CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-011 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López, Karine Veloza Bautista y Ángela Patricia Hernández Echeverría Demandados Vinculado:: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Departamento de Boyacá Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Debido proceso y acceso a la administración de justicia Tutela contra providencia, auto que rechazó acción de grupo/ falta de competencia Decisión: Sentencia de segunda instancia – confirma improcedencia Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por las accionantes contra el fallo de 29 de agosto de 2024, emitido por el Consejo de Estado, Sección Quinta2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por las actoras frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Nubia Luceye Galindo López, Karine Veloza Bautista y Ángela Patricia Hernández 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 2 Echeverría, quienes actúan a través de apoderada judicial, interpusieron el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Por consiguiente, solicitaron dejar sin efectos el auto de 24 de abril de 2024, mediante el cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C revocó el proveído del 26 de enero de 2023, en el que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 rechazó la demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo promovida por Nubia Luceye Galindo López contra el departamento de Boyacá (expediente 15001-23-33-000-2022-00540-01), para que se evaluara la posible adecuación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En su lugar, pidió que se ordene a las autoridades accionadas remitir el aludido asunto ordinario a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por ser la competente para desatar la alzada interpuesta en ese trámite. Hechos3. Relatan las accionantes que, el 9 de septiembre de 2022 Nubia Luceye Galindo López formuló demanda en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo contra el departamento de Boyacá (expediente 15001-23-33-000-2022-00540-01), encaminada a que se declarara la nulidad de las Resoluciones 188 y 125 de 1° de octubre de 2020 y 17 de mayo de 2022, respectivamente, por cuyo conducto se negó la devolución de lo pagado por concepto de “Estampilla Pro-Seguridad Social” a los miembros de un grupo de 1782 personas naturales y jurídicas que pagaron ese tributo entre los años 2015 y 2019, sin estar obligadas a ello.
Que, del aludido asunto ordinario conoció el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 que, con providencia de 26 de enero de 2023 lo rechazó al considerar que, como los perjuicios alegados no provenían de un mismo origen, pues tenían diferentes causas y requerían actos administrativos específicos para su cuantificación, el medio de control idóneo para reclamarlos es el de nulidad y 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 00002.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 3 restablecimiento del derecho. Aduce que, contra esa decisión judicial interpusieron recurso de apelación, desatado el 24 de abril de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de revocarla, al estimar que, aunque el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo no era el que correspondía en este caso, se podía evaluar la posibilidad de adecuarlo al que resultaba procedente, en los siguientes términos: “4. […] los preceptos de la Estampilla Pro-Seguridad Social – declaradas nulas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo– disponían todos los elementos de la obligación tributaria, tales como los hechos generadores, bases gravables, sujetos pasivos, tarifas, entre otros; así como las formas de recaudo del tributo.
Quiere decir esto que la administración tributaria departamental, frente a cada contribuyente, según sus particularidades, determinaba la situación del pago de la estampilla. En ese orden de ideas, no es posible afirmar –como lo hace la demandante– que todos los contribuyentes, durante período 2015 a 2019, se vieron perjudicados por los actos administrativos acusados.
La nulidad de las ordenanzas y demás actos generales de la estampilla, por sí sola, no definió la lesión jurídica para los contribuyentes del tributo, pues los efectos jurídicos de esa nulidad debían concretarse a través de actos administrativos particulares, producidos con ocasión del procedimiento de devolución de tributos, si a ello había lugar.
Aún más, tal como lo ha precisado la jurisprudencia tributaria, la nulidad de un acto administrativo general no afecta situaciones particulares consolidadas y sólo tendrá efectos retroactivos, respecto de las situaciones que no lo estén (efectos ex tunc). De ahí que la integración del grupo, en los términos que lo propone la demandante, no es posible, pues los actos que rechazaron por improcedente la devolución de la estampilla no configuraron una genuina definición de la situación jurídica de los 1782 contribuyentes, pues, como se advierte en esas decisiones administrativas, la peticionaria no acreditó la legitimación para iniciar ese procedimiento en nombre de todos los interesados. 5.
Teniendo en cuenta que no se cumplen los requisitos del artículo 145 CPACA para la procedencia del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, porque los actos administrativos acusados no configuraron una causa común del supuesto daño invocado y tampoco es posible concluir la integración del grupo en los términos de la demanda, es improcedente tramitar las pretensiones a través de este medio de control. 6.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que, aunque no proceda el medio de control elegido por la demandante, las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones n° 188 del 1 de octubre de 2020 y 125 del 17 de mayo de 2022 eventualmente podrían tramitarse a través de otro medio de control de naturaleza individual.
Por ello, se revocará la decisión apelada para que el Tribunal evalúe la procedencia de adecuar el medio de control al que resulte [idóneo] y adopte la decisión correspondiente”. Las accionantes sostienen que el proveído objeto de reproche incurre en (i) defecto sustantivo, “al omitir considerar que el inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 autoriza el ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo contra actos administrativos de carácter Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 4 administrativos particulares, mixtos o generales4 y, por tanto, el razonamiento contrario no se desprende de la norma, ni puede deducirse del espíritu permisivo dado por el legislador para la procedencia de la pretensión”;
(ii) desconocimiento del precedente, porque no tuvo en cuenta que en la sentencia C-407 de 2021 la Corte Constitucional precisó que es posible ejercer dicho mecanismo cuando se requiera la nulidad de los actos administrativos demandados, con la finalidad de declarar la responsabilidad de quien los profirió; y (iii) defecto orgánico, puesto que la Sección Tercera del Consejo de Estado no tiene competencia para decidir de fondo el proceso, dado que la controversia es de carácter tributario y, en consecuencia, es la Sección Cuarta la que debe asumir su conocimiento. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 Departamento de Boyacá5.
Deprecó su desvinculación del presente trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la pretensión de las accionantes está encaminada a dejar sin efectos una sentencia judicial, frente a lo cual no tiene competencia alguna. 1.2.2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C6. Solicitó no acceder al amparo deprecado, con fundamento en que “por disposición del artículo 150 [del] CPACA, reformado por la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones contra los autos de los Tribunales Administrativos, de modo que no se configuró irregularidad alguna por esta razón, pues [la] alzada contra la decisión del 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCI[Ó]N TERCERA SUBSECCI[Ó]N A Consejero ponente: HERN[Á]N ANDRADE RINC[Ó]N (E) Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02635-01 Actor: JUAN BAUTISTA DE JES[Ú]S DAZA TURMEQUE Y OTROS.
Se debe agregar que dentro del proceso de la acción pública de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado emitió concepto y señaló que el legislador dejó abierta la posibilidad de que se instaure la acción de grupo para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios irrogados a un número plural de personas, cualquiera que fuere la causa de los mismos, siendo el único requisito como determinante de la procedencia de la acción que sea común para todas las personas que reclaman el reconocimiento y pago de indemnización a través de la incoación de la acción de grupo.
Adujo que, respecto de la naturaleza de dicha causa la ley no establece limitación alguna, por lo que puede tratarse de un acto administrativo ─de efectos individuales, generales o mixto─, de un hecho, de un contrato, de una omisión o de cualquier otra circunstancia, fenómeno o pronunciamiento que pudiere constituirse en fuente de daños resarcibles.
Concluyó entonces que tanto los artículos pertinentes de la Ley 472 de 1998 como el artículo demandado de la Ley 1437 de 2011 sin lugar a dudas posibilitan que la acción de grupo se instaure para reclamar el reconocimiento y pago de los perjuicios originados en cualquier modalidad de actuación u omisión de la Administración Pública o del sujeto que ejerza funciones administrativas ─lo cual incluye a los actos administrativos, tanto del alcance general como de efectos individuales y concretos.
Aclaró que el inciso segundo previó un requisito de procedibilidad de la acción de grupo que solamente resulta aplicable en aquellos eventos en los cuales la fuente del daño la constituya un acto administrativo individual, consistente en que alguno de los miembros del grupo accionante hubiere interpuesto el recurso administrativo obligatorio, en caso de haber resultado procedente, en contra del acto individual que se identifica como causa de los correspondientes perjuicios. 5 Índice 00011 del expediente de Samai de primera instancia. 6 Por conducto del ponente de la sentencia cuestionada, visible en el índice 00012 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 5 Tribunal Administrativo de Boyacá, proferida el 26 de enero de 2023, l[a] conoció el superior jerárquico”.
Además, “el Acuerdo 080 de 2019, artículo 13 […], numeral 12, asignó a [la Sección Tercera] el conocimiento de las acciones de grupo”. 1.2.3 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 37. Sostuvo que “no encuentra ninguna precisión que resulte pertinente para aportar dentro del trámite, la cual redunde en la decisión a asumirse dentro del medio de control constitucional”. 1.3 Providencia impugnada8.
Mediante fallo de 29 de agosto de 20249, el Consejo de Estado, Sección Quinta declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no satisface el presupuesto de la relevancia constitucional, toda vez que “no existe una carga mínima argumentativa que controvierta la providencia de 24 de abril de 2024, […] porque los cargos […] se dirigen a cuestionar por qué una Sección del Consejo de Estado está tramitando un asunto cuya competencia tiene legalmente asignada otra sección, lo anterior por confundir esta figura con las reglas de reparto fijadas en el reglamento interno del cuerpo colegiado”. 1.4 La impugnación10.
Inconformes con la anterior decisión, las tutelantes la impugnaron, para cuyo propósito reiteraron los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y agregaron que este mecanismo constitucional “no se utiliza para discutir asuntos de mera legalidad o de exclusivo contenido económico, sino de raigambre constitucional[,] [p]articularmente, las posibles afectaciones al debido proceso […] 7 Índice 00014 del expediente de Samai de primera instancia. 8 Índice 00016 del expediente de Samai de primera instancia. 9 Cabe precisar que, frente a esa decisión el consejero de Estado Luis Alberto Álvarez Parra salvó parcialmente voto, comoquiera que, en su criterio, “el yerro relativo a la falta de competencia, al tratarse de una presunta irregularidad procesal, sí trascendía de un debate meramente legal al plano ius fundamental, por lo tanto, era menester superar el estudio del requisito de relevancia constitucional y pasar a revisar las demás causales generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial”.
Por otra parte, la consejera de Estado Gloria María Gómez Montoya aclaró voto, por cuanto, a su parecer, “el cargo de la falta de competencia la acción de tutela se torna improcedente pero por no superar el requisito de subsidiariedad, pues el proceso se encuentra en curso y a la fecha no se ha emitido providencia adecuando el medio de control.
Además, de considerar que existía una causal de nulidad en el proceso, la accionante debe ponerla de presente para que el juez de la causa estudie su eventual configuración”. 10 Índice 00024 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 6 y al acceso a la administración de justicia al impedir el curso y trámite del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo”.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 3211 del Decreto ley 2591 de 199112 y 2513 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201914 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el auto de 24 de abril de 2024, por cuyo conducto el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C revocó el proveído del 26 de enero de 2023, en el que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 rechazó la demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo promovida por Nubia Luceye Galindo López contra el departamento de Boyacá (expediente 15001-23-33-000-2022-00540-01), 11 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. 12 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 13 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 14 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 7 para que se evaluara la posible adecuación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 8 sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 9 decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia;
(ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales15, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201216, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos17. 15 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 16 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 17 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 10 2.5 Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela. El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional18 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular19. Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 18 Corte Constitucional, T-480 de 2011, entre otras. 19 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 11 la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: “(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna”20. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente21.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional22 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez 20 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 21 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 22 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 12 constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.6 Solución al caso concreto.
En el asunto sub judice la Sala evidencia que la inconformidad de las actoras, principalmente, consiste en que, la providencia cuestionada, esto es, el auto de 24 de abril de 2024 proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, adolece de defecto orgánico, pues como la controversia suscitada dentro de la demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo promovida por Nubia Luceye Galindo López contra el departamento de Boyacá (expediente 15001-23- 33-000-2022-00540-01) es de carácter tributario, la competencia para decidirla recae en la Sección Cuarta de esa Corporación. Para dilucidar lo anterior, resulta oportuno anotar que la presunta falta de competencia por factor funcional, en virtud del artículo 1623 del Código General del Proceso (CGP) es improrrogable, y esto le permite a la Sala concluir que las actoras deben invocarla al interior del aludido trámite como una causal de nulidad, conforme lo establece el numeral 1 del artículo 13324 del CGP, aplicable en el sub lite conforme al artículo 30625 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), a efectos de obtener pronunciamiento sobre dicho aspecto y no a través de este mecanismo constitucional cuyo carácter es transitorio.
Aunado a lo anterior, cabe advertir que en la providencia censurada se dispuso revocar la decisión de rechazar la demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo con radicado 15001-23-33-000-2022-00540-01, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3, con fundamento en que ese no era el medio de control idóneo para reclamar los perjuicios ahí señalados, para, en su lugar, devolverla con el propósito de que se estudiara la posibilidad de 23 “ARTÍCULO 16.
PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo”. 24 “[…] El proceso es nulo, en lodo o en parte. solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia”. 25 “[…] En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [derogado por el Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 13 adecuarla al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual resultaba procedente; para la Sala, contrario a la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia alegada por las tutelantes, denota una garantía hacia los mismos y, en todo caso, verificada la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, se observa que a la fecha aún no se ha emitido el auto correspondiente, por lo que dicho asunto está en trámite.
Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”26.
Además, en este punto la Sala destaca que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto. III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, se impone confirmar la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por no satisfacerse el presupuesto de la subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, 26 Artículo 86 de la Carta Política. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04037-01 Demandantes: Nubia Luceye Galindo López y otras Demandados: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y otro 14 FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 29 de agosto de 2024, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Quinta de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO