CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Referencia: Acción de tutela Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL TESIS: SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO.
LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN EL DEFECTO SUSTANTIVO ENDILGADO. EL CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN ES DE 2 AÑOS, CONTADOS A PARTIR DEL PAGO DE LA CONDENA O A MÁS TARDAR DENTRO DE LOS 18 MESES DE PLAZO ESTABLECIDOS PARA EL PAGO, LO QUE OCURRA PRIMERO, DE CONFORMIDAD CON LA NORMATIVA DISPUESTA PARA EL ASUNTO.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ1. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud La NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido la providencia de 11 de mayo de 2022, dentro del medio de control de repetición identificado con el número único de radicación 15238-33-33-001-2021-00139-01.
I.2 Hechos Refirió que el 8 de octubre de 2021 promovió demanda en ejercicio del medio de control de repetición contra el Auxiliar de Policía en retiro JUNIOR STIVEN ORGANISTA GALVIS, con el fin de que se le declarara responsable de los hechos que dieron lugar a la acción de reparación directa2, en la que mediante sentencia de 26 de marzo de 2015, el Tribunal condenó a la institución por las lesiones causadas a la señora MARÍA NUBIA WALTEROS 2 Identificada con el número único de radicación 15000-23-31-000-2005-01751-01. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PIRABÁN por los hechos ocurridos el 9 de febrero de 2005 en el Municipio de Paya y, en consecuencia, le ordenó el reconocimiento de perjuicios morales y materiales por un valor de trescientos quince millones cuatrocientos noventa y cuatro mil veintiocho pesos ($315.494.028).
Indicó que el proceso fue identificado con el número único de radicación 2021-00139-00 y le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama que, mediante auto de 5 de noviembre de 2021, rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno de la caducidad de la acción, pues los 18 meses de plazo con que contaba la entidad para el pago de la condena vencieron el 17 de octubre de 2016, fecha a partir de la cual se cuentan los 2 años de caducidad, por lo que el término para ejercer la acción feneció el 18 de octubre de 2018, mientras que la demanda fue radicada hasta el 11 de octubre de 2021, esto es, tres años después de vencido el término. Refirió que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal que, en sentencia de 11 de mayo de 2022, confirmó la decisión del a quo al estimar que el término de caducidad se debía contabilizar desde el vencimiento de los 18 meses, toda vez que el pago de la condena 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se realizó hasta el 29 de junio de 2021, por lo que venció primero el plazo, punto de partida desde el cual debían ser contados los 2 años de plazo para presentar la demanda. I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados al desconocer que interpuso la demanda de repetición dentro del término legal dispuesto para ello, por lo que no se debió declarar el fenómeno de la caducidad de la acción en el asunto.
Sostuvo que en cuanto a la oportunidad para presentar el medio de control de repetición, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA- prevé dos posibilidades, esto es, dos años contados: i) a partir del día siguiente de la fecha de pago o, ii) a más tardar desde el vencimiento del plazo para el pago de la sentencia, de tal forma que el término de caducidad debió contabilizarse desde el momento en que se realizó el pago de la condena, esto es, el 29 de junio de 2021, por lo que, a su juicio, el medio de control fue presentado dentro del término, pues este concluiría hasta el 19 de junio de 2023. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que de conformidad con el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, la acción de repetición caduca al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente a la fecha del pago total efectuado. Añadió que la Policía Nacional es una entidad del Estado que para el cumplimiento de sus obligaciones pende de la asignación de recursos del Ministerio de Hacienda, por lo que si la entidad no cumplió con la obligación dentro de los 18 meses estipulados, ello obedeció única y exclusivamente a aspectos de orden presupuestal.
Por lo anteriormente señalado, alegó que la autoridad judicial accionada también incurrió en violación directa de la Constitución. I.4. Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: “[…] Dejar sin efectos la providencia del 11 de mayo de 2022 notificada a los 16 días del mismo mes y año, proferida por la Sala de Decisión No. 02 del Tribunal Administrativo de Boyacá con ponencia del doctor Luis Ernesto Arciniegas Triana, dentro del medio de control de repetición No. 15238-33-33-001-2021-00139-01 y en consecuencia, se ordene a esa Autoridad judicial que en el 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término de un (1) mes siguiente a la notificación de esta providencia, dicte un nuevo auto que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas […]”. I.5. Defensa I.5.1.- El Tribunal sostuvo que no se incurrió en alguna de las causales genéricas y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, comoquiera que la decisión acusada fue adoptada en derecho y no fruto de la arbitrariedad, máxime cuando se apoyó en los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado, que ha destacado que el término de los dos años se toma a partir del evento que ocurra primero, es decir, a partir del día siguiente de la fecha del pago o desde el vencimiento del plazo de 18 meses, si el mismo transcurre sin que se haga el pago.
Resaltó que no es posible aceptar que a través de este mecanismo constitucional se pretenda cambiar la doctrina consolidada por el Alto Tribunal Contencioso y se computen los términos de caducidad del medio de control desde cuando la entidad efectuó el pago de la condena, pues el plazo establecido en la ley para ello no es indeterminado. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, refirió que no se evidencia amenaza alguna de los derechos fundamentales invocados en el asunto, pues no se demostró la existencia u ocurrencia de ningún defecto. I.6. Intervinientes I.6.1.- El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Duitama refirió que la decisión acusada se fundamentó, entre otras, en las precisiones hechas por la Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001 en lo que tiene que ver con la forma como debe contabilizarse el término de caducidad de la acción de repetición, en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y en el pronunciamiento que sobre el particular hizo la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 9 de septiembre de 2016.
Indicó que los argumentos que aduce la parte actora no resultan de tal validez, por lo que solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20123, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, luego de analizar la evolución jurisprudencial de la acción de tutela contra providencias judiciales tanto en la Corte Constitucional como en esta Corporación, concluyó que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala había sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen han abierto paso a dicha 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de radicación: 2009-01328. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que a partir de tal pronunciamiento se modificó ese criterio radical y se declaró la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella, elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo4.
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 11 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal, por medio de la cual confirmó la decisión del a quo que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, dentro del medio de control 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de repetición identificado con el número único de radicación 2021- 00139-01. A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución. En este punto se advierte que aun cuando la parte actora alega la existencia de un defecto por violación directa de la Constitución, la Sala observa que lo que verdaderamente quiere poner de presente es un presunto defecto sustantivo por indebida aplicación de los artículos 164 del CPACA y 11 de la Ley 678 de 2001, que tratan respecto del término previsto para la presentación del medio de control de repetición, por lo que tal inconformidad será analizada bajo dicho precepto.
Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derrotero, ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados dentro del medio de control de repetición identificado con el número único de radicación 2021- 00139-01. De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. La Sala observa que en el caso concreto se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo y vulneró sus derechos fundamentales invocados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuso en un plazo razonable5 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados. Verificado lo anterior y superado el análisis de procedibilidad, corresponde determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo alegado al proferir la providencia de 11 de mayo de 2022 dentro del medio de control de repetición identificado con el número único de radicación 2021-00139-01.
Del defecto sustantivo La Corte Constitucional6 ha precisado que el defecto sustantivo se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”. En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en 5 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia T-949 de 20097, la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” De igual forma, la Corte Constitucional8 ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…] no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la 7 M.P Mauricio González Cuervo. 8 Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia debatida en sede jurisdiccional […]”. Caso en concreto Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que el TRIBUNAL mediante sentencia de 11 de mayo de 2022, para efectos de determinar si había lugar a confirmar o revocar la decisión del a quo, que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, estableció lo siguiente: “[…] Por su parte, el literal l) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. prescribe: “Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”.
(Subraya la Sala). El artículo 11 de la Ley 678 de 2001 señaló que “La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas”.
Como puede observarse, existe una aparente antinomia normativa entre lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA y en la Ley 678 de 2001 en punto a la caducidad, por cuanto la primera de las disposiciones establece dos referentes para 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contabilizar el término para el ejercicio del medio de control, pero señalando que en todo caso se tomará el vencimiento del plazo legal para pagar; en tanto que la segunda de las disposiciones toma como referente la fecha del último pago. El Consejo de Estado al advertir esa contradicción se pronunció advirtiendo que son dos (2) supuestos que se tienen en cuenta para empezar a contar el término prescrito para presentar oportunamente la demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, así: i) a partir del día siguiente a aquél en el cual se hubiere efectuado el pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia, y ii) desde el día siguiente al vencimiento del plazo que tiene la administración pública para dar cumplimiento a una sentencia judicial.
Tanto el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 del 2011), establecen el mismo término de caducidad de dos (2) años con esos dos referentes; sin embargo, frente al supuesto del “día siguiente al vencimiento del plazo” hubo una modificación, en tanto que en el C.C.A concedía dieciocho (18) meses para que la administración efectuara el pago, y en el C.P.A.C.A., cuenta con diez (10) meses.
Sobre el particular, consideró el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: “Para la Sala, la caducidad de la acción es un fenómeno jurídico en virtud del cual el titular de una acción pierde la facultad de acudir ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley para ese efecto.
En materia de caducidad de la acción de repetición, resulta aplicable el artículo 11 de la ley 678 de 2001 según el cual, la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. Por su parte, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la anterior disposición, en el entendido de que en el evento en el cual no se hubiere pagado la condena respectiva, el término se debe contabilizar a partir del vencimiento de los 18 meses de la ejecutoria de la sentencia que impuso la condena. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición, cabe precisar que existen dos momentos a partir de los cuales empieza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) a partir del día siguiente a aquél en el cual se hubiere efectuado el pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y, b) desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses consagrado en el artículo 177 inciso 4 del C. C. A., previsto para la que la entidad pública cumpla la obligación indemnizatoria que le ha sido impuesta.
Dado lo anterior, se toma lo que ocurra primero en el tiempo, esto es, el pago de la suma a que se condenó, o por la cual se concilió, o cuyo reconocimiento se realizó, o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del C.C.A., sin que se haya realizado el pago de tal suma como el momento para que empiece a correr el término para ejercer la acción. La posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado en innumerables providencias respecto de los requisitos para que proceda la acción de repetición, indica entre otras, que la entidad debe acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial.
Por tal razón no le es dable a la entidad el hecho de que quede a su discreción determinar el término de caducidad de la acción, cuando aquella está determinada en la ley”. (Se subraya y resalta). Como puede apreciarse, en punto a la caducidad del medio de control de repetición se le introdujo una enmienda importante dado que el cómputo de la misma tendrá dos referentes: la fecha de pago, “o a más tardar el vencimiento del plazo” que tiene la administración para pagar.
Así entonces, para establecer si la demanda fue interpuesta dentro del término de caducidad consagrado para el medio de control de repetición, es necesario establecer cuál de los dos supuestos ocurrió primero. […]” (Destacado fuera de texto). Igualmente, con fundamento en la norma y en los pronunciamientos emitidos por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el TRIBUNAL concluyó que el término de caducidad debía 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contabilizarse a partir del vencimiento del plazo de los 18 meses para pagar la condena, ya que fue esto lo que ocurrió primero, no así desde el pago efectivo de la sentencia, de la siguiente manera: “[…] En el presente asunto la apoderada de la parte demandante asegura que el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que se efectúo el pago de la condena por parte de la entidad producto de la conciliación, y por su parte, para el a quo el cómputo se cuenta una vez fenecieron los 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de un proceso en el que la sentencia condenatoria se dictó en vigencia de esa normativa y porque fue lo que ocurrió primero. En un caso similar al que se debate, el Consejo de Estado en jurisprudencia del 8 de marzo del 2017, dentro del radicado 15001-23-33-000-2016-00585-01, resolvió la apelación contra providencia proferida por este Tribunal, M.P Dr. Oscar Alfonso Granados, en la cual se rechazó la demanda, e indicó: […] De la jurisprudencia trascrita, fuerza concluir, que el término de los dos años se toma a partir del evento que ocurra primero, es decir, que los 2 años se cuentan: i) a partir del pago, cuando éste se hace dentro del plazo de 18 meses, o ii) desde el vencimiento de este último plazo, si el mismo transcurre sin que se haga el pago.
Debe decir esta Sala que en el presente caso debe tenerse en cuenta para efectos de determinar el término que la entidad tenía para cumplir la sentencia lo dispuesto en el artículo 177 del C.C.A., que si bien la providencia objeto de repetición fue proferida en la fecha en que el CPACA estaba en vigencia, no puede desconocerse que el trámite del proceso de reparación directa se rigió por las reglas del C.C.A, y en ese orden, se debe tener atender lo que establecía esa normativa; diferente situación se presenta cuando el proceso inició bajo el trámite del CPACA el cual establece que el cumplimiento de las sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas serán cumplidas dentro de los 10 meses siguientes a la fecha 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ejecutoria de la sentencia. Por otra parte, es del caso traer a colación la providencia proferida por el Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación contra un auto de rechazo de demanda proferido por esta corporación con ponencia del suscrito magistrado sustanciador en un caso de similares contornos donde reitera que el término a partir del cual se cuenta la caducidad es a partir del vencimiento de los 18 meses, por ser el evento que ocurre primero: […] Así las cosas, es claro que el término de la caducidad en el medio de control de repetición empieza a contabilizarse a partir del pago, siempre y cuando este se haya efectuado dentro del término que la entidad tiene para pagar, pues, por el contrario, al transcurrir dicho plazo sin que se efectúe el pago el plazo para presentar la demanda se cuenta a partir de su vencimiento, por ser lo que ocurre primero. De manera que le asiste razón al a quo al contabilizar el término desde el vencimiento de los 18 meses ya que fue lo que ocurrió primero, pues se observa que efectivamente la sentencia objeto de condena fue proferida el 26 de marzo de 2015, cobró ejecutoria el 16 de abril de 2015 (anexo 01 fls.58), el termino de los 18 meses que tenía la entidad para pagar vencían el 17 de octubre de 2016, y el pago se realizó el 29 de junio de 2021, entonces, venció primero el plazo, punto de partida a partir de la cual se deben contar los dos años para presentar la demanda.
Entonces, se concluye que los términos corrieron entre el 17 de octubre de 2016 y el 17 de octubre de 2018, y la demanda se presentó el 11 de octubre de 2021 (acta de reparto), es decir fuera del término, en consecuencia, le asiste razón al a quo al rechazar la demanda por caducidad, pues como la demanda no se presentó en dicho lapso ineluctablemente operó el fenómeno de la caducidad del medio de control. […]” Destacado fuera de texto.
De lo anterior, se extrae que la autoridad judicial accionada, al conocer del medio de control de repetición, confirmó la decisión 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del a quo que declaró la caducidad de la acción, al estimar que el término para el efecto debe contabilizarse a partir del pago, siempre que este se haya efectuado dentro del término que tenía la entidad para pagar, pues de lo contrario, de transcurrir dicho plazo sin que se efectúe el pago, la caducidad debía contabilizarse a partir de su vencimiento, al ser lo primero que ocurre.
Así las cosas, la autoridad judicial accionada al encontrar que la sentencia objeto de condena fue proferida el 26 de marzo de 2015 y que esta cobró ejecutoria el 16 de abril de ese mismo año, el término de los 18 meses que tenía la entidad para pagar vencía el 17 de octubre de 2016, mientras que el pago se realizó hasta el 29 de junio de 2021, esto es, venció primero el plazo, punto de partida para contabilizar los dos años que tenía para presentar la demanda.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que los términos para presentar la demanda sucedieron entre el 17 de octubre de 2016 y el 17 de octubre de 2018, al momento de presentar la demanda, esto es, 11 de octubre de 2021, ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, por lo que el Tribunal accionado consideró que le asistía razón al a quo al rechazar la demanda. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para arribar a lo anterior, el TRIBUNAL fundamentó su decisión en los artículos 164 del CPACA, 11 de la Ley 678 de 2001 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, para lo cual advirtió que para establecer la caducidad, se debía tener en cuenta cual supuesto ocurrió primero, esto es, si la fecha del pago de la condena o el vencimiento del plazo de los 18 meses que tenía la entidad para efectuar dicho pago, de tal forma que al encontrar que la sentencia condenatoria fue proferida el 26 de marzo de 2015 y el plazo para el pago venció el 17 de octubre de 2016, mientras que el pago se realizó hasta el 29 de junio de 2021, se debía tener como punto de partida para contabilizar los términos el vencimiento del plazo, pues este ocurrió primero. Ahora, a fin de descartar los reparos expuestos por la parte actora, es necesario traer a colación la normativa dispuesta en cuanto el término de caducidad del medio de control de repetición. El numeral 2, literal l) del artículo 164 del CPACA, vigente para el momento que se presentó la demanda de repetición, prevé: “[…]
ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código […]” (Destacado fuera de texto).
Por su parte, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, dispone lo siguiente: “[…] La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública […]”. De las normas transcritas es dable inferir que el término de caducidad del medio de control de repetición es de dos (2) años contados a partir: i) del día siguiente de la fecha del pago de la condena, si ello se efectuó dentro del plazo de los 10 o 18 meses, según corresponda o, ii) del vencimiento del plazo con que cuenta la administración para realizar el pago de la condena.
De tal forma que para el cómputo de la caducidad se toma lo que ocurra primero, esto es, el pago de la condena (artículo 11 de la Ley 678) o el vencimiento del plazo de 18 meses con el que cuenta la entidad para efectuar el pago. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, es del caso destacar que el artículo 164 del CPACA dispone que el término será de dos años, contados a más tardar desde el vencimiento del plazo con el que cuenta la administración para efectuar el pago de la condena, tesis que ha sido reiterada por esta Corporación en diferentes oportunidades.
En efecto, en sentencia de 1o. de diciembre de 20219, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, discurrió sobre el particular así: “[…] Como se ve, la regla para contabilizar la caducidad del medio de control de repetición resulta ser clara, en tanto el CPACA dispone expresamente que los dos (2) años para ejercer la acción se contarán a partir del día siguiente a la fecha del pago total que efectúe la entidad, del pago de la última cuota o al vencimiento del plazo con el que cuenta la Administración para el pago de condenas, lo que ocurra primero. Cabe recordar que este plazo será de dieciocho (18) meses si el proceso en el que se profirió la condena o se aprobó la conciliación empezó en vigencia del CCA y de diez (10) meses si lo fue en vigencia del CPACA […]”.
(Destacado fuera de texto). En igual sentido, la Subsección “A” de la misma Sección Tercera del Consejo de Estado10 señaló que: 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 1o. de diciembre de 2021, C.P. Nicolás Yepes Corrales, identificada con número único de radicación 8001- 23-33-000-2018-00123-01 (66530). 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia de 22 de noviembre de 2021, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, identificada con número único de radicación 20001-23-33-000-2013-00063-01 (54263). 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Dado que el hecho que ocurrió primero en el tiempo fue el vencimiento del plazo de los 18 meses contemplados en el artículo 177 del C.C.A., será este hecho el que determinará el momento a partir del cual se deben contabilizar los dos años del término de caducidad.
Así las cosas, el plazo debe contarse desde el día siguiente al vencimiento de los 18 meses ya referidos, es decir, a partir del 22 de noviembre de 2010, de manera que, el mismo se extendió hasta el 22 de noviembre de 2012 […]”. (Destacado fuera de texto). Posición que también ha sido reiterada por la Sección Tercera, Subsección “C” de esta Corporación11, como se observa a continuación: “[…] De igual forma la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que para efectos del cómputo del término de caducidad contenido en el literal l) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA debe tenerse en cuenta el supuesto normativo que primero se configure, con atención de las siguientes reglas: 1) Si el pago de la condena impuesta se realiza dentro del término otorgado por la ley -ya sean 18 meses tratándose del CCA o 10 meses en el caso del CPACA- el término de caducidad se contará desde la fecha del pago. 2) Cuando el término conferido por la ley para el pago de la condena se venza sin que se hubiese realizado el desembolso de esta el cómputo del término de caducidad se hará desde el vencimiento de dicho término. […]”.
(Destacado fuera de texto). 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 18 de noviembre de 2021, C.P. Fredy Ibarra Martínez, identificada con número único de radicación 73001- 23-33-000-2020-00336-01(67222). 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala encuentra que el cómputo de la caducidad para el medio de control de repetición se empieza a contabilizar a partir de la fecha en la que se realice el pago o, a más tardar, dentro del plazo de 18 meses – si fue en vigencia del CCA-, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que imponga la obligación, lo que ocurra primero en el tiempo, posición pacífica en la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado.
Por consiguiente, la Sala no comparte las inconformidades expuestas por la parte actora, en la medida que la autoridad judicial accionada no desconoció la normativa dispuesta para el asunto, pues fue precisamente en los artículos 164 del CPACA y 11 de la Ley 678 de 2001 que se fundamentó para emitir su decisión, la cual, por demás, se acompasa con la interpretación dada a tales normas por esta Corporación, lo que descarta la configuración del defecto sustantivo endilgado.
En ese orden de ideas, el análisis ni la decisión contenida en la providencia controvertida, resultan caprichosos o excedidos, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a la situación fáctica de la demanda respectiva, a las pruebas aportadas al proceso y a la normativa aplicable al asunto, por lo que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento, confirmó la decisión del a quo que declaró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de repetición. De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad de la parte actora con las razones de la providencia judicial acusada, no así la vulneración de los derechos fundamentales invocados, motivo por el cual al no haberse acreditado los yerros endilgados, la Sala denegará el amparo deprecado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05834-00 Actora: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de enero de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.