de preguntas para las convocatorias. Desechó el cargo con fundamento en el informe grafotécnico elaborado por la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia, en el que se concluyó que los cuadernillos allegados con las quejas tenían un color diferente al original, ninguno tenía identificación y los textos comparados entre los cuadernillos originales y las copias diferían en tamaño y forma.

Por tal razón, acogió la conclusión del informe según el cual se trataba de fotografías u otro medio de reproducción de los cuadernillos originales, pero que no eran estos. 85.4. Comercialización de los cuadernillos de preguntas en la ciudad de Cali. Desestimó el cargo con fundamento en el informe del jefe de seguridad del centro comercial Jardín Plaza en el que se aseveró que después de la una de la madrugada no se admitía el ingreso de vehículos y personas al establecimiento, lugar y hora en los que, según la denuncia, se habría entregado los cuadernillos. 85.5.

Inconformidad generada en los puntajes de 100 asignados a ciertos participantes que obtuvieron 100 puntos en la prueba de conocimientos o 77 Folios 3 a 40. 34 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sicotécnica.

Con fundamento en los testimonios de Jeny Ariza y Wilfred Villaba Montgut, quienes explicaron el método de calificación de la prueba en sus testimonios, concluyó que no existía irregularidad porque alguno de los participantes alcanzara el puntaje de 100, puesto que la metodología estadística aplicada para calificar el examen así lo permite. 86.

Del recuento realizado de las actuaciones investigativas que adelantó la Comisión de Carrera de la PGN, así como del análisis que hizo de los medios probatorios en la Resolución 1440 de 2015, se puede aseverar que en el presente asunto es inexistente la falsa motivación del acto demandado alegado por el demandante. 87. Ciertamente, del análisis de las pruebas recaudadas no es posible concluir que se probó la filtración de los cuadernillos del examen de conocimiento realizado el 13 de septiembre de 2015, ni antes ni después de la prueba como se afirma en la demanda.

Por el contrario, de él se puede deducir que no hubo falla en los protocolos de seguridad que estableció la Universidad de Pamplona y la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia. 88. En efecto, todos los testimonios [de los empleados de la PGN, de la universidad y de la empresa] confirman la diligencia de esta última para cumplir con las medidas de seguridad establecidas para la custodia de toda la elaboración del examen.

Así, se refirieron a la instauración de salas especiales de seguridad, sesiones de elaboración de preguntas grabadas, requisas a la entrada y salida de la empresa, embalaje de los cuadernillos de preguntas el día del examen, entre otras. 89. A lo anterior se suma que con las denuncias anónimas no se aportó prueba alguna que pudiera llevar a determinar que existió la filtración de los cuadernillos de preguntas, puesto que las copias que aportaron no coincidían en sus características físicas con los originales [ausencia de códigos de barras, tamaño diferente de letra] lo que se corroboró con el informe grafotécnico elaborado por la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia.

Asimismo, la revisión física que Stella Romero Rojas, funcionaria de tal empresa, hizo en conjunto con dos funcionarios de la universidad, Jenny Ariza y Nubia Garzón, de cada uno de los cuadernillos y de las hojas de respuesta arrojó como resultado que ninguno de estos fue extraído o faltó. 90. Se agrega también a lo precedente que los resultados de la prueba en las ciudades en las que se denunció la filtración de los cuadernillos de preguntas no hubo resultados anómalos o fuera de lo común que pudieran dar lugar a pensar que los participantes, o parte de estos, conocieron de las preguntas antes del examen.

De hecho, los resultados del examen demuestran lo contrario, pues fue evidente una baja aprobación por parte de quienes concursaron [en Cali la presentaron 219 y la aprobaron 16]. 91. Aunque la prueba grafotécnica que descartó que los cuadernillos aportados con las denuncias fueran copias de los originales la hizo la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia encargada de la seguridad de la prueba, no por esto debe ser desechada como en la demanda se pide.

Ciertamente, el análisis suyo en conjunto con los demás medios probatorios recaudados en la investigación 35 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coincide con los resultados que contienen, esto es, que no circularon cuadernillos de la prueba antes del 13 de septiembre de 2015. 92.

Todo el análisis anterior fue efectuado de manera razonada y crítica por la Comisión de Carrera de la PGN en la Resolución 1440 de 2015, por lo que no es cierto lo que se dice en la demanda respecto de que en esta solo se citaron las pruebas, pero no se analizaron. Además, la conclusión a la que la comisión arribó se sustentó en tales pruebas y, en se sentido, no se advierte que en la fundamentación del acto administrativo demandado exista disconformidad entre las pruebas recaudadas y los hechos que se dieron como probados de suerte que pudiera afirmarse que la sustentación fáctica que contiene no corresponde con la realidad. 93.

Así las cosas, la Sala concluye que la Resolución 1440 de 2015 no está viciada de nulidad por falsa motivación, puesto que la Comisión de Carrera de la PGN la fundamentó en las pruebas debidamente recaudadas y en un análisis crítico que hizo de ellas. En ese orden, no existe falta de veracidad de las razones de hecho que sustentaron el acto, pues del resultado del análisis probatorio no hay razón para considerar que lo que se dio por demostrado contradiga la realidad, esto es que los hechos hubiesen sido otros diferentes. 2.5.

Conclusión 94. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 proferida por la Comisión de Carrera de la PGN no fue expedida con falsa motivación, desconocimiento de las normas en que debía fundarse y de forma irregular, toda vez que: 94.1. en el desarrollo de la investigación y expedición de la Resolución 1440 de 2015 acató el procedimiento y formalidades fijadas en el artículo 214 del Decreto ley 262 de 2000; 94.2. la resolución se publicó en la página web de la PGN, de acuerdo con lo regulado en el artículo 65 del CPACA para los actos administrativos de carácter general; 94.3. la PGN no debía comunicar de manera personal el trámite a quienes participaron en el concurso para que intervinieran en él por tratarse de una investigación especial y correctiva del concurso de méritos, cuyo fin es salvaguardar que su desarrollo esté acorde con el ordenamiento jurídico en pro de los derechos de los participantes y de la entidad y no definir derechos particulares de los concursantes; 94.4. el acto administrativo se fundamentó en pruebas debidamente recaudadas y la PGN realizó un análisis conjunto y crítico de aquellas.

Por ende, no se advierte que en la fundamentación del acto administrativo demandado exista disconformidad entre las pruebas recaudadas y los hechos que se dieron como probados. En ese orden, es inviable afirmar que la realidad fáctica que contiene no corresponde con la realidad, luego tampoco se configuró la falsa motivación. 95. Por las razones anotadas, se negarán las pretensiones de la demanda. 36 Radicado: 11001 03 25 000 2016 00201 00 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Negar las pretensiones de la demanda presentada por Hernando Aníbal García Dueñas y sus coadyuvantes78 en contra de la Resolución 1440 del 18 de diciembre de 2015 expedida por la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación mediante la cual se ordenó «[d]eclarar que las irregularidades informadas a la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación según Comunicaciones radicadas con SIAF 394606-2015, 402757-2015, 41441-2015 y 433264-2015 resultan infundadas […]», de acuerdo con lo expuesto en precedencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YSB 78 En auto del 21 de febrero de 2022 se aceptaron como coadyuvantes de la parte demandante a Karime Chávez Niño, María Claudia Durán Chaparro, Luz Marina Echeverry Cepeda, Olga Lucía Pineda Villamizar, Claudia Ledesma, Leonor Marleny Chaparro Gutiérrez, Yadira Esperanza Zúñiga López, Germán Ignacio Mateus Loaiza, Carmen Rosa Angela Rodríguez Santana, Juan Rodríguez Cardozo, Nubia Stella Caicedo Díaz, Gina Patricia Pardo Jara, Omar Alberto de Jesús González Rodríguez, Diana Cecilia Gálvez Roa y Sandra Lorena Fernández Chaves.