CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Referencia: Acción de tutela Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, PUES LO PRETENDIDO POR EL ACTOR ES REABRIR EL DEBATE SURTIDO DENTRO DEL PROCESO EJECUTIVO SINGULAR.
LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE QUE FUE RESUELTO DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO1.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, al haber proferido la providencia de 9 de mayo de 2025, dentro del proceso ejecutivo singular identificado con el número único de radicación 2015-0448-01.
I.2. Hechos Refirió que ingresó a la Policía Nacional como agente alumno el 2 de septiembre de 1984, ascendiendo sucesivamente hasta alcanzar el grado de comisario en 2009. Señaló que en 1994 fue homologado al nivel ejecutivo, el cual lo ubicó jerárquicamente por encima de suboficiales, agentes y auxiliares, retirándose del servicio con el grado de comisario mediante Resolución núm. 2735 de 14 de septiembre de 2009.
Indicó que la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL2, de conformidad con en el artículo 51 del Decreto núm. 1091 de 1995 y el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto núm. 4433 de 2004, expidió la Resolución núm. 5360 de 17 de noviembre de 2009, reconociéndole la asignación mensual de retiro en el 87% de la partida básica para su grado. 2 En adelante CASUR 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el Decreto núm. 1091 de 1995 había sido derogado por el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto núm. 4433 de 2004 y luego anulada por el Consejo de Estado.
Además, el Decreto núm. 4433 no era aplicable al su caso, debido a la prohibición expresa en la Ley 923 de 30 de diciembre de 2004, que excluyó de su alcance al personal homologado al nivel ejecutivo. Señaló que el Consejo de Estado en la sentencia de nulidad ordenó aplicar el parágrafo del artículo 7 de la Ley 180 de 1995 y el Decreto 1212 de 1990, como régimen aplicable para reconocer la asignación de retiro al personal homologado al nivel ejecutivo.
Adujo que, como consecuencia de lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR, con el fin de obtener la reliquidación de su asignación de retiro. Manifestó que el proceso aludido fue identificado con el número único de radicación 2012-00078-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO3 que, mediante sentencia de 4 de marzo de 2013 accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación y pago de su asignación de retiro.
Señaló que el 30 de junio de 2015 presentó demanda ejecutiva ante el mismo JUZGADO para obtener el cumplimiento del fallo mencionado. 3 En adelante el JUZGADO. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que el JUZGADO mediante auto de 6 de octubre de 2015 libró mandamiento de pago contra CASUR, en el que reconoció y ordenó el pago de las sumas generadas desde el 2009, y le concedió el término de cinco (5) días para su cumplimiento.
Mencionó que el JUZGADO en audiencia de 16 de marzo de 2017 rechazó las excepciones propuestas por CASUR y ordenó seguir con la ejecución, practicó liquidación del crédito y condenó en costas. Indicó que el 31 de marzo de 2017, la apoderada de CASUR apeló la sentencia, aunque la misma había sido dictada en audiencia y notificada en estrados.
Relató que, mediante auto del 15 de mayo de 2017, el TRIBUNAL admitió la apelación y corrió traslado para alegar de conclusión. Señaló que la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos ante dicha autoridad judicial solicitó declarar la nulidad de lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia, al considerar que el recurso fue presentado de manera extemporánea.
Indicó que el TRIBUNAL mediante auto de 11 de diciembre de 2020, dejó sin efecto el auto de 15 de mayo de 2017, por medio del cual se había admitido el recurso de apelación y, en su lugar, rechazó lo rechazó por extemporáneo. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que contra la aludida decisión CASUR interpuso recurso de súplica, siendo resuelto por el TRIBUNAL mediante auto de 17 de septiembre de 2024, que rechazó de plano la nulidad propuesta y ordenó la remisión del expediente al despacho del magistrado EDGAR GUILLERMO CABRERA para que resolviera el mencionado recurso.
Mencionó que mediante auto de 9 de mayo de 2025, el TRIBUNAL revocó el proveído de 11 de diciembre de 2020 y, en consecuencia, ordenó devolver el expediente al despacho sustanciador para continuar con el trámite correspondiente. I.3. Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental absoluto por la incorrecta aplicación de la normativa procesal frente a las sentencias que se notifican en estrados, frente a las cuales procede el recurso de apelación siempre y cuando se interponga en la misma audiencia, sin que se otorgue un término adicional.
Manifestó que el auto cuestionado reabre un debate que ya había sido concluido, vulnerando el principio de cosa juzgada y desconociendo la firmeza de la sentencia de 16 de marzo de 2017. Resaltó que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues admitió un recurso que había sido 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuesto de manera extemporánea, lo que contradice lo preceptuado por el Consejo de Estado, que ha sostenido que una actuación abiertamente ilegal no puede consolidarse ni obligar al juez a persistir en el error.
I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, solicitó: “[…]Solicito de manera respetuosa a los señores Magistrados del Consejo de Estado – Sección Segunda, amparar los derechos fundamentales del señor Comisario (r) Yony Alirio Rosero Hernández, violados con la decisión recurrida en amparo.
Como consecuencia de lo anterior, solicito dejar sin efectos el auto interlocutorio de 9 de mayo de 2025, objeto de esta denuncia, mediante el cual se dispuso dar trámite al recurso de apelación interpuesto por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Dicho auto revocó la decisión adoptada por el Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Montenegro Calvachy, contenida en providencia del 11 de diciembre de 2020, en la que se desvinculó el auto admisorio del recurso de apelación y, en su lugar, se resolvió su rechazo por haber sido presentado de manera extemporánea. […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL indicó que la solicitud resulta improcedente al no acreditarse los requisitos generales y específicos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Señaló que no se configura el defecto procedimental absoluto alegado, pues 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la decisión de revocar el auto que había rechazado el recurso de apelación, tuvo fundamento en un análisis razonado y conforme a derecho.
Adujo que, aunque el artículo 322 del CGP exige la interposición verbal del recurso en estrados, lo cierto es que fue el propio JUZGADO el que en la audiencia otorgó erróneamente el plazo de diez días conforme lo dispone el artículo 247 CPACA, actuación que indujo a la parte ejecutada a confiar legítimamente en que tal término era válido, por lo que, no había lugar a ignorar el principio de confianza legítima ni trasladar a la parte las consecuencias de un error judicial.
Aseguró que la providencia recurrida no se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado ni de la Corte Constitucional, por el contrario, atendió sus criterios, que han establecido que las partes no pueden ser perjudicadas por errores del operador judicial4. I.6. Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO señaló que al proferir la sentencia de primera instancia de 16 de marzo de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó seguir adelante con la ejecución y que, al conceder el recurso de apelación ante el superior, perdió competencia para pronunciarse respecto del contenido de la referida providencia. 4 Sentencia SU- 918 de 7 de noviembre de 2010. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la inconformidad del actor frente a las decisiones adoptadas en segunda instancia, aún no ha sido resuelta, por lo que las presuntas vulneraciones alegadas están en cabeza del TRIBUNAL.
I.6.2.- CASUR solicitó no acceder a las prensiones de la acción de tutela, al considerar que no hay vulneración de los derechos fundamentales como consecuencia de la providencia dictada por el TRIBUNAL. Indicó que no comparte los reparos dirigidos contra la providencia cuestionada, teniendo en cuenta que en el principio de confianza legítima se erige el derecho a la administración de justicia, lo que permite a los ciudadanos tener seguridad frente a la estabilidad y coherencia de las decisiones adoptadas por los operadores judiciales en el país. Manifestó que las actuaciones del JUZGADO y el TRIBUNAL, generaron una expectativa de que la controversia sería resuelta mediante una decisión de fondo, sin embargo, de manera injustificada, esta última autoridad alteró el curso procesal al declarar extemporáneo el recurso de apelación interpuesto, lo cual fue corregido mediante el auto que resolvió el recurso de súplica aquí cuestionado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01). 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”.
