Radicado: 05001-23-33-000-2017-00342-01 (27002) Demandante: CONECIL CONTRATISTAS S.A.S. FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-00342-01 (27002) Demandante: CONECIL CONTRATISTAS S.A.S. Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Aportes parafiscales, periodos de enero a diciembre de 2013.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 5 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, que resolvió: “PRIMERO. NEGAR las pretensiones incoadas por la sociedad CONECIL CONTRATISTAS S.A.S, en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, atendiendo a la argumentación vertida previamente.

SEGUNDO. Se condena en costas a la parte demandante, atendiendo a los parámetros definidos en la parte motiva de la presente decisión.”

ANTECEDENTES La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP [en adelante la UGPP] expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 349 del 13 de mayo de 2015, por inexactitud y falta de pago de las cotizaciones al Sistema de seguridad social de los periodos enero a diciembre de 2013.

Mediante Liquidación Oficial RDO. 2015-01147 del 29 de diciembre de 2015, la UGPP determinó el valor a pagar por concepto de inexactitud, mora y omisión en los aportes realizados por CONECIL CONTRATISTAS S.A.S, en los periodos antes referidos e impuso sanción por inexactitud. La contribuyente interpuso recurso de reconsideración. El 15 de diciembre de 2016 la UGPP mediante la Resolución No. RDO-2016-00032, notificada personalmente el 4 de enero de 2017, resolvió el recurso de reconsideración y dispuso modificar la liquidación oficial.

DEMANDA La sociedad actora en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formuló las siguientes pretensiones: Radicado: 05001-23-33-000-2017-00342-01 (27002) Demandante: CONECIL CONTRATISTAS S.A.S. FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx “PRETENSIONES 1. Se solicita la nulidad de los siguientes actos administrativos: Requerimiento para declarar y/o corregir No. 349 del 13 de mayo de 2015.

Liquidación oficial No. RDO -2015-01147 del 29 de diciembre de 2015. Resolución No. RDO-2016-00032 del 15 de diciembre de 2016. 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se solicita la terminación y archivo del proceso administrativo, y que por tanto se exonere a la demandante de cualquier omisión, inexactitud o sanción en el pago de la Seguridad Social Integral, correspondiente al periodo 01/01/2013 al 31/12/2013. 3.

Condenar a las costas y agencias en derecho”. La demandante invocó como normas violadas las siguientes: - Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia - Artículo 236 de la Ley 1564 de 2012. El concepto de la violación se sintetiza así: Violación de los actos administrativos por el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.

Destacó que la UGPP negó la práctica de la inspección judicial por considerarla innecesaria, inconducente, impertinente e inútil, en virtud de las pruebas existentes en el expediente. Alegó que con el recurso de reconsideración aportó 20 contratos de trabajo en los que la UGPP evidenció el pacto de desalarización celebrado entre la empresa y los trabajadores, razón por la cual disminuyó el valor de las inexactitudes y de la sanción. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP propuso excepción de inepta demanda por indebida individualización de las pretensiones y se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Consideró que la inspección tributaria es facultativa y se lleva a cabo cuando la entidad desea conocer la exactitud de las declaraciones, situación que no se presentó en el proceso en estudio; pues con el material aportado por la demandante fue suficiente.

Sostuvo que la administración garantizó el debido proceso y los descuentos a los que accedió fue porque se verificó su procedencia sin que ello signifique que debía actuarse como lo propuso el demandante. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas. Las razones de la decisión se resumen así: Consideró que la falta de la práctica de la inspección judicial a los archivos de la empresa, Radicado: 05001-23-33-000-2017-00342-01 (27002) Demandante: CONECIL CONTRATISTAS S.A.S. FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx prueba solicitada en sede administrativa no conlleva a una vulneración del debido proceso, aunado a que en el recurso de reconsideración no alegó la existencia de nulidad alguna por esta omisión y, por el contrario, obtuvo un pronunciamiento expreso por parte de la administración en la Resolución No. RDC 2016-00032 del 15 de diciembre de 2016.

Destacó que era a la sociedad demandante a quien correspondía aportar las pruebas que tuviese en su poder para desvirtuar los cargos formulados en contra del requerimiento; sin embargo, se limitó a allegar una muestra de los contratos laborales y a solicitar la inspección judicial a los archivos laborales de la empresa. Observó que, la UGPP valoró la contabilidad y los contratos aportados por la demandante, por ende, los consideró un pago no salarial, sujeto a lo establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, lo que conllevó a una modificación de los ajustes determinados en la Liquidación Oficial y, en consecuencia, una reducción de la sanción por inexactitud.

Por lo anterior, no encontró acreditado que la diligencia de inspección judicial solicitada fuera esencial para desvirtuar las glosas planteadas en las resoluciones acusadas, pues la decisión de la administración se basó en pruebas que la sociedad actora aportó. Además, la falta de practica de las pruebas no conlleva a la vulneración del debido proceso, dado que la parte también podía solicitarla en la etapa judicial.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló con fundamento en los siguientes argumentos: Destacó que la solicitud de una prueba de inspección judicial cumplió con la obligación señalada en el artículo 167 del Código General del Proceso, relativo a la carga de la prueba. Señaló que los pactos de desalarización se podían probar documentalmente, por inspección judicial, o incluso por prueba testimonial; pues la UGPP en la resolución que resuelve el recurso de reconsideración les dio validez a los pactos firmados entre los trabajadores y la empresa.

Respecto de la inspección solicitada por el contribuyente, basada en el artículo 778 del Estatuto Tributario, insistió que no es de carácter oficioso o voluntario para la administración. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Llega al Despacho el proceso de la referencia el cual fue inicialmente repartido y tramitado por la Sección Primera de esta Corporación. Estando al despacho para fallo, la UGPP solicitó remitir el expediente a la Sección Cuarta.

La Consejera de Estado, doctora Nubia Margoth Peña Garzón, mediante auto del 3 de junio de 2022, notificado por estado el 9 de junio de 2022, remitió el proceso a la Sección Cuarta por competencia. Teniendo en cuenta que el asunto debatido es competencia de esta Sección, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo nro. 80 del 12 de marzo de 2019, mediante auto del 8 de noviembre de 2022, este despacho avocó conocimiento.

La demandante insistió en los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. Radicado: 05001-23-33-000-2017-00342-01 (27002) Demandante: CONECIL CONTRATISTAS S.A.S. FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx La demandada reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. El Ministerio Público no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si se presentó vulneración del debido proceso en sede administrativa al no decretarse inspección judicial.

La Sala advierte que, de conformidad con el artículo 320 del CGP, el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente, respecto de los reparos concretos formulados por el apelante. Dicha norma es concordante con el artículo 328 ibidem que limita la competencia del juez de segunda instancia a los reparos planteados por la parte recurrente en contra de la sentencia de primera instancia, cuando solo una de ellas es quien interpone el recurso de apelación. Carga de la prueba.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el trámite de liquidación oficial, dentro de los procesos de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social a cargo de la UGPP se rige por lo previsto en el Libro V del Estatuto Tributario, incluido su título VI- “Régimen Probatorio”.1 Así, el artículo 742 del Estatuto Tributario dispone que la determinación de los tributos y la imposición de sanciones debe fundarse en los hechos que aparezcan demostrados en el expediente, a través de los medios de prueba señalados en las normas tributarias y en el Código General del Proceso.

Ahora, la inspección judicial2, como medio de prueba consiste en que el juez, de manera personal e indirecta, examine personas, lugares, cosas o documentos, con el fin de verificar o esclarecer los hechos materia del proceso, a fin de formarse un adecuado convencimiento del aspecto que se quiere demostrar. El artículo 189 del Código General del Proceso, indica que se puede pedir como prueba extraprocesal la práctica de inspección judicial sobre personas, lugares, cosas o documentos que hayan de ser materia de un proceso, con o sin intervención de perito. 1 Artículo 156.

Gestión de Obligaciones Pensionales y contribuciones parafiscales de la Protección Social. “(…) El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente: En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V Títulos I, IV, V y VI.

Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. En las Liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.” 2 Artículo 189. Inspecciones judiciales y peritaciones Podrá pedirse como prueba extraprocesal la práctica de inspección judicial sobre personas, lugares, cosas o documentos que hayan de ser materia de un proceso, con o sin intervención de perito.

Las pruebas señaladas en este artículo también podrán practicarse sin citación de la futura contraparte, salvo cuando versen sobre libros y papeles de comercio caso en el cual deberá ser previamente notificada la futura parte contraria Radicado: 05001-23-33-000-2017-00342-01 (27002) Demandante: CONECIL CONTRATISTAS S.A.S. FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx Así lo prevé el artículo 236 del C.G.P., norma que además señala que se puede negar decretar la inspección si se considera que es innecesaria en virtud de otras pruebas que existen en el proceso.

En cuanto a la carga de la prueba contemplado en el artículo 167 del C.G.P3, la Sala ha señalado que la norma es de aplicación general probatoria, en la que se desataca que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas cuyo efecto jurídico persiguen4. El demandante alega en su apelación que debió decretarse la inspección judicial sobre los contratos laborales que reposan en la empresa, para acreditar los pactos de desalarización. Al tiempo reconoce que al presentar el recurso de reconsideración aportó los documentos que permitieron que la UGPP diera por probados algunos de los pactos.

Según el citado artículo 236 del C.G.P., “solo se ordenará la inspección cuando sea imposible verificar los hechos por medio de videograbación, fotografías u otros documentos, o mediante dictamen pericial, o por cualquier otro medio de prueba.” Sobre este punto, en la sentencia de 29 de agosto de 20195, se reiteraron varios pronunciamientos de la Sección en los que se indicó que el contribuyente está habilitado para mejorar las pruebas aportadas ante la Administración tributaria.

