Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: reconocimiento y pago de la indemnización por accidente de tránsito. Subtema 3: defectos fáctico y sustantivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por la señora María Vicky Chicango Angulo, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora María Vicky Chicango Angulo presentó escrito de tutela1 con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de confianza legítima, los cuales consideró vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia proferida el 27 de febrero de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado al núm. 76001-23-33- 000-2017-01540-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04769-00, índice 2, 4A57BE088AD7D572 0D48FFF6ED670983 1B6368C5493D8C9D EFD97640D17535C4. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.
La señora María Vicky Chicango Angulo radicó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el municipio de Santiago de Cali, Secretaría de Educación, el 9 de octubre de 2017. En esta solicitó la anulación de los actos administrativos a través de los cuales se le negó la indemnización por accidente de trabajo y la condena al pago correspondiente. 3.
Como fundamento de sus pretensiones, la demandante adujo que labora como docente en la Institución Educativa Santa Librada, adscrita a la Secretaría de Educación del municipio de Santiago de Cali, desde el 25 de enero de 1994 y que está afiliada al Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Valle (SUTEV). En este contexto, el 4 de mayo de 2015, durante una actividad puramente sindical denominada “Marcha de las Antorchas” sufrió un accidente reportado en «COSIMET LTDA UTM MAGISALUD UNIÓN TEMPORAL 2», entidad que determinó que sufrió un accidente laboral de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, con una pérdida de la capacidad equivalente al 45%. 4.
La Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la indemnización se negó como consecuencia de que la demandante sufrió el accidente por fuera de su jornada laboral como docente y sin que esté demostrada su vinculación al sindicato. 5. Agotadas las etapas procesales correspondientes, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 20 de marzo de 2019 en la que se valió del Oficio núm. 116 del 12 de junio de 2016 y del dictamen de calificación de la pérdida de la capacidad laboral del 29 de junio de 2016, que determinó el origen profesional y el porcentaje correspondiente al 45%.
Bajo este entendido, estableció que pese a estar demostrada la ocurrencia del accidente, a partir del dictamen de calificación referido, era indispensable que la demandante demostrara que tenía un fuero de conformidad con el artículo 406 del Código Sustantivo del Trabajo (CST). 6. Así, para el Tribunal, pese a la gravedad de la lesión que sufrió la actora, no demostró su ocurrencia en la fecha señalada, no allegó la historia clínica de ese día ni el reporte emitido por la autoridad competente.
Asimismo, no evidenció que estuviera afiliada a una organización sindical ni que tuviera relación con los órganos directivos. En particular, destacó, aunque la señora María Vicky Chicango Angulo aportó la certificación emitida por el presidente del SUTEV, no probó su condición de directiva, lo que impedía considerar que existiera un elemento de prueba que diera cuenta de que los hechos ocurrieron como lo relató. 7.
En consecuencia, al no poder establecer que el accidente ocurrió en el marco del ejercicio legítimo de asociación sindical, porque se incumplió la carga probatoria Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co de que trata el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), el Tribunal negó las pretensiones de la demanda. 8.
Inconforme con esta decisión, la demandante interpuso recurso de apelación el 11 de abril de 2019, en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. En concreto, sustentó los siguientes motivos de inconformidad: 9. El Tribunal valoró de manera defectuosa el material probatorio lo cual lo condujo a interpretar de forma inapropiada el inciso cuarto del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, comoquiera que, de conformidad con el dictamen para la calificación de los eventos de salud, del 11 de agosto de 2015, sufrió un accidente laboral durante una actividad sindical.
Adicionalmente, según el dictamen para la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, del 29 de junio de 2016, se determinó que el origen del siniestro era un accidente laboral. 10. Así, a juicio de la apelante, aunque cumplió con la condición descrita en la norma ibidem ya que ejecutó una actividad sindical, no era indispensable acreditar la calidad de directiva sindical, porque en el término de la negociación colectiva los empleados públicos gozan de la garantía de este fuero.
Ello es así, en la medida en que para cuando tuvieron lugar las marchas del 4 de mayo de 2015, convocadas por la federación sindical FECODE, las organizaciones sindicales estaban en etapa de negociación con el Gobierno nacional. 11. En este orden, su calidad de afiliada a la organización sindical no solo se desprendía de la certificación expedida por el presidente, sino del dictamen del 11 de agosto de 2015, que calificó el evento como un accidente de trabajo, pruebas válidas que no fueron controvertidas por las partes.
Por ende, la apelante aportó con su recurso copia del Oficio núm. 116, del formato de notificación de accidentes laborales, del formulario del dictamen para la calificación de los eventos de salud número ML-AT-0199-2015 del 11 de agosto, así como el dictamen núm. ML-0068- 2016 emitido el 29 de junio de ese año. 12. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictó sentencia el 27 de febrero de 2025 en la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y confirmó el fallo apelado en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
En particular, se fundamentó en el contenido del inciso cuarto del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, según el cual, para que un evento ocurrido por un trabajador sindicalizado se considere un accidente de trabajo, debía suceder mientras este se encontrara en ejercicio de las responsabilidades asignadas por el sindicato. 13. Igualmente, refirió que para que un docente se beneficiaria de la indemnización por accidente de trabajo, ocurrida en el marco de una actividad sindical, debía Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co cumplir con estos requisitos: i) estar afiliado al FOMAG y a una unión sindical; ii) al momento del accidente, encontrarse en la realización de una actividad sindical; iii) que el docente sea miembro de los órganos establecidos en el artículo 2.2.2.5.2 del Decreto 1072 de 2015, en caso de que la actividad se haya realizado durante el permiso sindical, y que esta esté alineada con la finalidad de este último; y iv) que se determine cuál fue la pérdida laboral que ocasionó el accidente. 14.
En atención a lo expuesto, consideró que la señora María Vicky Chicango Angulo probó su calidad de educadora perteneciente a la Secretaría de Educación de Cali según el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral que se emitió al número 3263617. 15. En punto a su calidad de afiliada a la organización sindical, destacó que la demandante aportó al expediente el Oficio núm. 116 en el cual el presidente de la asociación certificó su participación en las jornadas del 4 de mayo de 2025, escenario en el cual sufrió un accidente, el formato de notificación de accidentes laborales (folio 9), el formulario del dictamen para la calificación de los servicios de salud (folios 10 a 11) y el dictamen número ML-0068-2016 del 29 de junio de 2016, en el cual se calificó el origen del accidente como laboral (folios 12 a 18). 16.
No obstante, estas pruebas no eran idóneas para respaldar los hechos, ya que no se logró acreditar que la demandante estaba afiliada a la asociación ni que hacía parte de la junta directiva de esta. Así, no podía determinarse si desempeñaba funciones sindicales o si formaba parte del grupo de trabajadores beneficiarios de los permisos.
Concretamente, si bien la certificación exigida por el artículo 2.2.2.3.2 del Decreto 1072 no era un requisito solemne, sí era un elemento de convicción adecuado para probar el supuesto de la afiliación, el cual no fue aportado por la parte al trámite. 17. Con todo, aunque resaltó que era posible que las partes allegaran cualquier medio útil para llevar al juez al convencimiento, en los términos del artículo 165 del CGP, esto no ocurrió en el caso puntual en la medida en que ninguna de las pruebas aportadas cumplió con dicha finalidad.
Es más, respecto al certificado que emitió el presidente del sindicato, este carecía de las facultades para acreditar la condición de afiliado de un trabajador, dado que de conformidad con el Decreto ibidem ello es competencia del tesorero. 18. A esto le agregó que, en todo caso, en dicho documento únicamente se extraía la calificación de la docente como compañera participante en las jornadas de las movilizaciones.
Sin embargo, nada se dijo, específicamente, con respecto a que ostentara la calidad de afiliada a la organización sindical. Tampoco se precisó que para el momento en que ocurrió el accidente estuviera en alguna actividad sindical, o que lo representara. De ahí se desprendía que, aun analizado el contenido del Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co certificado, no es posible concluir que la señora María Vicky Chicango Angulo era un miembro activo de la unión. 19.
Adicionalmente, pese a que la parte demandante indicó, en su apelación, que el dictamen número ML-0068-2016 demuestra que hacía parte de la organización, este medio de convicción no cumple con los requisitos de idoneidad y de pertinencia al no hacer mención al carácter de asociada de la educadora. Por ende, ante esta falta de acreditación, no es posible aplicar las garantías de los trabajadores.
De igual forma se desacredita la pertinencia del artículo 2.2.2.4.14 del Decreto 1072 de 2015 y se impone, como consecuencia, la falta de cumplimiento de la carga probatoria de que trata el artículo 167 del CGP, que impide efectuar un análisis de las circunstancias de modo, tiempo y lugar del accidente. 20. Por consiguiente, no puede discutirse la aplicación del inciso 4 del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, y las razones invocadas resultan suficientes para considerar que el acto administrativo demandado está ajustado a la normativa, sin que haya lugar a examinar las restantes exigencias para consolidar el derecho discutido. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 21. La señora María Vicky Chicango Angulo solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexión con el principio de confianza legítima. En consecuencia, pidió que se le ordenara a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que revocara la sentencia proferida el 26 (sic) de febrero de 2025 y profiriera una de reemplazo, en la que revocara el fallo de primera instancia que había negado las pretensiones y, en su lugar, acceda al reconocimiento y pago de la indemnización por accidente de trabajo. 22.
En sustento de lo anterior, indicó que el Consejo de Estado, al interpretar la Ley 1562 de 2012, no tuvo en cuenta lo consignado en el Decreto núm. 1072 de 2015 por medio del cual se expidió el Decreto Reglamentario del Sector Trabajo. De ahí se desprende que, en el presente caso, no era necesario acreditar la calidad de directiva sindical, porque para el momento en que se presentaron las marchas de las antorchas, el 4 de mayo de 2015, las organizaciones estaban en etapa de negociación con el Gobierno nacional.
En este contexto, la parte accionada no realizó una adecuada valoración de las pruebas aportadas al proceso, al dejar de considerar que: • En el dictamen para la calificación de los servicios de salud, emitido al número ML-AT-0199 del 11 de agosto de 2015, se determinó que el origen era un accidente de trabajo. Además, este no fue objeto de contradicción por las partes.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co • La entidad referida definió el accidente de trabajo a partir del contenido del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, esto es, lo que haya ocurrido en el ejercicio de la función sindical. • En el dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral, núm. ML- 0068-2016 del 29 de junio de 2016, se calificó igualmente como accidente de trabajo. • El Oficio núm. 116, proveniente del presidente del sindicato, evidenció que el accidente ocurrió en el momento en que cumplía sus funciones sindicales. 23.
Por lo expuesto, la parte accionada incurrió en un error de hecho en la valoración probatoria, comoquiera que en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia se anexó el dictamen técnico de medicina laboral que concluyó que sus lesiones por quemadura tuvieron un origen laboral, en el marco del ejercicio de su actividad sindical con ocasión de la marcha de antorchas.
Asimismo, que con el Oficio núm. 116, certificó su participación en las jornadas. 24. Manifestó que el Consejo de Estado, en la sentencia de segunda instancia, le otorgó una lectura equivocada a las pruebas al dejar de asignarle valor al dictamen de medicina laboral y a la certificación del presidente de la organización. En este orden, aunque según la autoridad judicial no era posible determinar que se afiló como sindicalista, las referidas pruebas permitían sustentar una realidad contraria: que para el momento de ocurrencia del accidente estaba en el ejercicio propio de estas labores. 2.3.
Trámite procesal 25. El despacho ponente, mediante auto del 5 de agosto de 20252, admitió la solicitud de amparo; vinculó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y a la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, y requirió al Tribunal para que remitiera, en medio digital, el expediente ordinario. 26.
La Secretaría de Educación de Santiago de Cali defendió que las decisiones judiciales se ajustaron a derecho e indicó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, ya que las pretensiones de la tutelante están fuera del ámbito de sus competencias. Refirió que la acción de tutela no cumplió con los requisitos generales y específicos de procedencia, porque además de lo expuesto, la actora no acreditó la configuración de un perjuicio irremediable y se centró en un debate meramente legal, derivado de su inconformidad con la decisión judicial.
Por estas razones, pidió declarar improcedente el amparo3. 2 SAMAI, exp. 11001-03-15-000-2025-04769-00, índice 4. 3 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-04243-00, índices 9, 10 y 11. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 27.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se limitó a remitir el expediente4. Por su parte, pese a que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y la Nación, Ministerio de Educación, FOMAG5 fueron notificados en debida forma de la admisión de esta acción de tutela, guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia 28. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.2. Legitimación en la causa 29. La legitimación en la causa por activa de la señora María Vicky Chicango Angulo se encuentra acreditada, por cuanto fue demandante en el proceso iniciado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que finalizó con la providencia objeto de tutela.
Por tanto, es la titular de los derechos que consideró vulnerados. Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque fue la autoridad que profirió la sentencia del 27 de febrero de este año que, según afirmó la tutelante, quebrantó sus derechos fundamentales. 30.
Ahora bien, la Secretaría de Educación de Santiago de Cali indicó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, ya que las pretensiones de la actora exceden sus competencias. Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercera con interés, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción. En ese orden, al no acudir a este trámite constitucional como autoridad judicial accionada, no es posible declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 31. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado6 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura 4 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-04243-00, índice 8. 5 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-04243-00, índices 7, 6F3617A00262D3E7 ECBA6760334FF710 0AE96867F2930C5E 7252A501FAFF7D9B. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional7.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 32.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales8 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 33.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución9. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 34. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional10 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 35.
Así pues, la Corte Constitucional11 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: 7 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 9 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»12 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»13; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y, iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 36.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión se configuró un error de hecho que se traduciría en un defecto fáctico por defectuosa valoración del material probatorio.
En igual sentido, se habría generado una aplicación indebida de la normativa (defecto sustantivo) como consecuencia de que se inobservaron las pruebas que permitirían su aplicación. 37. También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 38.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 27 de febrero de 2025, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fue notificada el 4 de abril de 202514, y la demanda de tutela se presentó el 30 de julio siguiente15. Esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional16 y el Consejo de Estado17 como razonable. 39.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Samai, exp. 76001233300020170154001, índice 31. 15 Samai, exp. 11001031500020250476900, índice 2, 4358F8D92A050ABA 763910A676445B42 D432A667762984B2 3DCD0E0124B3DAD5. 16 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 40.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se reclamó el reconocimiento y pago de una indemnización por accidente de trabajo. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos fáctico y sustantivo, los cuales están directamente relacionados, y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 41. Corresponde a la Sala decidir si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico en la sentencia del 27 de febrero de 2025 y, por lo tanto, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexión con el principio de confianza legítima.
Además, deberá establecer si la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo, al interpretar erróneamente la Ley 1562 de 2012 y el Decreto núm. 1072 de 2015. 3.4.1. El defecto fáctico 42. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»18.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión19» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 43. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»20.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de 18 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 19 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»21. 44.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso22. 45.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial23, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»24.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 22 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 23 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 24 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]25. 3.4.2.
Defecto sustantivo 46. Conforme con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado26. 47.
De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, ya que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 48.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]27. 49.
En este sentido, la Corte ha precisado que la interpretación que hace el juez de las normas que aplica a un caso concreto, encuentra límite en el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), en la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), en la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y en la garantía al 25 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 26 Corte Constitucional, sentencia T-474 de 2008. 27 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)28. 3.5. Caso concreto 50.
En el asunto bajo estudio, la señora María Vicky Chicango Angulo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG y la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, con el fin de reclamar la indemnización derivada de un accidente de trabajo. 51.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las súplicas de la demanda al considerar que la actora no logró probar que estuviera afiliada al sindicato ni que tuviera alguna relación con los órganos directivos. Apelada esta decisión por la demandante, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado la confirmó, porque la docente, en efecto, no demostró estar afiliada a la unión sindical, razón suficiente para considerar que los actos administrativos demandados se ajustaron a derecho. 52.
Ahora bien, en sede de tutela la accionante argumentó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no realizó una adecuada valoración de las pruebas que se aportaron al proceso, en particular el dictamen para la calificación de los servicios de salud núm. ML-AT-0199 del 11 de agosto de 2015, el dictamen de calificación de la pérdida de la capacidad laboral núm. ML-0068-2016 del 29 de junio de 2016, y el Oficio núm. 116 expedido por el presidente del SUTEV.
De manera que, aunque para la autoridad accionada no se pudo acreditar su afiliación como sindicalista, las pruebas demostraban lo contrario: que al momento del accidente estaba en el ejercicio de estas labores. 53. Así, a partir de las referidas pruebas, se extrajo que el accidente tuvo un origen laboral, lo que permitía tener por demostradas las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que ocurrió el siniestro.
En este orden, el Consejo de Estado, al interpretar la Ley 1562 de 2012, no tuvo en cuenta lo consignado en el Decreto núm. 1072 de 2015, que hacía innecesario acreditar la calidad de directiva sindical. 54. Pues bien, revisada la sentencia objeto de reparos, se observa que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia apelada, y para ello, en punto a afiliación de la docente a la organización sindical, valoró el Oficio núm. 116, el formulario del dictamen para la calificación de los servicios de salud del 11 de agosto de 2015, y el dictamen número ML-0068-2016. 55.
Sin embargo, desestimó que estas pruebas fueran idóneas para acreditar la afiliación, porque, por un lado, aun cuando la certificación exigida por el artículo 28 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.2.2.3.2 del Decreto 1072 de 2015 no era un requisito solemne, si era un elemento de convicción adecuado para demostrar el referido supuesto. 56.
Por otro lado, revisado el contenido del Oficio núm. 116, este solo permitía tener por demostrada la participación de la actora en las movilizaciones, pero no brinda información en torno a su calidad como miembro activo de la unión sindical. Adicionalmente, el dictamen número ML-0068 de 2016 no mencionó el carácter de asociada de la educadora.
En consecuencia, para el Consejo de Estado, no se probó el supuesto invocado en los términos del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, lo que hacía imposible aplicar las garantías de los trabajadores, al punto que desacreditó la pertinencia del artículo 2.2.4.14 del Decreto 1072 de 2015. 57. De lo visto, la Sala observa que la autoridad judicial accionada valoró las pruebas frente a las cuales la actora alegó una apreciación defectuosa, pero, con todo y esto, especificó que no bastaba con que al momento del accidente la docente se encontrara en ejercicio de una actividad sindical, sino que debía demostrar su afiliación a la unión sindical.
Con ocasión a ello, fue que consideró que los medios de convicción no permitían determinar que la actora ostentaba esta condición, lo que impedía aplicar el artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, y hacía impertinente el artículo 2.2.2.4.14 del Decreto 1072 de 2015. 58. Esta valoración, la Sala la encuentra ajustada al contenido de las pruebas, toda vez que el Oficio núm. 116 únicamente da cuenta de que la señora María Vicky Chicango Angulo participó en las jornadas convocadas por la organización sindical el 4 de mayo de 2025.
En línea, el dictamen núm. ML-AT-0199 del 11 de agosto de 2015, emitido por la Unidad de Salud Ocupacional, calificó un posible accidente de trabajo porque este ocurrió durante una actividad sindical. Por último, el dictamen núm. 0068-2016, pese a que determinó el porcentaje de la pérdida de la capacidad y el origen del accidente como de trabajo, no refirió que la accionante tuviera la condición de afiliada sindical. 59.
Bajo este entendido, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación no incurrió en una apreciación defectuosa del material probatorio, toda vez que no desconoció que el origen del accidente de la demandante fuera laboral. En cambio, realizó una lectura integral del caso a partir de la interpretación de las normas aplicables, según las cuales para tener por configurado un accidente de trabajo, de un trabajador sindicalizado, este debía cumplir las tareas que este le asignara.
Esto conllevó, a la autoridad accionada, a verificar dos requisitos concomitantes, pero diferenciados: (i) que el docente esté afiliado a la unión sindical; y (ii) que, al momento del evento, el trabajador ejerza actividades de esa índole. 60. Así las cosas, resultaba insuficiente que la demandante demostrara que se trató de un accidente calificado como laboral, derivado de que este se presentó en Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co el ejercicio de la función sindical, sino que debía acreditar, necesariamente, que estaba afiliada con el fin de que estuvieran determinadas las condiciones de modo, tiempo y lugar del siniestro, para hacerla merecedora del derecho reclamado.
Así las cosas, las pruebas objeto de este debate, dentro de un margen de libertad probatoria, no cumplieron con este cometido, razón que justificaba que se les restara mérito de convicción para estos puntuales efectos, ante la ausencia de idoneidad para probar el hecho. 61. Dicho en otras palabras, la accionada no incurrió en una defectuosa valoración de las pruebas porque de una interpretación razonable del contenido de la Ley 1562 de 2012 y del Decreto 1072 de 2015, que sustentó su apreciación, el concepto de accidente de trabajo no se limitó al ocurrido en ejercicio de la función sindical, sino al producido «en cumplimiento de dicha función».
De ahí que, en principio, la calidad de afiliación al sindicato debe demostrarse en la forma dispuesta en el artículo 2.2.2.3.2 del Decreto 1072, con la certificación emitida por la tesorería, y, en su defecto, mediante cualquier otro medio de prueba. Además, es una condición indispensable para discutir el reconocimiento y pago de la indemnización derivada de un accidente de trabajo. 62.
Por estos motivos, no cabe afirmar, como lo refirió la aquí tutelante, que el Consejo de Estado al interpretar la Ley 1562 de 2012 dejó de lado el contenido del Decreto núm. 1072 de 2015, porque de una revisión de la providencia impugnada esta se sustentó, precisamente, en el contenido del Decreto ibidem. Aunque, cabe aclarar, no para los efectos puntuales que pretendió la apelante, porque consideró que: Desde este enfoque resulta también acertado resolver el argumento presentado por la accionante en el recurso apelación referente a la pertinencia del artículo 2.2.2.4.14 del Decreto 1072 de 2015[…] para su caso, sobre el cual se estima que, debe mantenerse la misma secuencia lógica respecto al deber de demostrar su condición de asociada para poder considerar la aplicación de los beneficios consagrados para el personal sindicalizado en el sector público, como lo es el goce del fuero circunstancial que consagra la norma citada, por tanto, al no evidenciarse su afiliación no es posible evaluar la validez de su planteamiento como aforada para efectos de la indemnización pretendida. 63.
En atención a lo expuesto, aunque para la accionante no tenía el deber de demostrar que era directiva sindical porque las organizaciones se encontraban en etapa de negociación con el Gobierno nacional, a juicio de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, esta circunstancia no impedía exigir que se acreditara la condición de asociada.
Para esta Sala, los cargos de la tutela son una reiteración del recurso de apelación que fue resuelto por la accionada, sin que de la carga argumentativa se desprenda que la decisión fue arbitraria en el plano fáctico y normativo, y que, por tanto, violó garantías fundamentales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 64.
En consecuencia, no resulta de recibo que la parte actora haga uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones.
Máxime en un escenario, como el particular, en el que sus súplicas se desestimaron porque incumplió la carga probatoria que le asistía de conformidad con el artículo 167 del CGP. IV. CONCLUSIONES 65. En los anteriores términos, la Sala concluye que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en los defectos alegados en escrito de tutela, toda vez que la sentencia del 27 de febrero de 2025 valoró adecuadamente las pruebas del proceso, a partir de una interpretación razonable de la normativa aplicable.
Por los motivos expuestos, la Sala negará la solicitud de amparo. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora María Vicky Chicango Angulo, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR que no se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Radicado: 11001-03-15-000-2025-04769-00 Accionante: María Vicky Chicango Angulo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. VMP/SEJV