CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "B" MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dos (02) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2019-00142-01 N.º Interno: 6376-2023 (Expediente digital) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones Demandada: María Dilia Cortés de Díaz Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto – Suspensión provisional- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la entidad demandante contra la providencia de 14 de julio de 20231, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 016200 de 23 de noviembre de 1994, que reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Dalila Cortés de Díaz, en calidad de cónyuge supérstite de la pensión de vejez que disfrutaba el señor Abelardo Díaz Pastrana (q.e.p.d).
I.
ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora María Dilia Cortés Díaz, pretendiendo la anulación de la Resolución No. 016200 de 23 de noviembre de 1994, mediante la cual, la entidad demandante ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes a favor de la parte demandada.
A título de restablecimiento del derecho, Colpensiones solicitó que se ordene a la señora María Dilia Cortés Díaz reintegrar los dineros recibidos por concepto de la referida sustitución pensional, debidamente indexados de conformidad con el IPC. La Administradora Colombiana de Pensiones reclamó la suspensión provisional del referido acto administrativo, argumentando que desconoce el artículo 128 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, los cuales prohíben recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, en tanto que para el reconocimiento de la pensión el extinto ISS no tuvo conocimiento que el causante tenía otra prestación reconocida por parte de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la 1 Índice 74 SAMAI Tribunales.
Numero interno: 6376-2023 Demandante: Colpensiones Demandada: María Dilia Cortés de Díaz 2 Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC- mediante la Resolución PVJ 137 de 31 de noviembre de 1979, en donde se incluyó el mismo periodo; esto es, el tiempo comprendido entre el 01 de octubre de 1963 y el 31 de diciembre de 1988.
En consecuencia, la actora afirmó que es procedente acceder a la suspensión del acto administrativo acusado, teniendo en cuenta que atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, conforme con lo previsto en el Acto Legislativo 001 de 2005. 1.1 Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto proferido el 14 de julio de 2023, negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada, al considerar que: “(…) Al respecto, lo primero que debe señalarse es que conforme a los documentos aportados en el expediente, no está acreditado, al menos en esta etapa del proceso, que la señora María Dalila Cortés de Díaz perciba dos sustituciones pensionales como consecuencia del fallecimiento de su cónyuge, pues al margen que se indique en los hechos de la demanda que esa información la obtuvo de la página de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, COLPENSIONES omitió aportar documento que acredite tal afirmación; por lo tanto, en principio no se puede hablar de que la beneficiaria recibe dos mesadas pensionales y por ende realizar el estudio de incompatibilidad que se alega.
En todo caso, conforme a la situación fáctica descrita se observa que las pensiones de jubilación y vejez reconocidas al causante tienen sustento solamente en tiempos cotizados en el sector privado; de tal suerte que tampoco puede asegurarse que se tratan de recursos provenientes del erario, dado que, en ninguno de los actos aludidos se registran aportes de entidades públicas que puedan dar lugar a la prohibición de los artículos 128 constitucional y 19 de la Ley 4º de 1992.
Por otra parte, COLPENSIONES sostiene que existe incompatibilidad pensional por la concurrencia de tiempos, pues según su dicho, en ambas prestaciones se incluyeron los mismos periodos de cotización del 01 de octubre de 1963 y el 31 de diciembre de 1988; sin embargo, tal argumento no resulta de recibo, como quiera que en el caso del causante (i) la pensión de jubilación reconocida por CAXDAC en Resolución PVJ-137 de 23 de noviembre de 1979, se sustentó en el periodo laborado en HELICOL desde el 07 de octubre de 1963 al 09 de octubre de 1979, en cambio (ii) la pensión de vejez otorgada por el entonces ISS a través de la Resolución No. 00759 de 26 de febrero de 1990, se fundamentó en 500 de cotizaciones efectuada entre el 25 de abril de 1980 y el 30 de noviembre de 1989.
Luego entonces, se colige que en este estudio preliminar no se logra determinar que la señora María Dalila Cortés de Díaz, se encuentre percibiendo dos sustituciones pensionales y además, que alguna de ellas provenga de dineros provenientes del tesoro público. Así las cosas, se negará la solicitud de medida cautelar, sin perjuicio que en la decisión que resuelva el asunto de fondo, se logre desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado toda vez que debe recordarse que la medida adoptada en esta providencia no implica de manera alguna un prejuzgamiento (…)”.
Numero interno: 6376-2023 Demandante: Colpensiones Demandada: María Dilia Cortés de Díaz 3 1.2 Del recurso de apelación Con escrito de 24 de julio de 20232, el apoderado judicial de la entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, solicitando su revocatoria, al considerar: “(…) El anterior acto administrativo resulta contrario al ordenamiento Jurídico toda vez que la Resolución No. 16200 de 23 de noviembre de 1994, no se ajusta a la Constitución y a la ley ya que desconoce tanto el artículo 128 de la Constitución Política como el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, los cuales prohíben recibir más de una asignación que provenga del tesoro público.
Lo anterior, en razón a que para el reconocimiento de la pensión el extinto ISS no tuvo conocimiento de que el causante tenía otra prestación reconocida por parte de la CAXDAC -Resolución PVJ 137 de 31 de noviembre de 1979- en donde incluyó el mismo periodo, es decir, el comprendido entre el 01 de octubre de 1963 y el 31 de diciembre de 1988.
Por lo que se debe señalar que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta igualmente contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005 como una obligación del Estado, entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, procurando que las decisiones que afecten dicho sistema, como el reconocimiento de prestaciones, se adopten teniendo en cuenta que está conformado por recursos limitados, que se distribuyen de acuerdo con las necesidades de la población, con el objetivo de que los derechos adquiridos se hagan efectivos.
Es así como este perjuicio inminente en contra de la Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones se configura en la medida en que dicho sistema debe disponer de un flujo permanente de recursos que permita su mantenimiento y adecuado funcionamiento, y el continuar con el pago de una mesada pensional en proporciones indebidas afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos. Así las cosas, es evidente que nos encontramos ante un detrimento financiero de Colpensiones, entidad que administra las cotizaciones de todos los colombianos; por ello de conformidad con lo establecido en la Constitución Política en su artículo 48, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005.
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo deberán asegurarla sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.” Finalmente, de persistir el efecto del acto administrativo, se seguiría pagando mesadas que en derecho no corresponden, y muy difícilmente se podrán recuperar los dineros girados al demandado, causando con ello, graves y enormes perjuicios a la Entidad, afectando la estabilidad financiera del sistema general de pensiones (…)”. 2 Índice 23 SAMAI Numero interno: 6376-2023 Demandante: Colpensiones Demandada: María Dilia Cortés de Díaz 4 II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en el literal h)3 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021; numeral 5º del artículo 2434 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021; numeral 3º del artículo 2445 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021 y; el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si, en el sub examine, la medida cautelar solicitada por Colpensiones cumple con los presupuestos normativos establecidos en el artículo 231 del CPACA, para acceder a la suspensión provisional de la Resolución No. 016200 de 23 de noviembre de 1994.
Para ello, se harán las siguientes precisiones: (i) De la suspensión provisional; y (iii) Caso concreto. 2.3. De la suspensión provisional La suspensión provisional es una medida de naturaleza cautelar, preventiva, provisional y accesoria con que cuenta la parte demandante para que se suspendan los efectos jurídicos de un acto administrativo, el cual puede vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos. El artículo 229 del CPACA, establece la procedencia de las medidas cautelares, así: “(…)
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. 3 ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…)2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente 4 Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…)5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 5 Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…)3.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. Numero interno: 6376-2023 Demandante: Colpensiones Demandada: María Dilia Cortés de Díaz 5 La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
(…)”. El inciso 1° del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en sentencia de 15 de febrero de 20186, se pronunció sobre la procedencia de la suspensión provisional de la siguiente manera: “(…) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.
(..), si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.
En efecto, al momento estudiar la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo, el juez con fundamento en las pruebas allegadas puede concluir que el acto demandado contradice el ordenamiento jurídico. 2.4 Caso concreto La Sala advierte que la entidad accionante argumenta que el acto administrativo acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, en tanto que, para el reconocimiento de la pensión el extinto ISS no tuvo conocimiento que el señor Abelardo Díaz Pastrana (q.e.p.d) devengaba otra prestación reconocida por parte de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – 6 Sentencia de 15 de febrero de 2018.
MP. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Rad. 11001-03-25-000-2015-00366-00 Numero interno: 6376-2023 Demandante: Colpensiones Demandada: María Dilia Cortés de Díaz 6 CAXDAC- mediante la Resolución PVJ 137 de 31 de noviembre de 1979, en donde incluyó el mismo periodo; esto es, el tiempo comprendido entre el 01 de octubre de 1963 y el 31 de diciembre de 1988, razón por la cual, el reconocimiento pensional incurrió en la prohibición del artículo 128 de la constitución política.
Para resolver, se aclara que el instituto de medidas cautelares de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, requiere de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, que pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada; dicha situación exige una confrontación entre la resolución acusada y las normas aplicables a la verificación de compatibilidad o no entre las dos mesadas, el estudio exhaustivo de las pruebas documentales que acreditaban los tiempos efectivamente cotizados por el causante y la naturaleza jurídica de las entidades a las que prestaba sus servicios (pública o privada), para determinar la naturaleza de las referidas prestaciones pensionales.
Se reitera entonces que el decreto de una medida cautelar reclama la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud, de manera que cualquier manifestación no puede constituir, prima facie, razón suficiente para acceder a tal solicitud7. De la misma forma, se destaca que de un estudio de las pruebas aportadas por la entidad accionante con la solicitud de medida cautelar no es posible acreditar en esta etapa procesal la probable contradicción entre el acto administrativo censurado y el ordenamiento superior, en tanto que de una apreciación de las resoluciones que ordenaron el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor Abelardo Díaz Pastrana (q.e.p.d) no es posible advertir una presunta incompatibilidad entre los tiempos de servicio reconocidos por el ISS y la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC, máxime cuando de un análisis a priori de los referidos actos administrativos se observa que los tiempos de servicio prestados por el causante se hicieron en el sector privado y no se incluyeron los mismos periodos de cotización, razón por la que no existe mérito para acceder a la solicitud de medida cautelar.
En todo caso, la Sala considera que acceder a la medida cautelar solicitada por Colpensiones conllevaría inescindiblemente a anteponer los derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social de la señora María Dilia Cortés de Díaz, en calidad de cónyuge supérstite, sobre el análisis objetivo de legalidad en esta etapa procesal, 7 En el mismo sentido se pronunció la Sala en auto de 22 de septiembre de 2022, dentro del radicado 25000-23-42-000- 2018-00284-01.
Nº Interno: 2551-2022. C.P. César Palomino Cortés Numero interno: 6376-2023 Demandante: Colpensiones Demandada: María Dilia Cortés de Díaz 7 máxime cuando es una persona de la tercera edad (88 años) y sus condiciones mínimas fundamentales podrían verse afectadas por una decisión cautelar de suspensión provisional. De allí que, no es procedente acceder a la medida cautelar pretendida por Colpensiones.
Por las anteriores razones, y sin que ello implique prejuzgamiento, la Sala confirmará el auto de 14 de julio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, por tanto, será con las pruebas decretadas en el curso del proceso y en la sentencia que defina las pretensiones, donde se determinará si existe la compatibilidad pensional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 14 de julio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA