Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: CIUDADELA INDUSTRIAL DEL NORTE S.A.S. Demandado: Departamento de Antioquia Temas: Contribución de valorización. Cuantificación del gravamen.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 11 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La sociedad demandante es propietaria de un bien inmueble ubicado en el corregimiento El Hatillo, municipio de Barbosa (Antioquia), identificado con el folio de matricula inmobiliaria nro. 012-64144 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Girardota1. El 4 de agosto de 2014, el Secretario de Infraestructura Física Departamental de Antioquia expidió la Resolución número 120105, “Por medio de la cual se distribuye y asigna la contribución de valorización del proyecto Desarrollo Vial del Aburrá Norte Doble Calzada Hatillo – Barbosa – Pradera”, en la cual se asignó al predio propiedad de la demandante una contribución por valorización por la suma de $2.437.214.940, para ser pagada en 60 cuotas mensuales de $ 42.654.9762.
La ejecución de la obra del proyecto objeto de cobro de valorización fue desarrollada mediante contrato de concesión, suscrito entre el departamento de Antioquia y el Área Metropolitana del valle de Aburrá (concedentes), y la sociedad Hatovial S.A. (concesionaria)3. El 3 de septiembre de 2014, la demandante presentó recurso de reposición contra la resolución distribuidora arriba mencionada ante el Secretario de Infraestructura Física Departamental4, el cual fue resuelto mediante la Resolución S201500000827 del 14 de enero de 2015, confirmando en todas sus partes la resolución recurrida5. 1 Folios 29 a 31, c.p. 1. 2 Folios 61 a 66, c.p. 1. 3 Folios 384 a 393, c.p. 1. 4 Folios 142 a 160, c.p. 1. 5 Folios 160 a 166, c.p. 1.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Posteriormente, mediante la Resolución S201500097754 del 17 de abril de 2015, la Secretaría de Infraestructura Física Departamental de Antioquia resolvió una petición presentada por la demandante, por la cual mantuvo el valor fijado a cargo de la demandante por concepto de contribución de valorización, pero modificó el plazo de pago a ocho años, mediante el pago de 96 cuotas mensuales6.
DEMANDA Pretensiones La sociedad Ciudadela Industrial del Norte S.A.S., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, formuló mediante apoderada ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones7: “PRETENSION PRIMERA: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, por haber sido expedidos con los vicios que se enuncian en el capítulo correspondiente a los fundamentos de derecho y concepto de violación, en especial por haber sido expedidos con violación de las normas superiores en que debería fundamentarse, por falsa motivación y por los demás argumentos que se exponen en el capítulo antes mencionado: - De las Resoluciones número 120105 del 04 de agosto de 2014 por medio de la cual se distribuyó y asignó la valorización del proyecto mencionado, de la Resolución S201500000827 del 14 de enero de 2015 que resolvió recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución inmediatamente anterior y de la resolución S201500097754 del 17 de abril de 2015, por medio de la cual se modifica el plazo para un total de 96 cuotas mensuales, todas expedidas por La Secretaria [sic] de Infraestructura Física de La Gobernación de Antioquia, por medio de las cuales se distribuyó, confirmó y modificó la contribución de valorización con motivo del proyecto “Desarrollo Vial del Aburra Norte Doble Calzada Hatillo-Barbosa-Pradera” determinando las contribuciones individuales de los bienes inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia de la obra, específicamente para el predio identificado con matricula inmobiliaria numero 012- 0064144 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Girardota.
SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a La Gobernación de Antioquia a restablecer el derecho a CIUDADELA INDUSTRIAL DEL NORTE S.A.S. disponiendo lo siguiente: - Se ordene el restablecimiento del derecho en el sentido de declarar que la sociedad CIUDADELA INDUSTRIAL DEL NORTE S.A.S no está obligada a pagar la suma de DOS MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS CUARENTA PESOS M.L ($2.437.214.940) como gravamen de valorización por el inmueble identificado con matricula inmobiliaria numero 012-0064144 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Girardota.
TERCERA: Que se ordene a la GOBERNACION DE ANTIOQUIA a dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones previstas en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. PRETENSION SUBSIDIARIA PRIMERA: En caso de no prosperar la pretensión principal de nulidad de las resoluciones 120105 del 04 de agosto de 2014, Resolución S201500000827 del 14 de enero de 2015 y Resolución S201500097754 del 17 de abril de 2015, expedidas todas por La Secretaria [sic] de Infraestructura Física de La Gobernación de Antioquia, respecto del predio identificado con el Folio de matrícula Inmobiliaria número 012-0064144 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Girardota, ordenando la disminución del gravamen en una reliquidación, teniendo en 6 Folios 169 a 171, c.p. 1. 7 Folios 2, c. p. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador cuenta como base para la definición del gravamen de valorización de este predio, el valor comercial real de conformidad con lo probado en el proceso.” Normas violadas La demandante invocó como normas violadas los artículos 6, 29, y 317 de la Constitución Política; 3, 9, 88, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 28, 29, 34 y 36 de la Ordenanza 4 de 2007, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia.
Concepto de violación Pérdida de fuerza ejecutoria por imposibilidad de cobro de la contribución de valorización sobre vías nacionales Para la demandante, no hay lugar al cobro de la contribución de valorización establecida en los actos demandados, en la medida en que la Corte Constitucional dispuso que ninguna autoridad administrativa del orden nacional podía fijar la tarifa de la contribución de valorización, hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y método para que estas entidades puedan hacerlo (Sentencia C-155/03).
En la medida en que la vía objeto del proyecto de construcción por el cual se exige dicho tributo es de carácter nacional, ya que estaba previsto que una vez terminado el contrato de concesión sobre esa vía, la misma debía revertir al departamento de Antioquia y al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, y de estas entidades a la Nación, no era posible cobrar contribución de valorización por dicho proyecto.
Por tanto, los actos demandados perdieron su fuerza ejecutoria, en la medida en que desapareció el fundamento legal para su cobro. La resolución distribuidora fijó la contribución por la construcción de un tramo vial no autorizado para dicho cobro La Resolución número 120105 del 4 de agosto de 2014, que fija y distribuye la contribución de valorización a cargo de los predios afectados, decretó la contribución señalada correspondiente al proyecto vial Doble Calzada Hatillo-Barbosa-Pradera, a pesar de que la Ordenanza 027 de diciembre de 2010 solo autorizó el cobro de valorización para la construcción del tramo Hatillo-Cisneros.
Lo anterior tiene efectos sobre la liquidación de la contribución, pues si el gravamen se distribuye en un tramo menor, la contribución a cargo de los propietarios afectados se hará más gravosa. Extemporaneidad del cobro de la contribución El Estatuto de Valorización Departamental contenido en la Ordenanza 4 del 14 de marzo de 2007 dispone que la valorización debe fijarse según la zona de influencia del proyecto, correspondiente a la extensión territorial hasta cuyos límites llegue realmente el beneficio de una obra de interés público, y que solo podrá exigirse hasta un año después de finalizada la obra.
En este caso, la contribución se cobra cuando ya ha pasado más de un año de la terminación de la obra, en tanto el propio Secretario de Infraestructura Física del departamento expresó, mediante respuesta a una petición presentada por la demandante, que la obra del tramo Hatillo-Barbosa finalizó el día 20 de octubre de 2012. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Falsa motivación La contribución por valorización a cargo de la demandante fijada en los actos demandados se basa en un valor irreal del inmueble, en tanto partió del valor por metro cuadrado del inmueble utilizado para la venta de una franja entregada al departamento para la construcción del mismo desarrollo vial.
El valor comercial del inmueble utilizado para determinar la contribución a su cargo cuenta con errores técnicos y metodológicos graves, como se prueba con el peritazgo que se anexa a la demanda, y se reafirma con otros dos avalúos de peritos inscritos ante la Lonja de Propiedad Raíz. Por otra parte, el valor del metro cuadrado se fijó sin tener en cuenta los factores que de acuerdo con la ordenanza departamental debían ser considerados para definir su contribución. Debe tenerse en cuenta además que en el año 2007, se efectuó un pago por gravamen de valorización por el tramo Bello-Hatillo, que debe ser descontado en este segundo tramo pues se trata de una sola obra.
Lo anterior implica que el propietario se encuentra pagando dos veces por una misma obra. La resolución distribuidora demandada establece que el valor fijado por contribución debe ser el menor de tres cálculos o criterios: (i) el mayor valor del inmueble, antes y después de la obra, (ii) la capacidad de pago del contribuyente, estimado según lo dispuesto en el Estatuto de Valorización, y (iii) el cálculo según el método de factores de beneficio.
En este caso, como la base del valor del inmueble está mal calculada, también lo está la estimación de la capacidad de pago del contribuyente, pues según el departamento, el inmueble de la demandante está valorado en $60.712.245.000, cuando en realidad cuesta $16.363.997.786, según los avalúos aportados con la demanda. En cuanto al cálculo de los factores de beneficio, la Resolución nro.
S201500097754 del 17 de abril de 2015 transcribe los factores necesarios para el cálculo, pero no las fórmulas para efectuarlo. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos8: No hay pérdida de fuerza ejecutoria de los actos demandados, ya que según el artículo 2 del Decreto 1604 de 1966, el establecimiento, recaudo y cobro de la contribución de valorización debe hacerla la entidad que ejecute las obras, que en este caso corresponde al departamento de Antioquia.
Por tanto, la eventual imposibilidad para su cobro por parte de entidades nacionales, según la sentencia de la Corte Constitucional, no afecta la legalidad de los actos demandados. En el marco del desarrollo vial Aburrá Norte, el proyecto de construcción Doble Calzada El Hatillo-Barbosa-Pradera es un proyecto nuevo y diferente del proyecto Bello-Hatillo.
Para el cálculo de la contribución de valorización se realizó un procedimiento independiente, según lo establecido en la Ordenanza 4 de 2007, y teniendo en cuenta la zona de beneficio propia de cada proyecto. 8 Folios 274 a 288, c.p. 1. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador El tramo Hatillo-Barbosa-Pradera se encuentra incluido dentro del alcance fijado en la ordenanza que decretó la contribución de valorización (Ord. 027 de 2010), del estudio de factibilidad y de la resolución distribuidora de la contribución en los predios afectados.
No se violó el término de un año para el cobro de la contribución fijado en el artículo 29 de la Ordenanza 4 del 14 de marzo de 2007, por cuanto la misma norma establece que si la obra se ejecuta por fases, el término debe contarse a partir de la fecha de la última acta de recibo. Si bien el tramo por el que se cobra la contribución ya se encuentra ejecutado, hay tramos de la obra que no han finalizado, por lo que no se desconoció el término señalado.
Los valores utilizados para el cálculo de la contribución se ajustan a la ley y al Estatuto de Valorización Departamental. En cambio, los cálculos contenidos en el peritazgo aportado por la demandante no son válidos, ya que tal prueba utiliza el método para avalúos fijado en la Resolución IGAC 620 de 1998, aplicable para avalúos practicados en el marco de la Ley 388 de 1997, y que no corresponde al que debe utilizarse para el cálculo de la contribución según lo dispuesto en la Ordenanza 4 de 2007.
Si la administración debe contar con un soporte técnico que dé cuenta del valor que cobra por valorización, el particular que controvierta dicho soporte debe aportar un dictamen que se ciña a la metodología aplicable. Intervención de terceros La sociedad Concesión Aburrá Norte S.A.- Hatovial S.A.S., llamada en garantía por el departamento de Antioquia, se opuso a las pretensiones de la demanda9.
A su juicio, el departamento de Antioquia es plenamente competente para el cálculo de la contribución de valorización, pues no es una entidad del orden nacional, y ello no varía por el hecho de que la vía revierta a la Nación una vez finalice el contrato de concesión. Por otra parte, el departamento se ciñó a las nomas aplicables para la liquidación de la contribución de valorización, conforme a lo dispuesto en las ordenanzas 4 de 2007 y 27 de 2010.
No es suficiente afirmar que porque el predio de la demandante sea heterogéneo en sus áreas y ubicación, el avalúo utilizado por la administración para estimar la contribución se encuentre viciado. Además, el dictamen pericial aportado por la demandante no desvirtúa la idoneidad de la estimación del valor del predio utilizada por el departamento.
Por su parte, la sociedad SP ingenieros S.A.S., coadyuvante de la llamada en garantía, solicitó también desestimar las pretensiones de la demanda, reiterando los argumentos expuestos por la sociedad Hatovial S.A.S10. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda bajo las siguientes consideraciones11: 9 Folios 191 a 207, cuad. llamamiento en garantía. 10 Folios 315 a 331, cuad. llamamiento en garantía. 11 Folios 1089 a 1111, c.p. 2.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La inexequibilidad de la expresión “nacional” contenida en el artículo 2 del Decreto 1604 de 1966 no supone que el cobro de la contribución por valorización que se discute carezca de soporte legal, en la medida en que no es la Nación sino el departamento de Antioquia la entidad que decretó y calculó la mencionada contribución. La entidad ejecutora del proyecto es el departamento, por lo que es esta la entidad llamada a adelantar el cobro de la contribución, competencia que no se ve alterada por el hecho previsto de la reversión de la concesión a la Nación. Indicó que la zona de influencia del proyecto se fijó teniendo en cuenta el estudio de factibilidad realizado, y únicamente la zona afectada por el proyecto de construcción de la doble calzada (Hatillo-Barbosa-Pradera) y no el tramo Hatillo-Cisneros.
De otra manera, se hubieran gravado bienes inmuebles ubicados por fuera de la zona de influencia del proyecto para el que fue autorizado el cobro de valorización. No se desconoció el término para el cobro de la contribución por valorización, comoquiera que la Ordenanza 27 de 2010 dispuso en su artículo 29 que si la obra se ejecuta por tramos o fases, el cobro deberá realizarse en el término de un año, contado a partir de la fecha del acta de recibo de obra.
El proyecto de desarrollo vial del Aburrá Norte se ha desarrollado por tramos, y en el contrato de concesión se estipuló como término de ejecución del tramo Hatillo-Barbosa-Pradera el 2 de septiembre de 2016, y como fecha de finalización del contrato de concesión el día 14 de abril de 2021. Dadas tales fechas, no hay acta de recibo de obra con base en la cual pueda estimarse el vencimiento del término señalado.
Por último, señaló que el dictamen pericial aportado por la demandante no reúne las condiciones para tenerse como prueba, en tanto resulta inconducente para probar su conclusión. En cambio, se acogen las apreciaciones contenidas en el estudio de factibilidad encargado por el departamento y elaborado por la sociedad Convalor Ltda., y en el dictamen elaborado por el consultor Juan Guillermo Gómez Roldán. A juicio del Tribunal, la parte demandante no demostró que los cálculos efectuados bajo el método de factores de beneficio contenidos en los actos demandados hayan sido errados; por el contrario, la Resolución 120105 de 2014 sí realizó los cálculos teniendo en cuenta las condiciones físicas del predio de propiedad de la demandante.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló el fallo por las siguientes razones12: La estimación de la contribución de valorización no tuvo en cuenta las particularidades topográficas del predio afectado, pues es un inmueble integrado por diversas zonas con diferentes grados de inclinación o pendiente, lo que condujo a una estimación errónea de los factores utilizados, y a una cifra desproporcionada en el cálculo de la contribución. La sentencia apelada no tuvo en cuenta el hecho de que el predio fue objeto de compra parcial para la construcción del proyecto vial, operación en la que se entregó al departamento la zona de mayor valor del inmueble, por lo que el resto del predio tenía un valor menor, de acuerdo a su posibilidad de desarrollo.
La Resolución nro. S201500097754 del 17 de abril de 2015 transcribe los factores, pero no incluye los ejercicios para efectuar la factorización necesaria para el cálculo, de conformidad con el artículo 26 de la Ordenanza 4 de 2007. 12 Folios 1114 a 1123, c. p. 2. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Se configuró el vicio de falsa motivación, por cuanto no se tuvieron en cuenta las normas aplicables para estimar la contribución de valorización, pues como resulta del testimonio rendido por el señor Luis Dioniso Vélez Sossa, representante legal de la sociedad Convalor Ltda., encargada de realizar el estudio de factibilidad de valorización de la doble calzada Hatillo-Barbosa-Pradera, el cálculo se hizo con base en su experiencia, y no con base en las normas aplicables.
El valor del predio a partir del cual se estimó la contribución sobre el predio de propiedad de la demandante es errado, pues no cumple con las normas básicas para su estimación señaladas al efecto en la Resolución IGAC 620 de 2008. No se tuvo en cuenta, al momento de estimar el valor del inmueble, el valor correspondiente a las zonas homogéneas físicas, que hubiesen llevado a calcular un valor diferente.
La estimación de la capacidad de pago de la demandante fue equivocado, hasta el punto en que como consecuencia del cobro de la contribución de valorización, la demandante debió iniciar un proceso de reorganización empresarial de conformidad con la Ley 1116 de 2006. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación13.
La parte demandada no presentó alegatos de conclusión. Por su parte, Hatovial S.A.S. insistió en lo dicho en su intervención ante el Tribunal14. Añadió que en el recurso de apelación, la demandante hace citas descontextualizadas del testimonio del señor Vélez Sossa, para argüir que el gravamen de valorización fijado no correspondía a criterios técnicos y objetivos, y no se hace un análisis de la opinión del perito Gómez Roldán, en el cual se basó el Tribunal para fundamentar su decisión. En cambio, el dictamen adjunto a la demanda no contiene un cálculo de la valorización propiamente dicho, sino ejercicios adicionales que no sustentan la nulidad de los cálculos realizados por el departamento de Antioquia, a más de que fue presentado por una persona que reconoció en la audiencia de pruebas no tener experiencia en cálculos de valorización. Adicionalmente, afirma que la sociedad demandante enajenó en el año 2019 una porción del predio gravado con contribución de valorización, a un precio por metro cuadrado superior al utilizado en el cálculo de la contribución, lo que demostraría que sí hubo una valorización del predio como consecuencia del proyecto vial que justificó su cobro.
La sociedad SP Ingenieros S.A.S. insistió en esta etapa procesal en los argumentos presentados en la coadyuvancia a la demanda15. MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada16. A su juicio, el dictamen presentado con la demanda no tiene carácter de prueba, en cuanto fue sustituido en el 13 Expediente electrónico en la plataforma SAMAI, documento nro. 22. 14 Expediente electrónico en la plataforma SAMAI, documento nro. 20. 15 Expediente electrónico en la plataforma SAMAI, documento nro. 19. 16 Expediente electrónico en la plataforma SAMAI, documento nro. 23.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador fallo apelado por el que elaboró otro profesional como prueba decretada en el proceso, y respecto del cual la demandante no formuló reparo alguno. Los aspectos físicos del predio (pendientes, inclinaciones), fueron parte del estudio de factibilidad como se transcribieron en el fallo, sin que la demandante hubiera manifestado en el escrito de apelación cuáles fueron los errores técnicos que denominó como graves.
Las objeciones presentadas en la apelación son genéricas y sobre puntos que habían sido resueltos por el Tribunal, y resultan insuficientes para demostrar una falsa motivación en los actos demandados. Por otra parte, el testigo cuestionado por la demandante sí señaló que acudió a su experiencia para efectos de realizar el estudio de factibilidad que sirvió de base para el cálculo de la valorización, pero no indicó que tal estudio careciera de soporte normativo, o que se hubiese desatendido el sistema y método que debían tenerse en cuenta.
Si para la apelante hubo un error técnico en el cálculo de la valorización, la prueba del error debía ser del mismo orden técnico, y no solamente basado en un testimonio que no tenía capacidad para desvirtuar las conclusiones técnicas del estudio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, le corresponde a la Sala examinar si la estimación de las condiciones del predio y el valor del mismo, utilizados para efectos del cálculo de la contribución por valorización a cargo de la demandante fijada en los actos demandados, y validada por el Tribunal, se ajustó o no a los métodos señalados por la ley y las normas departamentales aplicables.
El cálculo de la contribución de valorización La contribución de valorización es un tributo que recae sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local por parte de la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble.
El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad que ejecute las obras, y el ingreso obtenido deberá invertirse en la construcción de las mismas obras, o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente (arts. 234 y 235, Decreto 1333 de 1986).
En este caso, la ejecución de la obra objeto de cobro de la contribución de valorización fue desarrollada mediante contrato de concesión, suscrito entre el departamento de Antioquia y el Área Metropolitana del valle de Aburrá (concedentes), y la sociedad Hatovial S.A. (concesionaria)17. Conforme a lo dispuesto en el artículo 338 constitucional, las entidades territoriales — incluyendo los departamentos— están facultados para establecer los criterios de reparto, a partir de los cuales puede establecerse la cuota tributaria, atendiendo al beneficio que perciba cada inmueble afecto al gravamen18. 17 Folios 384 a 393, c.p. 1. 18 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta. Sentencia del 29 de agosto de 2019, exp. 21695, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador El Estatuto de Valorización del departamento de Antioquia, contenido en la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007, establece los métodos autorizados para el cálculo de la contribución de valorización, en su artículo 27: “ARTÍCULO 27: MÉTODO PARA ASIGNAR CONTRIBUCIONES.
De acuerdo con las características propias de cada obra y la manera de incidir sus efectos valorizadores sobre las propiedades beneficiadas, se podrán utilizar entre otros los siguientes métodos: 1. Método de los factores de beneficio: Según el cual los beneficios se mensuran mediante el empleo de un coeficiente sin unidades de medida, logrado con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los bienes inmuebles.
Topografía del terreno, calidad del suelo, frente, área, forma, distancia, precio de la tierra, utilización de la misma, cambios de usos del suelo, densidad y vocación de ocupación, según normas de Planeación, condiciones de accesibilidad vehicular, de servicios y otros aspectos que se consideren importantes. 2. Método de las zonas: Utilizando este método, la distribución se efectúa en zonas paralelas al eje de la obra de interés público, determinadas por líneas isobenéficas; las zonas absorben un porcentaje decreciente del gravamen a medida que se alejan del eje de la obra. 3.
Método simple de áreas: Cuando el beneficio que produce la obra de interés público sea uniforme en toda la zona, la distribución de las contribuciones se efectuará en proporción a las áreas de los predios beneficiados. 4. Método de los frentes: Cuando los frentes de los bienes inmuebles a una vía determinen el grado de absorción de una obra de interés público, se distribuirán las contribuciones en proporción a ellos, es decir, que a mayor frente, mayor gravamen, sin descartar las características físicas del bien inmueble. 5.
Método de los avalúos: Empleando este método la distribución de las contribuciones se efectúa en forma proporcional a las diferencias de los avalúos de los predios, antes y después de la ejecución de la obra de interés público.
PARÁGRAFO: Cuando las circunstancia lo exijan, los anteriores métodos podrán combinarse para obtener mayor exactitud en la medida del beneficio”. El gravamen cuya imposición se discute en este caso corresponde a la contribución por valorización del proyecto “Desarrollo Vial del Aburrá Norte Doble Calzada Hatillo – Barbosa – Pradera” adelantado por el departamento de Antioquia, y que fue autorizado por la Ordenanza 027 del 28 de diciembre de 2010: ““ARTÍCULO PRIMERO: Decretar la aplicación del sistema de la Contribución de Valorización al proyecto DESARROLLO VIAL DEL ABURRA NORTE Y OBRAS COMPLEMENTARIAS, TRAMO HATILLO CISNEROS, el cual se viene ejecutando por etapas a través de la Unidad Ejecutora Gerencia para el Desarrollo Vial del Aburrá-Norte.
Según lo dispuesto en la Resolución 120105 de 2014, para el cálculo y la distribución de la contribución se utilizó el método de factores de beneficio. Pero en el estudio de factibilidad que sirvió de base a la resolución decretadora, y que contiene la exposición del método y las fórmulas para establecer la contribución, se estableció que el monto distribuible de la contribución entre los predios beneficiados, sería el menor valor de (i) el mayor valor del predio objeto de cobro, como consecuncia de la realización de la obra a construir, ii) la capacidad de pago del propietario obligado, y (iii) el cálculo de la contribución según el método de factores de beneficio19. 19 Estudio de factibilidad de valorización del proyecto Aburrá Norte en el tramo El Hatillo-Barbosa-Cisneros.
Informe Final, Libro I, 5 de abril de 2013, folio 666 vto., c.p. 2. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La Resolución número 120105 del 4 de agosto de 2014 por medio de la cual se distribuyó y asignó la valorización del proyecto mencionado, fijó la contribución a cargo de la demandante en la suma de $2.437.214.940, pagaderos en 60 de cuotas de 442.654.976, así20: NOMBRE DEL PROPIETARIO Identificación Matrícula Municipio Área (Has) FRB Contribución real Cuota mensual Ciudadela Industrial del Norte SAS (En Liquidación) 890908871 012- 0064144 Barbosa 110,386 0,2027 $2.437.214.940 $442.654.976 El cálculo del monto de la contribución a cargo de la demandante se estableció de la siguiente manera en la Resolución 120105 de 2014, según consta en el peritazgo aportado por la demandante a folio 223 del cuaderno principal 1: Mayor Valor Capacidad de pago Factores de beneficio Se realiza una evaluación del valor actual del predio el cual incrementará su valor por la ejecución de una obra de interés público, en un porcentaje determinado según su beneficio, luego se realiza la diferencia entre el valor actual y el futuro el cual corresponde al mayor valor adquirido por el predio sin tener en cuenta la inflación. Es la estimación económica sobre el poder real de un propietario para contribuir a una obra sin lesionar el presupuesto familiar, se ha determinado con base en la rentabilidad que la tierra produciría en el mercado de capitales;
El [sic] valor de la tierra se pone a rentar a una tasa igual al DTF afectada por un coeficiente de pago de valorización esto nos da como resultado la capacidad de pago. Consiste en determinar la contribución por medio de la evaluación de determinados factores a cada predio, los factores utilizados son: de topografía (Plano, Ondulada, Montañosa, Escarpada, Muy Escarpada), uso del suelo (Pastos, Bosques, Bosques de Protección, Edificaciones), distancia del predio al eje del proyecto (Utilización de la obra y distancia a la misma) y accesos a los predios (Vía en Doble Calzada, Vía Pavimentada, Vía Destapada); los anteriores se multiplican para determinar un factor único el cual al multiplicarse por el valor económico del predio nos da un área virtual; por último esta área virtual se multiplica por una constante de valorización lo que da como resultado la contribución de cada predio.
Área m2 1.103.859 DTF Anual Dic. 2013 4,36% Factor único 0,202725 Valor por m2 $ 55.000 Índice de inflación Anual 2013 1,94% Área virtual 12.307.889.868 Valor económico del predio $60.712.245.000 Coeficiente de pago valorización 19,50% Constante K 1,742631 Incremento 80% Coeficiente de Capacidad de Pago 0,008502 Gravamen $21.448.110.427,91 Valor futuro por m2 $ 99.000 Factor de Valor Presente 4,721679 Mayor Económico [después] $109.282.041.000 Capacidad de Pago Anual $516.175.507 Mayor valor $48.569.796.000 Capacidad de Pago a 5 Años $2.437.215.052 Contribución del predio $ 2.437.215.052 20 Anexo de la resolución 120105 de 2014, folio 311, c.p. 1.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Si bien se efectuó el cálculo de la contribución a cargo de la demandante de conformidad con el método de factores de beneficio, y en la liquidación concreta se indicó el factor único de beneficio (columna FRB, valor 0,2027), el tributo finalmente estimado a cargo de la demandante corresponde al calculado según el método de capacidad de pago, en la medida en que este resultó ser la menor cifra, una vez aplicados los tres métodos de estimación mencionados.
Según el Oficio del 8 de julio de 2015, suscrito por el Director de Valorización de la Secretaría de Infraestructura Física del departamento de Antioquia que se anexó a la contestación de la demanda, el cálculo particular para el caso concreto del predio de la sociedad demandante según el método de factores de beneficio fue el siguiente21: “Los predios de la Ciudadela Industrial del Norte SAS ltda [sic] fueron gravados de la siguiente manera: Cédula catastral Nombre del predio Vereda Municipio Tipo documento Documento Propietario 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 muni sect corr barr vere pred dirpredio vereda municipio tdoc docu ape1 ape2 nomb 79 2 2 0 11 555 CHARRASC AL El Hatillo Barbosa 3 890902362 CIUD ADEL A INDUSTRIA L DEL NORTE SAS EN LIQUIDACIÓ N Notaría Escritura Fecha escritura Círculo Registro Matrícula Área gravada Vr actual m2 Incremento Vr futuro m2 Mayor valor m2 Valor actual de la tierra Valor futuro de la tierra Mayor valor total 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 nota escr fesc circ matr aeco vrmt1 incr vrfut mvmt vreco1 vreco2 mv 050011 2337 150320 12 64144 1103859 55000 0.8 99000 44000 60712245000 109282041000 48569796000 Uso en pasto Uso bosque protecció n Uso bosque comercia l Uso edifici o Facto r uso Topografí a plana Topografí a ondulada Topografí a montaños a Topografí a escarpada Topografí a my escarpada Factor topografí a 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 usopa usobp usobc usoed fuso toppl topon topmo topes topme ftop 0.7658 5 0 0.23415 0 0.85 0.09527 0.09311 0.28193 0.42801 0.10168 0.53 Distancia x Factor distancia x Distancia y por pavimento Distancia y por destapado Distancia y total Factor distancia y Acceso directo Acceso por pavimento Acceso por destapado Factor acceso Cap de pago anual Cap de pago a 5 años 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 disx fdisx dy2 dy3 disy fdisy Acce1 Acce2 Acce3 facce cpa Cp5 1897 0.45 0.00 0.00 0.00 1.00 1.00 0.00 0.00 1.00 516175507 2437214944 Factor de beneficio Área virtual Gravamen Monto distribuible Área total Monto total 51 52 53 54 55 56 Factor avir grav md aecotot Mdtot 0.20272500 12307889868 21448106348 2437214940 1103859 2437214940 (…) 21 Folio 300, 300 vto. y 301, c. p. 1.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Factor por topografía: Ftop Fórmula empleada en la columna 38: Ftop = TopPL*1.0 + TopON*0.80 + TopMO*0.60 + TopES*0.40 + TopME*0.20 = Col 33*1.0 + Col34*0.80 + Col35*0.60 + Col36*0.40 + Col37*0.20 = 0.53”.
Conforme a los datos anteriores, es claro que el cálculo de la contribución de valorización a cargo de la demandante según el método de factores de beneficio tuvo en cuenta la situación particular topográfica del inmueble, mediante la obtención de un factor de topografía en el cálculo correspondiente a cada clase de terreno (montañoso, escarpado, etc.), que arrojó un valor determinado en un factor topográfico total.
Cabe anotar que el valor asignado a este factor (0.53) supone que el predio se clasifica en general como de topografía escarpada, según el cuadro de tipos de pendiente que se explica en la metodología, lo cual descarta que la aplicación de este método de cálculo haya desconocido las características de pendiente del terreno, como lo afirma la demandante.
En cambio, la demandante se limita a afirmar que la administración no tuvo en cuenta las características de pendiente del predio para el cálculo de la contribución de valorización, sin ofrecer una objeción concreta sobre el cálculo efectuado, o sobre la inadecuación de la metodología utilizada para ello, ni sobre la forma como ese error derivó en una estimación equivocada o desproporcionada del gravamen a su cargo.
Si bien en los avalúos que se anexaron a la demanda se presentan otras cifras correspondientes al valor del inmueble, teniendo en cuenta valores diferentes según cada zona del predio22, tales avalúos no muestran que el cálculo por el método de factores de beneficio utilizada por la administración no tuvo en cuenta dicha característica, ni que el cálculo en sí mismo fue erróneo.
Por otra parte, la alternativa presentada por la demandante en los avalúos adjuntados no desestima el hecho de que el valor final de la contribución no fue la cifra calculada según el método único de factores de beneficio, sino el obtenido conforme al método de capacidad de pago, por haber sido la menor entre las tres alternativas de estimación de la valorización utilizadas.
Y solo afirma que la capacidad de pago fue mal calculada, sin que se presentaran pruebas de tal aserto. Es claro que no era suficiente con afirmar que la metodología empleada para estimar el valor del predio no se adecuaba a los parámetros señalados en la Resolución IGAC 620 de 2008, incluyendo las condiciones físicas del predio. El cálculo de la contribución mencionada debía ajustarse a una serie de métodos particulares autorizados por la ley, y a los cuales deben acudir las normas que autorizan su cobro y su distribución entre los predios beneficiados.
En este caso, la Ordenanza 027 de 2010 fue explícita en señalar que la contribución de valorización destinada a financiar el proyecto vial “Desarrollo Vial del Aburrá Norte Doble Calzada Hatillo – Barbosa – Pradera” debía calcularse conforme el método de factores de beneficio, lo cual se llevó a cabo en la Resolución 120105 de 2014, método que recogió datos sobre la topografía del predio de la demandante, como ya se explicó. 22 Folios 83, 89 y 120, c. p. 1.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Por tanto, para la Sala es claro que la objeción de la parte demandante sobre la cuantificación la sentencia apelada no tiene sustento, en la medida en que no demuestran la falsedad de las operaciones efectuadas por la administración para el cálculo de la contribución por haber ignorado las condiciones topográficas del inmueble.
Antes bien, quedó plenamente demostrado que tal elemento físico del predio sí fue tenido en cuenta a la hora de estimar el valor del predio, y la contribución según el método de factores de beneficio. Lo mismo cabe decir en relación con las objeciones de la demandante frente al testimonio rendido por el señor Vélez Sossa, con el fin de sostener que el proceso de asignación de la contribución no se llevó a cabo con base en parámetros técnicos, sino acudiendo únicamente a la experiencia del perito en estas materias.
El recuento de los elementos o factores utilizados para el cálculo de la contribución y su aplicación al caso concreto muestran suficientemente que la estimación del gravamen a cargo de la demandante no se sustentó únicamente en el criterio del perito. Por último, se encuentra que la demandante no sustentó su afirmación respecto a la existencia de un error en la estimación de su capacidad de pago, que llevó a la imposición de una carga tributaria desproporcionada por parte de la entidad demandada.
Es claro que el hecho de la aceptación de la sociedad demandante en un proceso de reorganización empresarial regulado en la Ley 1116 de 2006 no demuestra por sí mismo el que la imposición del tributo que aquí se discute no se ajustó al criterio de capacidad de pago, ni desmiente la forma como el departamento de Antioquia aplicó dicho criterio en la estimación de la contribución cuestionada por la demandante.
En consideración a lo anterior, esta Sala considera que la demandante no soportó sus objeciones frente al cálculo de la contribución por valorización a su cargo contenida en los actos demandados, y avalada por el Tribunal, y en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Condena en costas Se observa que, a la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas (gastos procesales y agencias en derecho) en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia apelada.
SEGUNDO: No procede la condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01460-03 (25250) Demandante: Ciudadela Industrial del Norte S.A.S. FALLO 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO