Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante MILTON CESAR TORO CADAVID Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defecto fáctico. Medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho. Contrato realidad instructor del SENA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por Milton Cesar Toro Cadavid, de conformidad con lo dispuesto en los decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de mayo de 20251, el señor Milton Cesar Toro Cadavid interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social y a la igualdad con ocasión de la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 05001-33-33-030-2020-00203-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Por lo expuesto solicito se TUTELEN los DERECHOS CONSTITUCIONALES AL DEBIDO PROCESO, AL TRABAJO, A LA IGUALDAD Y LA SEGURIDAD SOCIAL Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA vulnerados con la Providencia contenida en la Sentencia del 12 de diciembre de 2024 emanada del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN LABORAL, mediante la cual revoca la sentencia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, y que Niega la nulidad el acto administrativo contenido en el oficio número 05-2-2020-001402, fechado el 22 de enero de 2020, a través del cual el señor DIRECTOR GENERAL del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE “SENA”, resolvió en forma adversa, la petición formulada por el señor MILTON CESAR TORO CADAVID, el día 17 de enero de 2020, Y que pretendía fuera reconocida la relación de trabajo subordinado y no remunerado de acuerdo a la Ley durante el tiempo que prestó sus servicios personales a la entidad comprendido entre el cuatro (04) de febrero de dos mil ocho (2008), y hasta el hasta el treinta y uno (31) de julio de dos mil diecisiete (2017), ejerciendo el cargo de INSTRUCTOR DE FORMACIÓN O FORMADOR, adscrito al Centro de Servicios.
Consecuencialmente, aspira a que, a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se profiriera condena en contra de la demandada para el reconocimiento y pago las sumas de dinero que representan las prestaciones sociales que la entidad reconoce a sus empleados públicos, esto es, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones compensadas en dinero, prima de servicios, bonificación por servicios, bonificación especial por recreación, subsidio mensual de alimentación, cesantías e intereses a las cesantías dobladas por no pago oportuno. Que se ordene así mismo el pago o reembolso de las sumas de dinero que por concepto de aportes a la seguridad social, hizo el accionante, cuando legalmente le correspondía asumirlos al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE “SENA”, como verdadero empleador, por todo el tiempo de servicio.
Para que además se le reconozca el valor que corresponda a la sanción por no afiliación a fondos de Cesantías; para que se tome el tiempo de servicios como válido para efectos pensionales; que las sumas debidas se paguen en forma indexada. 1 Escrito de tutela radicado a través de la secretaría On line del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se disponga dejar sin valor y efecto la sentencia de segunda instancia proferida por Sala Sexta de Decisión, del Tribunal Administrativo de Antioquia el día 12 de diciembre de 2024 y se deje en firme la decisión en la que se condenó al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE “SENA” y se declaró la nulidad del acto administrativo demandado por parte del Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, con el consecuente reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones legales a que tiene derecho el accionante». 2.
Hechos De la revisión del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Milton Cesar Toro Cadavid prestó sus servicios al Centro de Servicios de Salud del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA - Regional Antioquia, en la Dirección General y el Centro de Servicios y Gestión Empresarial. Su vinculación se hizo mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios por el periodo comprendido entre el 4 de febrero de 2008 y el 31 de julio de 2017, cuyo objeto fue desarrollar funciones como «instructor de formación» o «formador». 2.2.
El 17 de enero de 2020 el accionante solicitó al SENA que se reconociera la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, que se ordenara el pago de las prestaciones sociales causadas con ocasión de dicho vínculo. La petición fue negada por la entidad mediante oficio del 22 de enero de 2020. 2.3. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Milton Cesar Toro Cadavid demandó al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, pretendiendo la nulidad del oficio del 22 de enero de 2020.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de la existencia del contrato realidad y consecuencialmente, que se ordenara el pago de las prestaciones adeudadas, de la indemnización respectiva por el despido unilateral, las sumas que pagó por concepto de aportes a la seguridad social y, la sanción correspondiente por la falta de afiliación al fondo de cesantías. 2.4.
En primera instancia, el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín (Expediente nro. 05001-33-33-030-2020-00203-00) mediante sentencia del 6 de agosto de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda. El juzgado consideró que en el caso examinado estaban acreditados los elementos constitutivos de una verdadera relación laboral, y de manera específica el elemento subordinación, ya que el señor Milton César Toro Cadavid siempre desempeñó la misma labor (de formador o líder formador), estuvo sujeto al cumplimiento de horarios y órdenes de un superior, y porque la función desempeñada (docente, instructor), correspondía al objeto misional de la entidad.
Explicó que, con los correos aportados como prueba con la demanda, se acreditaba que de manera reiterada se le imponía al actor su asistencia a ciertas actividades y que tácitamente se condicionaba la continuidad de la relación a la realización de actividades sin vinculación. También encontró que a pesar de haber sido advertida la entidad por la Contraloría General de la República de los riesgos de la posible configuración de relaciones laborales por dicha forma de contratación de la entidad para llevar a cabo dichas funciones, el SENA continuó utilizando esa modalidad de contratación, especialmente para la vinculación de los instructores o formadores. 2.5.
La decisión fue apelada por la entidad demandada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión que, en sentencia del 12 de diciembre de 2024 (notificada por correo electrónico el 13 de diciembre de 2024), la revocó para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En punto a determinar el elemento subordinación para entender estructurada la relación laboral encubierta, encontró que la prueba documental no generaba un grado de convencimiento acerca de la dependencia continuada en la que pudiera estar el actor; que no existían evidencias tales como memorandos, llamados de atención, comunicaciones, circulares y otros medios a través de los que estuviera obligada a cumplir un horario laboral impuesto por la entidad demandada; que se le hubiera adelantado un proceso disciplinario o de otro tipo; la asistencia obligatoria a reuniones institucionales al margen de las obligaciones previstas en el contrato.
Indicó que de la prueba testimonial tampoco quedaba el convencimiento de que se tratara de una relación subordinada con la entidad y que, adicionalmente, estaba acreditado en el expediente la concurrencia de contratos de prestación de servicios con 4 entidades distintas, esto es, con la Universidad de Antioquia, con la Institución Universitaria Esumer, con el Centro de Servicios de Salud y Centro de Servicios y Gestión Empresarial, en virtud de los que hizo cotizaciones simultáneas al sistema general de seguridad social. 3.
Fundamentos de la acción El accionante indicó que al proferir la sentencia del 12 de diciembre de 2024 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 05001-33-33-030- 2020-00203-00/01, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente. 3.1.
Defecto sustantivo. Dijo que se descartó el elemento subordinación sin fundamento normativo razonable y sin dar una adecuada aplicación del principio de primacía de la realidad, consagrado en los artículos 53 de la Constitución Política y el artículo 138 del CPACA, lo que iba en contra de la línea jurisprudencial que exigen interpretar las normas de manera coherente y razonable.
Alegó la indebida aplicación de la Ley 80 de 1993. 3.2. Defecto fáctico. Sostuvo que se dejaron de valorar las pruebas documentales aportadas, concretamente los correos electrónicos en los que se intercambiaba información entre el accionante y diferentes usuarios de los dominios @sena y @misena correspondiente a los funcionarios del SENA, quienes fungían como superiores y en los que se informaba de la programación trimestral de actividades, reuniones con el Coordinador SENA, se daban instrucciones relativas al cumplimiento del número de horas contratadas, se informaban cambios en la programación, se solicitaban y autorizaban permisos, se establecía la forma de compensar horas de trabajo, se informaban fechas de entrega de labores asignadas, entre otras muchas actividades propias de la labor, lo cual no podía equipararse con la simple coordinación como lo había interpretado el tribunal.
Alegó que en el proceso estaba demostrado que todos los instructores o formadores del Sena, fueran de planta o contratistas, eran tratados en iguales condiciones respecto al ejercicio de la labor, y que así lo había identificado la Contraloría General de la República pero que pese a ello, esta recomendación no había sido tenida en cuenta por la entidad.
De otra parte, sostuvo que en la sentencia se asumía un despido que no se llevó a cabo, pues quedó demostrado que la terminación había ocurrido por renuncia motivada del 31 de agosto de 2017 y cuya motivación había sido la enfermedad de diabetes mellitus que padecía y el tratamiento que debía iniciar por tal motivo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También sostuvo que en la decisión cuestionada se hacían afirmaciones sin soporte probatorio, pues que en la demanda no se pedía indemnización por despido, sino el reconocimiento de una relación laboral y la liquidación de prestaciones sociales.
De la prueba de la subordinación, dijo que pese a la transcripción del testimonio del señor Gustavo Alonso Villegas Mejía en los que se evidenciaban afirmaciones como el cumplimiento estricto de un horario y la sujeción a órdenes y directrices, el tribunal insistió en que no se le imponía horario y que no recibía órdenes de funcionarios de la entidad, razón por la que no estaba probada la subordinación, lo cual era equivocado.
Indicó que el tribunal tomó al Centro de Servicios de Salud y al Centro de Servicios y Gestión Empresarial como si fueran dos entidades distintas, cuando se trataba de dos dependencias del mismo SENA, con lo que se evidenciaba la ligereza con la que se había evaluado el caso. Comparó la situación de estar vinculado con varias entidades a través de contratos de prestación de servicios con los contratos de los docentes de hora cátedra y dijo que este tipo de vinculación no excluía la existencia de un vínculo laboral paralelo si se cumplían los elementos de la relación de trabajo.
Aseveró que nunca se solicitó o se mencionó que se equiparara la labor realizada como formador o instructor del SENA, con los educadores de instituciones educativas oficiales, ya que específicamente solicitó que se reconociera que su labor era idéntica y, por lo tanto, equiparable a los mismos formadores e instructores del SENA vinculados a la entidad en su planta de cargos, por lo que el tribunal incurría en un error al equiparar a los formadores del SENA con los docentes oficiales, sin advertir que estos últimos dependían del Ministerio de Educación Nacional como entidad cabeza del sector educativo. 3.3.
Defecto por desconocimiento del precedente. Que sustentó de la siguiente manera: «La Sala Sexta también apartó su decisión de los precedentes horizontales y verticales sobre configuración de la relación laboral administrativa, en especial de la sentencia T- 459/2017, que subraya la garantía del derecho a la igualdad mediante la observancia de las propias líneas de decisión y de la jurisprudencia del órgano de cierre».
Citó la sentencia proferida en el medio de control nro. 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016) que reconoce que la coordinación de actividades incluye recibir instrucciones de sus superiores y cumplir horario pero que allí se aclara que esos son indicios de subordinación y no meros actos de coordinación. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1.
Por auto del 26 de mayo de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes accionante y accionada y, como terceros con interés vinculó al Juzgado Treinta Administrativo de Medellín (autoridad judicial que profirió la sentencia de primera instancia en el medio de control), al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA (quien fue parte demandada) y, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público (terceros en el proceso ordinario). 4.2.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, se pronunció e indicó que se remitía a los argumentos expuestos en la sentencia y que acogería la decisión que se emitiera dentro del presente trámite constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.
El Juzgado Treinta Administrativo de Medellín2, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Ministerio Público y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, no se pronunciaron en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria de otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Delimitación y planteamiento del problema jurídico La parte actora alegó la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, sin embargo, en relación con los dos últimos, la Sala deberá verificar si se encuentra acreditado el requisito de procedencia de la relevancia constitucional, por insuficiente carga argumentativa. 2 El juzgado allegó el link de acceso al expediente ordinario. 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solo en caso de superar el anterior análisis, corresponderá a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, incurrió en los defectos propuestos por la parte actora al proferir la sentencia del 12 de diciembre de 2024 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 05001- 33-33-030-2020-00203-00/01. 4.
Requisito de la relevancia constitucional en relación con los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que “no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”7. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, su uso está proscrito cuando se emplea como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional 7 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. C. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo De Estado – Sección Primera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales.
Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural8. Debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”9. 4.2.
Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que no se cumple el requisito de relevancia constitucional en relación con los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, justamente por falta de carga argumentativa que permita evidenciar las razones por las que se considere que la providencia cuestionada amenace o vulnere derechos fundamentales.
Por tal razón se anticipa, será declarada improcedente la acción de tutela por no estar acreditado el mencionado requisito de procedencia frente a los citados defectos. Es relevante explicar que, si bien en el Decreto 2591 de 1991 no se exige la argumentación o la enunciación de alguna de las causales de procedencia de acción de tutela contra providencia judicial, si es necesario que el interesado que acude a este mecanismo de la tutela, exponga las razones y fundamentos por los que considera que el pronunciamiento judicial que cuestiona, vulnera derechos de rango fundamental.
De este modo, no sólo la Corte Constitucional desde la sentencia C-590 de 2005 ha señalado que existe un deber por parte del interesado de evidenciar con claridad el fundamento de la afectación de los derechos con ocasión de la decisión judicial respectiva, sino también esta Corporación en Sala Plena dejó establecido en la sentencia del 5 de agosto de 2014 emitida por importancia jurídica (expediente Nro. 11001-03-15-000-2012-02201-00), que era necesario que la parte actora cumpliera con la carga de argumentar las razones por las que determinado asunto era relevante constitucionalmente, precisamente porque el juez constitucional no puede suplantar al juez natural ni emitir un juicio en relación con lo decidido en el respectivo asunto ordinario, amén de la independencia que lo caracteriza y de evitar que la tutela se convierta en una instancia adicional, lo que impone la presentación de fundamentos que válidamente justifiquen la transgresión de los derechos de rango fundamental.
De manera que nada distinto a la línea jurisprudencial citada ha sido acogido por esta Sala de decisión y en ese orden de ideas, el criterio es el de establecer de manera previa los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, entre ellos el de la relevancia constitucional por distintos criterios orientadores, entre ellos, que la solicitud de amparo cumpla con una 8 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T-422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 9 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carga mínima de argumentación en punto a la posible vulneración de derechos fundamentales con la decisión judicial que se cuestione, lo que no se advierte en el presente caso. 4.3.
A la anterior conclusión se llega, luego de revisar los fundamentos expuestos por el accionante el escrito de tutela respecto a los defectos propuestos. Frente al defecto sustantivo, indicó de manera general que se descartó el elemento subordinación sin tener en cuenta el principio de primacía de la realidad, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 138 del CPACA.
Sin embargo, la parte interesada no efectúa ningún análisis o desarrollo de dichas normas, confrontadas con el contenido de la sentencia que se cuestiona. En relación con la disposición constitucional (artículo 53), tan solo se limita a enunciar el principio de primacía de la realidad, que en su criterio no fue tenido en cuenta, pero sin consideraciones adicionales.
Y el artículo 138 del CPACA, consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de allí que al no exponerse una explicación de las razones por las que dicha norma fue inaplicada o aplicada indebidamente, no es posible efectuar algún estudio al respecto. Por el contrario, encuentra la Sala que el asunto se tramitó al amparo del mecanismo de control que allí se contempla.
En los fundamentos de la acción también se alega de manera general la indebida aplicación de la Ley 80 de 1993, sin indicar de qué manera, ni qué norma en particular fue desconocida o inaplicada en el caso concreto. En relación con el defecto por desconocimiento del precedente, tampoco se evidencia una carga argumentativa, pues menciona la sentencia de la Corte Constitucional T-459 de 2017 para indicar que allí se enfatiza el derecho a la igualdad al observarse el precedente del órgano de cierre, sin elementos adicionales, por lo que más allá de ser un fundamento que buscara edificar el defecto, se trató de un argumento para definir la obligatoriedad del precedente vertical del órgano de cierre, pero no se identifica el desconocimiento de alguna regla jurisprudencial que resultara aplicable al caso concreto.
De otra parte, la sentencia proferida en el medio de control nro. 05001-23-33- 000-2013-01143-01 (1317-2016), es una decisión unificación de la Sección Segunda de esta corporación del 9 de septiembre de 2021, en relación con el contrato realidad y los elementos de la relación laboral subyacente, sin embargo, el sustento que presenta el actor simplemente recalca la coordinación de actividades, para destacar que si recibía instrucciones de sus superiores y cumplía con un horario, estos eran indicios de subordinación y no simples actos de coordinación, pero no se exponen motivos concretos de esta tesis frente a la decisión del tribunal y el posible desconocimiento o indebida aplicación de la pauta jurisprudencial. 4.4.
Si bien para la presentación de una tutela no existen formalidades que deban ser observadas en la demanda respectiva, si se sugiere un mínimo de sustentación que permita al juez constitucional evidenciar las razones por las que se considera que una decisión judicial vulnera algún derecho fundamental o que se trata de una decisión contradictoria o que se emitió de manera deliberada o arbitraria por el juez natural.
La razón de exigir tal carga argumentativa radica en que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Solo procede bajo los supuestos especiales desarrollados jurisprudencialmente, y por tal motivo, el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conviene recordar que, el análisis de providencias judiciales por vía de tutela, involucra los principios de independencia y autonomía judicial, la preclusión de los procesos y la cosa juzgada que se predica de las decisiones judiciales con miras a definir los litigios puestos en conocimiento de los jueces de la República.10 Por ello, el análisis de procedibilidad de la acción de tutela cuando involucra una providencia judicial es más riguroso, lo que implica que se exija una carga argumentativa mínima a la parte accionante y cuyo faro orientador es precisamente el precedente constitucional relativo a las causales generales y especiales de procedibilidad desarrolladas por la jurisprudencia constitucional para estos eventos11.
La jurisprudencia constitucional12 ha indicado que en los eventos en que se ataca una providencia judicial por vía de tutela corresponde a los accionantes asumir una carga argumentativa mínima, sin que se entienda superada con la mera indicación de que se vulneraron sus derechos fundamentales, sino que debe ser suficiente para la creación de un problema jurídico que involucre una discusión relevante relativa a un escenario de vulneración ius fundamental13. 4.5.
Como en el presente caso, no se advierte por la parte actora una carga argumentativa suficiente que permita evidenciar la posible trasgresión de derechos fundamentales en relación con estos defectos, en realidad lo que se advierte es la manifestación de una inconformidad con lo decidido por el tribunal sin más fundamento, razón por la que declarara improcedente la presente acción frente a los cargos por defecto y sustantivo y por desconocimiento del precedente. 5.
Defecto fáctico y su análisis en el caso concreto 5.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. Para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto. Porque si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria.
Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. 5.2. En el caso propuesto, el accionante cuestiona la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, en varios aspectos desde el punto de vista de la valoración probatoria que llevaron a concluir a la autoridad judicial accionada que el acervo probatorio era insuficiente para dar por demostrado el elemento subordinación. En la decisión que se cuestiona, el tribunal accionado al abordar el problema jurídico con ocasión del recurso de apelación que presentó la parte demandada, encontró necesario revisar las pruebas con el fin de determinar si los elementos de la relación laboral estaban estructurados o no, en concreto, el de la subordinación. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño; sentencia SU-050 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y sentencia SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Ibidem. 12 Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Proceso Nro. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez R. 13 Corte Constitucional.
Sentencia T-515 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la decisión, como medios de prueba relevantes para resolver el caso, se consideraron los contratos de prestación de servicios celebrados por el accionante con el SENA y la declaración rendida por el señor Gustavo Alonso Villegas Mejía; las pruebas documentales como los correos electrónicos que le eran enviados al actor por las líderes del SENA, con los que pretendía demostrar las órdenes que le eran impartidas y el cumplimiento de horarios.
De la revisión del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala encuentra lo siguiente: De un lado, frente a la prueba testimonial, que, (i) el mencionado testigo no tuvo un conocimiento suficiente de las circunstancias en que el accionante prestó sus servicios al SENA, y (ii) que dicho medio de prueba no tenía incidencia para modificar el sentido de la decisión que adoptó el juez natural de segunda instancia, como se desprende de algunos apartes de su declaración: Cuando se le preguntó por la época en que laboró con el actor, las funciones y el cumplimiento de horario, hizo las siguientes manifestaciones: «Sí señor, conozco a Milton Cesar desde el año Maso menos 2005 o 2006.
Yo estaba terminando los estudios de pregrado de químico farmacéutico y Milton, terminando los estudios de pregrado de economía. Nosotros entonces nos dimos a la tarea de emprender una empresa asesora en salud y él me contactó por medio de la facultad de nosotros para hacer la prestación pues para montar esa empresa. No hicimos todos los procesos de empresarial, y arrancamos a trabajar, ahí muy bien, luego se presentó una oportunidad por medio de una amiga mía en el Sena y los 2 pues estuvimos ahí trabajando varios años también, posterior a eso casi creo que hasta el 2012 y la verdad no recuerdo bien la fecha, pero 2012 más o menos estuvimos ahí yo por lo menos estuve ahí en el Sena. […] Nosotros estábamos en la sede colombiana principal, pues la regional Antioquia en el noveno piso que es la de salud, eso tiene un nombre, puedes específico, pero centro de servicios de salud creo que es el nombre específico el que teníamos en ese momento. […] Del conocimiento del horario, no, no, no. Además que en esa época, pues no había todo el tema de los otros, ahora lo vemos muy comunes de trabajar desde la casa, pero en esa época no había forma detrás de la casa.
Nosotros siempre el cómo, éramos líderes de área. Entonces claro, nuestro oficio tenía que cumplir horarios y digamos horarios. Bueno, yo no, no estoy muy enterado del horario. Pues, pero generalmente nosotros arrancamos con las clases de 6 de la mañana a 4 o 5 de la tarde que era, terminaba, pues como todo el tema de oficinas y demás en el Sena. » En relación con las funciones, manifestó «no, la verdad, pues ya en la especificidad no, no puedo entrar porque no, no me correspondía en lo que se pues todo el área de emprendimiento de incubación de empresas, de planes de negocios, de acompañamiento a los aprendices para alguna idea de negocio.
Me imagino yo creo que también daba clase. Él también está pues como con docencia, representar inclusive al Sena, pues en este caso de centros de salud en varios comités de emprendimiento en la ciudad y demás. Eso es como lo macro, lo que yo identificaba, pues lo que yo más o menos sabía que Milton hacía, ya las particularidades, pues cierto, ya actividades mucho más específicas y no, no, no las conozco».
De los apartes transcritos, se desprende que si bien el señor Gustavo Alonso Villegas Mejía laboró al servicio del SENA, mostró en su declaración un escaso conocimiento de la forma como se llevó a cabo la prestación del servicio por parte del actor, pues no tenía claridad en cuanto a las funciones, el tiempo laborado ni el cumplimiento de horario.
De otra parte, frente a la prueba documental, como lo concluyó la autoridad judicial accionada, se advierte que los correos aportados dan cuenta de las instrucciones dadas al accionante, como parte de la coordinación que debe existir entre la entidad y las personas que son contratadas para determinadas actividades, sin que esto implique que se tratara de una relación laboral y que se impartieran órdenes frente al cumplimiento de funciones, horarios, entre otros.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Incluso, de la lectura de los correos se advierte que los horarios que se indican hacen relación a una serie de actividades de capacitación que se les indican a los contratistas con el fin de conocer y poder implementar su labor, el permiso al que hace mención el actor tiene que ver con la solicitud que hace a la líder respectiva para la asistencia a un evento relacionado con la tecnología y el emprendimiento en el que el actor manifiesta su interés de asistir para retroalimentar al equipo en los temas que se verían allí, además de un correo en el que pide ausentarse unos días y que, dada la programación previa de actividades lo que se sugiere en la respuesta es que se coordine con la líder del equipo sin mayor dificultad.
Adicionalmente se observa que la forma como se dirigen las líderes no es impositiva sino propositiva con el fin de acreditar el cumplimiento de las metas propuestas. 5.3. Por lo anterior, resulta razonable que el juez natural concluyera que en el asunto bajo estudio no se encontrara acreditado el cumplimiento del elemento subordinación, propio de una relación laboral encubierta pues, consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, lo siguiente: «Al respecto la Sala considera que, la prueba documental no genera un grado de convencimiento acerca del estado de subordinación y dependencia continuada en la que se encontraba el señor Milton César Toro Cadavid, pues no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios, a través de los cuales, se hubieren dado órdenes a la demandante o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato.
De otro lado, de la prueba testimonial recaudada se tiene que, Gustavo Alonso Villegas Mejía, manifestó: […] Con base en lo anterior, encuentra la Sala que, este testimonio no resulta claro ni convincente para determinar con suficiencia la subordinación en el desarrollo de las actividades por el demandante, por el contrario, señalan que al demandante no se le imponía el cumplimiento de un horario, no recibía ordenes de funcionarios del Sena y que solo se realizaba las supervisiones necesarias para el correcto y eficaz cumplimiento del objeto contractual convenido.
En este sentido, para la Sala, no son admisibles los argumentos vertidos por el Juez de primera instancia, en aras de sustentar la acreditación del elemento de la subordinación, porque su fundamento fue lo señalado por el único testimonio del señor Gustavo Alonso Villegas. Sin perjuicio de lo anterior, es menester tener en cuenta, que el hecho de que el señor Milton César Toro Cadavid, hubiese tenido que acomodar la prestación de sus servicios a unos cronogramas definidos por la entidad cada período de acuerdo a los cursos definidos por esta, además de llevar a cabo las actividades en los lugares determinados por la entidad demandada, no conlleva, per se, la configuración del elemento de la subordinación, sino que, deben tenerse como acciones de “coordinación” entre las partes, para el desarrollo de los objetos contractuales se itera, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado: (…) Aunado a lo anterior, se encontró acreditado la concurrencia de contratos de prestación de servicios con cuatro entidades diferentes, esto es, con la Universidad de Antioquia, Esumer, Centro de servicios de salud y Centro de servicios y Gestión Empresarial, en virtud de los cuales, realizó cotizaciones simultáneas al Sistema General de Seguridad Social.
Finalmente, no puede equiparse la actividad ejecutada por el demandante, descrita en los objetos contractuales de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Sena, a la desarrollada por los educadores contratados en instituciones educativas oficiales». Vale la pena indicar que la jurisprudencia constitucional ha advertido que «la omisión de la valoración probatoria debe ser de tal entidad que interfiera de forma decisiva en el sentido de la providencia. Esto, comoquiera que la autoridad judicial está amparada por la autonomía y competencia propia de las funciones que desempeña, para valorar en el ámbito de la sana crítica la realidad probatoria existente en el proceso»14, de manera que no se advierte una omisión probatoria de tal entidad que hubiese impactado lo decidido en la providencia que ahora se cuestiona. 14 Sentencia SU-448 del 22 de agosto de 2016.
Corte Constitucional. Magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4. De otra parte, no puede hablarse de renuncia motivada como lo indicó el actor, sino de la solicitud de terminación anticipada del contrato, figura propia de una relación contractual y no laboral y, de la indemnización por despido tampoco es un aspecto que se mencionara en el análisis del caso concreto, pues toda la fundamentación de la decisión estuvo orientada precisamente al estudio de los elementos de la relación laboral que no se configuraron en su totalidad.
Frente al argumento expuesto por el tribunal accionado, de haber prestado sus servicios en varias entidades, pese a que indicara que se tomó al Centro de Servicios de Salud y al Centro de Servicios y Gestión Empresarial como si fueran dos entidades distintas, cuando se trataba de dos dependencias del mismo SENA, lo cierto es que en el fallo se anunció la prestación de sus servicios a estas dos entidades y también en otras dos instituciones (Universidad de Antioquia y la Institución Universitaria Esumer) frente a lo que el actor no expuso ningún reparo, de modo que no se trató de la prestación exclusiva del servicio al SENA sino que se destacó la posibilidad que como contratista tenía de prestar sus servicios en otros lugares.
Tampoco se hizo una equiparación de la labor realizada como formador o instructor del SENA con los educadores de instituciones educativas oficiales, precisamente se dijo lo contrario en la decisión, como se indicó en el aparte transcrito de la providencia cuestionada. 5.5. Para la Sala, el análisis probatorio efectuado por la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada, no desconoció las reglas de la sana crítica, ni de la ponderación de la prueba en cuanto a su pertinencia, conducencia y utilidad a efectos de verificar la existencia de una relación laboral encubierta.
Como puede verse, de las pruebas obrantes en el expediente, de manera objetiva era posible llegar a la conclusión a la que arribó el juez de la causa, pues el apoyo probatorio de la decisión de revocar la decisión de primera instancia fue producto de la valoración y apreciación conjunta de las pruebas allegadas al proceso, de cara el precedente del órgano de cierre.
Para la Sala, la decisión adoptada en el proceso ordinario no fue arbitraria, por el contrario fue razonable y se sustentó en los medios de prueba aportados por las partes, los cuales fueron valorados por el tribunal, lo cual va ligado al deber de motivación suficiente de la decisión que en criterio de esta Sección, se cumplió. Cosa distinta es que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el valor que se le otorgó a la declaración del testigo llevado al proceso y a las pruebas documentales que le permitieron concluir que en el caso concreto no se encontraba probado el elemento subordinación para entender configurada la relación laboral encubierta.
De manera que para la Sala, el juez natural expuso de manera suficiente y razonable los motivos por los que encontró que no se trató de una relación laboral encubierta y por tanto, al no existir elementos de prueba que llevaran a llegar a tal conclusión, encontró que las pretensiones del demandante no podían prosperar. Por lo anterior, para la Sala no se configura el defecto fáctico alegado por el accionante a partir de los argumentos que presentó en los fundamentos de la acción, sino que se trata más bien de una inconformidad con respecto a la decisión que en su momento se adoptó por el juez ordinario, lo que escapa al juez constitucional que está en clave de la protección de derechos de rango fundamental los que, no se advierten desconocidos en la decisión que se cuestiona.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-00 Demandante: Milton Cesar Toro Cadavid 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El estudio de la acción de tutela adquiere especial connotación y se torna más riguroso frente al defecto fáctico, pues el juicio de valoración probatoria desplegado por el juez natural de la causa está prevalido de un amplio margen de discrecionalidad15 propio del sistema de libre valoración, sin que esto implique que se trate de una discrecionalidad deliberada o a una arbitrariedad o capricho, de modo que, lo que se evidencia en el presente caso de manera general es que, se hizo una adecuada valoración de las pruebas conforme con las reglas de la sana crítica y la exigencia de necesidad de la prueba y motivación de la decisión. 6.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela frente a los cargos por defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente, por no superar el requisito general de la relevancia constitucional por insuficiente carga argumentativa, y negará las pretensiones de la demanda de tutela, respecto del defecto fáctico propuesto, por no estar acreditado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Milton Cesar Toro Cadavid, en relación con los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Negar las pretensiones de la demanda de tutela en relación con el defecto fáctico, por las razones expuestas en la motivación precedente. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor usuario este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 15 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU129 de 2021. M.P. Jorge Enrique Ibáñez (párr. 56); sentencia SU132 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; sentencia T-117 de 2013 M.P. (acápite 3.4)