(Negrillas fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 9 de mayo de 2025, proferida por el TRIBUNAL, mediante la cual se revocó el auto de 11 de diciembre de 2020, que rechazó el recurso de apelación presentado por CASUR y, en su lugar, dispuso continuar con el trámite correspondiente dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 2015-00448-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental absoluto por la incorrecta aplicación de la normativa procesal frente a las sentencias que se notifican en estrados, frente a las cuales procede el recurso de apelación siempre y cuando se interponga en la misma audiencia, sin que se otorgue un término adicional.
Resaltó que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues admitió un recurso que había sido interpuesto de manera extemporánea, lo que contradice lo preceptuado por el Consejo de Estado, que ha sostenido que una actuación abiertamente ilegal no puede consolidarse ni obligar al juez a persistir en el error. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero; ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados e incurrió en los defectos alegados.
De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en 5 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [12] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en el proceso ejecutivo y del cual se pretende constituir una instancia adicional, comoquiera que los argumentos expuestos en el escrito de tutela están dirigidos a cuestionar la decisión que ordenó dar trámite al recurso de apelación interpuesto por CASUR, en cumplimiento del principio de la confianza legitima, habida cuenta que el a quo al dictar en audiencia la sentencia de primera instancia, concedió erróneamente el plazo de diez días 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para hacerlo conforme lo establece el artículo 247 CPACA.
En efecto, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que ahora trae el accionante a esta sede constitucional ya fueron resueltas de forma admisible por el TRIBUNAL, al realizar un análisis del asunto así: “[…] El motivo de inconformidad de CASUR consiste en que —en su criterio— el magistrado ponente incurrió en una trasgresión al principio de preclusión y el orden sucesivo de las etapas procesales, al haber rechazado el recurso de apelación, aun cuando en la providencia anterior se resolvió admitirlo y continuar con el trámite.
Es preciso delimitar que el recurso de apelación cuyo rechazo motiva el trámite del presente recurso fue incoado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (31 de marzo de 2017), época para la cual, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el trámite de los procesos ejecutivos debía regirse por íntegramente por las disposiciones normativas contenidas en el CGP: «Para el despacho, el correcto entendimiento del anterior precepto, no puede ser otro que aquel que surge del contenido literal del parágrafo 243 del prenotado estatuto procesal, esto es, que la apelación solo se surta bajo las reglas de la ley 1436 de 2011, si el recurso se deriva de decisiones que surjan en el trámite de procesos contencioso administrativos, puesto que, de lo contrario, si la decisión controvertida nace del discurrir propio de procesos especiales que consten o que estén regulados en otros estatutos procesales, como es el caso de los procesos ejecutivos, la apelación necesariamente deberá desatarse bajo las disposiciones del Código General del Proceso, porque de no ser así tendríamos que un mismo proceso ejecutivo, en la primera instancia se surte bajo las cuerdas de Ley 1564 de 2012 y la segunda se tramita con base en la ley 2437 de 2011, lo cual carece de toda justificación. ( ) En ese orden de ideas, dado que el trámite del proceso ejecutivo está regulado única e integralmente por el Código General del Proceso y que por ello, su impulso y desarrollo nace bajo la égida de dicho estatuto, será entonces bajo sus preceptos que deberá desarrollarse hasta su finalización, incluyendo como es lógico la definición del mismo en ambas instancias, salvo claro está, cuando se trate de aplicar una regla prevalente y especial 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se ocupe exclusivamente de un tema propio del proceso ejecutivo administrativo (notificaciones a las partes, providencias que prestan mérito ejecutivo, plazos para el pago de sentencias, etc.)» A modo ilustrativo, es importante resaltar que tal entendimiento cambió a raíz de la entrada en vigencia de la Ley 2080, dado que el Consejo de Estado unificó jurisprudencia encaminada a establecer la regla según la cual, «El régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.» Precisado lo anterior, en principio, la oportunidad para apelar la sentencia proferida en audiencia dentro del proceso de la referencia debió ser la regulada en el artículo 322 del CGP, esto es, inmediatamente después de pronunciada.
Sin perjuicio de lo anterior, en el caso concreto se suscitaron varias incidencias procesales a tener en cuenta: - En la audiencia de 16 de marzo de 2017, misma en la que el Juzgado dictó sentencia, entre otras disposiciones, concedió el término de 10 días, siguientes a la notificación de la providencia en estrados, para que las partes presenten el recurso de apelación. Para ello aplicó el artículo 247- 1 del CPACA. - En esos términos, el plazo concedido fenecía el 31 de marzo de 2017, fecha en la que la entidad ejecutada presentó y sustentó su recurso de apelación. - Por haberse considerado oportuno, el Juzgado concedió el recurso el 26 de abril de 2017 y ordenó su remisión al Tribunal. - A su turno, el magistrado sustanciador a quien le correspondió el conocimiento del asunto en segunda instancia, admitió el recurso, comoquiera que lo consideró oportunamente formulado.
Con lo anterior, no se discute que para la época de presentación del recurso, el trámite del mismo debió regirse por el CGP; sin embargo, tanto el juzgado de primera instancia como el magistrado sustanciador indujeron al error a la entidad ejecutada, habida cuenta que profirieron sendas providencias en las que avalaron el término en el que se presentó el recurso.
Todas ellas que adquirieron firmeza. En casos como el estudiado, el Consejo de Estado ha determinado que decisiones como la que adoptó el magistrado sustanciador en el auto de 11 de diciembre de 2020 atentan contra los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, así como que vulneran los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia: «…las partes no deben asumir la carga de las equivocaciones de las autoridades judiciales y debe velarse por una interpretación que garantice los derechos de las partes y el principio pro actione.
En este caso, el juzgado originó el error con el auto, y la parte 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confió en que era así como se le ordenó y por eso presentó la contestación en la fecha que lo hizo.» Lo anterior cobra relevancia, además, por cuanto la parte accionante no formuló reparo alguno en contra de la decisión del Juzgado de conceder un término erróneo a la parte ejecutada para apelar la sentencia, por lo que en atención al principio de preclusión —tal como lo indica la parte ejecutada— esta situación debió entenderse superada, al no haber sido alegada en la oportunidad debida5.
En el caso bajo análisis, resulta claro que el recurso de apelación interpuesto por CASUR fue presentado dentro del término que le fue expresamente otorgado por el juzgado de primera instancia en la audiencia del 16 de marzo de 2017. Dicha actuación judicial —aunque jurídicamente errónea desde la óptica de la normatividad aplicable en ese momento (artículo 322 del CGP)— indujo a la parte ejecutada a confiar legítimamente en la validez del plazo concedido para ejercer el recurso.
Por tanto, se impone la revocatoria del auto mediante el cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto por CASUR y, en su lugar, se dispondrá la continuación del trámite conforme a derecho. […]”. De los apartes transcritos de la providencia cuestionada se extrae que las inconformidades expuestas en el escrito de tutela de la referencia, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que la parte actora pretende que se dé a las actuaciones judiciales, las cuales fueron resueltas en el auto cuestionado por el TRIBUNAL que al advertir el error del a quo, revocó el auto que rechazó el recurso de apelación por extemporáneo y, en su lugar, ordenó continuar con el trámite correspondiente.
Significa lo precedente que lo pretendido por el actor es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los argumentos expuestos dentro del proceso ejecutivo, evitando el trámite del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, esto con la finalidad de obtener una corrección del análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las actuaciones en el proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03985-00 Actor: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.