En concreto, la citada providencia señaló lo siguiente: “[…] la jurisprudencia de esta Sección ha sido clara en manifestar que a pesar de las previsiones contenidas en el artículo 744 del ET, esto no impide que el contribuyente, con ocasión de la demanda y demás oportunidades procesales antes descritas, allegue nuevas pruebas o mejore las aportadas en la vía administrativa, dado que el proceso ante la jurisdicción contenciosa otorga a las partes libertad probatoria, pues la ley les concede el derecho a demostrar los hechos que constituyen sus afirmaciones (sentencia del 16 de septiembre de 2010, CP.

William Giraldo Giraldo, exp. 17101). En virtud del principio de libertad probatoria y de la carga de la prueba, en el proceso judicial, el contribuyente puede presentar nuevas pruebas en la vía judicial para hacer valer su derecho, sin que exista impedimento para ello. Entender lo contrario, no solo desconocería el objeto de la jurisdicción sino la naturaleza de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instrumento del que gozan los administrados para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos (sentencias del 04 abril 3 ARTÍCULO 167.

CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.

Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. 4 Exp. 21295, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez, Sentencia del 8 de marzo de 2018 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 29 de agosto de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2013-00363-01(21774), CP Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00342-01 (27002) Demandante: CONECIL CONTRATISTAS S.A.S. FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx de 2019 y 06 de agosto de 2015, CP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exps. 22331 y 20130; y del 13 de octubre de 2016, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia, exp. 22165).” En el caso en estudio, la Sala observa que, en la respuesta al requerimiento especial, la demandante solicitó: “una inspección judicial a los archivos laborales de la empresa ubicados en la carrera 43 No. 31-182, segundo piso, Medellín.” En la liquidación oficial, la administración no se pronunció. En el recurso de reconsideración insistió que: “Por tanto es obligación de la UGPP, antes de proceder a la liquidación definitiva, proceder a decretar y practicar la prueba solicitada, la cual no puede ser negada porque se solicitó dentro de los términos legales correspondientes”.

El 15 de diciembre de 2016, en Resolución RDC-2016-00032 que resolvió el recurso de reconsideración la UGPP señaló: “(…) es importante señalar que el aportante remitió información a lo largo del proceso de fiscalización, información que le permitió a la UGPP verificar la exactitud de las declaraciones y el cumplimiento de las obligaciones (…) este Despacho considera que existe suficiente material probatorio para establecer la deuda a cargo de la sociedad aportante respecto de los aportes a seguridad social y parafiscales.

Conforme lo anterior, encuentra esta unidad administrativa que para la verificación de los hechos materia del presente proceso es innecesaria la inspección judicial solicitada (…) no es conducente, pertinente y útil, motivo por el cual, se niega la prueba en esta instancia”. A continuación, se relacionan las pruebas solicitadas por el apelante en el acápite de pruebas presentado en la demanda: “MEDIOS DE PRUEBA 1.DOCUMENTALES: Sírvase Señor Juez, tener como prueba y darles su valor legal a los siguientes documentos: *Certificado de existencia y representación de la UGPP *Cd donde reposa la Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se prueba la existencia de la UGPP *Decreto 2829 del 5 de agosto de 2010, donde se demuestra la representación de la UGPP. *Respuesta a requerimiento para declarar y/o corregir No. 349 del 13 de mayo de 2015, acompañada de poder para actuar, 20 contratos de trabajo, y constancia de recibido por parte de la UGPP el día 21 de agosto de 2015, según guía de Servientrega número 929280316. *Liquidación oficial No. RDO-2015-01147 del 29 de diciembre de 2015. *Recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior liquidación, y constancia de recibido por parte de la UGPP el día 4 de mayo de 2016, según guía de Servientrega número 939353149. *Resolución No. RDO-2016-00032 del 15 de diciembre de 2016, acompañada del acta de notificación personal.” La Sala observa que en el curso del proceso administrativo y judicial no se presentó una vulneración del debido proceso, dado que la inspección judicial solo se ordena cuando sea imposible verificar los hechos por otros medios de prueba y como se vio, en este caso Radicado: 05001-23-33-000-2017-00342-01 (27002) Demandante: CONECIL CONTRATISTAS S.A.S. FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx procedía la demostración de los pactos de desalarización mediante documentos o bien otros medios de prueba que no fueron aportados por la demandante. Adicionalmente, en el curso del proceso judicial, la parte demandante pudo atacar la presunción de legalidad de los actos demandados con nuevas pruebas o mejorar las aportadas en la actuación administrativa; sin embargo, ello no ocurrió. En consecuencia, no prospera el cargo.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, se confirmará la sentencia del 5 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad. Condena en costas Finalmente, en cuanto a la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), se observa que a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num. 8) del CGP, no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen, razón por la cual, no se condenará en costas en esta instancia procesal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN