Demandante: Cristian Camilo Torres de la Rosa Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-24-000-2025-00238-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-24-000-2025-00238-00 Demandante: CRISTIAN CAMILO TORRES DE LA ROSA Demandado: Temas: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025 El Decreto 0639 de 2025 es un acto general y definitivo, de contenido electoral AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN Procede el Despacho a pronunciarse sobre el recurso1 de reposición interpuesto por el apoderado del Ministerio de Transporte contra el auto del 15 de julio de 20252, por medio del cual se admitió la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor Cristian Camilo Torres de la Rosa, a través escrito presentado el 17 de junio de 20253, pretende la nulidad y suspensión provisional del Decreto 0639 del mismo año, mediante el cual el presidente de la República convocó a una consulta popular nacional, por considerar que dicho acto fue expedido en abierta contradicción con el orden constitucional. 2.
Señaló que el 1.° de mayo el mandatario, con la firma de todos sus ministros, solicitó al Senado el concepto favorable previsto en el artículo 104 de la Constitución, el cual fue debatido los días 13 y 14 de mayo de 2025 en sesión plenaria, concluyendo con una votación negativa de 49 votos en contra y 47 a favor, decisión que fue ignorada por el ejecutivo al expedir el acto acusado. 3.
Sostuvo que el Decreto 0639 de 2025 vulnera los artículos 104, 4 y 189 de la Constitución, al desconocer una decisión válida del Senado y exceder las competencias que la Carta asigna al ejecutivo en materia de convocatorias a consulta popular. 1 Índice 027 de SAMAI. 2 Índice 013 de SAMAI. 3 Índice 003 de SAMAI. Demandante: Cristian Camilo Torres de la Rosa Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-24-000-2025-00238-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
El auto recurrido 4. A través de proveído del 15 de julio de 2025, este despacho admitió la demanda, debido a que el acto acusado constituye un acto de contenido electoral, naturaleza que habilita su control a través del medio de nulidad conforme a las previsiones del artículo 137 ibidem. 5. Además, se precisó que el decreto en cuestión desarrolla facultades legales reguladas por leyes estatutarias (Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015), por lo que su validez debe juzgarse mediante un juicio de legalidad. 6.
En consecuencia, se recondujo el trámite al medio de control de nulidad y admitió la demanda, reiterando que el acto de convocatoria a consulta popular es susceptible de control judicial por producir efectos jurídicos directos y autónomos. 1.3. El recurso de reposición 7. El apoderado judicial del Ministerio de Transporte solicitó que se reponga para revocar el auto admisorio de la demanda y se declare la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de este asunto, con fundamento en la decisión adoptada por la Corte Constitucional, en providencia de 20 de junio dentro del expediente distinguido con el radicado CCP-01. 8.
Sustentó sus peticiones en los siguientes argumentos: 9. Refirió que el Decreto 639 de 2025 no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan al órgano de cierre ejercer el correspondiente control judicial, dado que fue derogado totalmente mediante la expedición del Decreto del 24 de junio de esta anualidad, publicado en el Diario Oficial número 53.159 de la precitada fecha. 10.
Expuso que que en Colombia el control judicial se ejerce por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Señaló que en ejercicio del control judicial que le fue encomendado, la Corte ha extendido sus competencias en la forma prevista por su propia jurisprudencia frente a los siguientes documentos normativos: (i) instrumentos internacionales y leyes aprobatorias cuando se alega la configuración de la llamada inconstitucionalidad sobrevenida;
(ii) proyectos de leyes estatutarias por vicios de procedimiento que se presentan luego de revisión adelantada por la Corte Constitucional; (iii) actos legislativos por vicios de competencia. 11. Adujo que, además, esa corporación ha desplegado sus atribuciones frente a ciertos decretos presidenciales: (i) compilación; (ii) corrección de yerros y los estatutarios, «en lo que se ha denominado coloquialmente las competencias atípicas».
Demandante: Cristian Camilo Torres de la Rosa Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-24-000-2025-00238-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. Alegó que la competencia que asume el Consejo de Estado frente a las demandas que se someten a su consideración, siempre será residual y limitada, a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en los artículos 111, 135 y 184 del CPACA. 13.
Afirmó que el control judicial sobre diferentes documentos o segmentos normativos permite que los ciudadanos en ejercicio de uno de los derechos fundamentales de naturaleza política, pueda promover demandas ante la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en defensa de la norma de normas. (Art. 40.6 C. P.). 14. Resaltó que la Corte Constitucional en providencia del 20 de junio de 2025 dentro del expediente CCP-001, magistrado ponente doctor Jorge Enrique Ibáñez Najar, resolvió avocar el conocimiento de la revisión de constitucionalidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, con el propósito de efectuar el control judicial con fundamento en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política y en el segundo inciso del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 15. La competencia para conocer de la demanda dirigida contra el Decreto 0639 de 2025 radica en esta corporación, con fundamento en lo previsto en el numeral 1.° del artículo 149 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
En virtud de dicha atribución funcional corresponde también a este despacho pronunciarse sobre el recurso de reposición interpuesto por la parte demandada contra la providencia admisoria. 2.2. Procedencia y oportunidad 16. El artículo 242 del CPCA dispone que «el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo disposición legal en contrario», y que «en cuanto a su oportunidad y trámite será aplicable lo previsto en el [CGP]».
En ese contexto, al no existir consagración que excluya expresamente la impugnación del auto admisorio dentro del trámite del medio de control de nulidad, se impone concluir que su interposición resulta jurídicamente viable. 17. En virtud de dicha remisión normativa, resulta aplicable lo señalado en el artículo 318 del CGP, que dispone: PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES.
Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. Demandante: Cristian Camilo Torres de la Rosa Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-24-000-2025-00238-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria (…). 18. En el presente caso, verificada la fecha del auto recurrido, proferido el 15 de julio de 2025 y notificado personalmente al demandado el 16 del mismo mes y año4, se constata que el término de tres (3) días para la interposición del recurso transcurrió entre el 21 y el 23 de julio de 20255.
En consecuencia, al haber sido radicado el escrito de reposición el 22 de julio, se concluye que su presentación se realizó dentro del plazo legalmente previsto, por lo que cumple con el requisito de oportunidad. 2.3. Caso concreto 19. El Ministerio de Transporte solicitó que se reponga el auto proferido el 15 de julio de 2025, mediante el cual se admitió la demanda instaurada por Cristian Camilo Torres de la Rosa contra el Decreto 0639 de 2025. 20.
En primer lugar, se abordará el estudio del argumento relativo a que el Decreto 639 de 2025 no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan al órgano de cierre ejercer el correspondiente control judicial, dado que fue derogado. 21. Sobre el particular se dirá, que la derogatoria del decreto cuestionado no impide que se adelante el control judicial por parte de esta Sección, respecto de su legalidad durante el tiempo que estuvo vigente, dado que la perdida de ejecutoria y vigencia derivada de dicha determinación produce efectos hacia el futuro. 22.
Al respecto, la Sala Plena esta Corporación en providencia de 7 de septiembre de 2021 indicó lo siguiente6: […] esta Corporación ha estimado procedente el control respecto de normas derogadas puesto que sólo el pronunciamiento de los jueces de esta jurisdicción 4 Índices 17, 19 y 20 de SAMAI. 5 Atendiendo al término de dos días establecido en el artículo 205 del CPACA.
Además, consultar el artículo 118 del CGP. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 7 de septiembre de 2021, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación 11001-03-24-000-2018-00441-00, Actor: Juan Carlos López Rico. Demandado: Jurisdicción Especial para la Paz – JEP. Demandante: Cristian Camilo Torres de la Rosa Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-24-000-2025-00238-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permitía el restablecimiento del orden jurídico vulnerado y la extinción de la presunción de legalidad –entiéndase de juridicidad– 18 que las ampara, atendiendo el hecho consistente en que la derogatoria expresa o tácita surte efectos hacia el futuro. 23.
En el mismo sentido, la jurisprudencia pacífica de esta Sección ha indicado que, cuando se deroga o revoca un acto que ha producido efectos, hay lugar a continuar con el proceso para estudiar su legalidad mientras estuvo vigente7. 24. De acuerdo con lo expuesto, teniendo en cuenta que el Decreto 0639 de 2025 produjo efectos jurídicos durante el tiempo que estuvo vigente, corresponde a esta Sección establecer si la presunción de legalidad que ampara dicho acto queda desvirtuada o no y, de esa manera, restablecer el orden jurídico en caso de que hubiese sido conculcado; por consiguiente, este reparo no está llamado a prosperar. 25.
Descartado el anterior argumento se estudiará el relativo a que el control judicial del Decreto 0639 de 2025 corresponde de manera exclusiva y excluyente a la Corte Constitucional, conforme al artículo 241 de la Constitución Política y las competencias atípicas que ha extendido dicha corporación, en contraste con las atribuidas al Consejo de Estado que son, según el recurrente, siempre residuales y limitadas. 26.
Para resolver este cargo, corresponde remitirse a las consideraciones realizadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el auto del 18 de junio de 20258, en las que se dejó establecido que el acto acusado corresponde a un decreto expedido por el presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa, cuyo contenido es de naturaleza electoral y definitivo «porque como se demostró cuando se profirió, el trámite de la consulta popular ya había finalizado con la decisión del Senado de la República de no emitir concepto favorable a la solicitud de convocarla». 27.
A partir de esa conclusión se determinó que la competencia para conocer de su control corresponde al Consejo de Estado, por conducto de la Sección Quinta, conforme a lo previsto en el numeral 1.º del artículo 149 del CPACA, en armonía con lo dispuesto en el reglamento interno de esta Corporación. 28. Luego, en el auto de 14 de julio de 2025 (proferido dentro del mismo asunto), se indicó, además, que el decreto en cuestión fue expedido por fuera del procedimiento previsto para la convocatoria a consulta popular, el cual finalizó con el concepto desfavorable emitido por el Senado de la República, razón por la cual se trata de un acto posterior, independiente y extraño al trámite consultivo reglado por la Ley 1757 de 2015. 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, Quince (15) De Marzo De Dos Mil Veintiuno (2021) Referencia: Nulidad Electoral Radicación: 11001-03-28-000- 2020-00088-00 Demandante: Rafael Ricardo Cogollo Pitalua Demandado: Jairo Miguel Torres Oviedo – Rector Universidad De Córdoba. 8 Proferido dentro del proceso de nulidad, con radicación: 11001-03-28-000-2025-00086-00, instaurado por Efraín Cepeda Sarabia y otros, contra el Decreto 0639 de 2025.
Magistrado ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Cristian Camilo Torres de la Rosa Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-24-000-2025-00238-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. En tal sentido, la competencia funcional de la Corte Constitucional solo se activa una vez agotado en debida forma el procedimiento de participación ciudadana, lo que no ocurrió en este caso y, por ende, no se configura conflicto competencial alguno. 30.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha proferido dos providencias sobre el decreto en cuestión, la primera, dentro del trámite de revisión de constitucionalidad, auto de 20 de junio de 2025 (Exp. CCP-001)9 en la que avocó el conocimiento del asunto para darle trámite con fundamento en lo previsto en el artículo 241.3 de la Corte, precisando que al Consejo de Estado le corresponde ejercer de manera autónoma las competencias asignadas por la Constitución y la ley.
En dicho proveído indicó que el análisis de fondo sobre el asunto, incluido el sentido y alcance de la competencia allí prevista y sobre su ejercicio, se realizaría por parte de la Sala Plena de la corporación. 31. Además, refirió que no era necesario suscitar un conflicto de competencias con el Consejo de Estado, sino de proceder en el marco del diseño constitucional y legal establecidos. 32.
Posteriormente, expidió el auto del 18 de julio de 202510 (Exp. D-16.66), mediante el cual rechazó varias demandas de inconstitucionalidad dirigidas contra el mismo decreto, al considerar que no existe norma expresa que le asigne la competencia a la Corte Constitucional para examinar la constitucionalidad del decreto de convocatoria para aprobar o improbar una consulta popular. 33.
En esta oportunidad explicó que la consulta popular nacional está sujeta a control posterior a su realización, que puede ser ejercido por la Corte o por el Consejo de Estado, dependiendo de la naturaleza del acto que se cuestione (normativo o administrativo). 34. También analizó la naturaleza del Decreto 639 de 2025 y concluyó que se clasifica como un acto administrativo, formalmente, por el órgano de donde procede, su denominación y las normas que sustentan la competencia con que se expide y, por su contenido material, porque «carece de fuerza legal o normativa, puesto que se circunscribe a convocar a una consulta popular y a adoptar las demás decisiones para su realización, sin crear, modificar o derogar norma alguna». 35.
Finalmente, descartó que el decreto demandado pudiera ser objeto de control por parte de la Corte en virtud de la doctrina de las competencias atípicas desarrollada por ese tribunal, a partir de los criterios formal y material. Así, señaló que, desde la perspectiva formal, sus fundamentos constitucionales no 9 Corte Constitucional. Providencia del 20 de junio de 2025.
Expediente CCP-001 M.S. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 10 Corte Constitucional. Providencia del 18 de julio de 2025. Expediente D-16.667 AC. M.S. Héctor Alfonso Carvajal Londoño. Demandante: Cristian Camilo Torres de la Rosa Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-24-000-2025-00238-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permiten identificar su naturaleza jurídica. 36.
Frente a la perspectiva material, consideró que el decreto carece de fuerza normativa equiparable a la ley, en los siguientes términos: Desde el punto de vista de su contenido, este despacho considera que el Decreto 639 de 2025 no contiene disposiciones con fuerza material de ley y por esta razón no es equiparable a las leyes cuyo control corresponde a la Corte Constitucional.
Su articulado está orientado a (i) aplicar una excepción de inconstitucionalidad; (ii) convocar a la consulta popular y formular las preguntas que busca consultar con la ciudadanía; (iii) dirigirse a la Organización Electoral para que garantice el normal desarrollo de la votación de acuerdo con las normas que rigen la consulta popular y adopte las medidas pertinentes; y (iv) remitir el asunto a esta Corte para que ejerza el correspondiente control. 37.
De lo dicho se extrae que la Corte Constitucional, no asumió el conocimiento de las demandas de inconstitucionalidad contra el decreto cuestionado, por considerar que este no encuadra en los supuestos del artículo 241 de la Constitución y carece de fuerza normativa, al no regular materias reservadas a la ley y no tener la potencialidad de derogar y modificar disposiciones de esa naturaleza. 38.
En conclusión, el Decreto 0639 de 2025 se trata de un acto de carácter general y definitivo, de contenido electoral, expedido por una entidad del orden nacional, en ejercicio de una facultad administrativa del Ejecutivo y su control corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme al numeral 1.º del artículo 149 del CPACA. 39.
En este orden, al no prosperar tampoco este segundo reparo, la decisión de admitir la demanda se mantiene incólume. Por las razones expuestas, el despacho RESUELVE Primero: No reponer el auto de 15 de julio de 2025, que admitió la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia. Segundo: Reconocer personería al abogado Carlos José Mansilla Jáuregui, como apoderado del Ministerio de Transporte, en los términos del poder aportado11.
Tercero: Contra esta decisión no procede recurso alguno, de conformidad con el numeral 3. ° del artículo 243A12 del CPACA. 11 Indice 027 de SAMAI. 12 Adicionado por el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021. Demandante: Cristian Camilo Torres de la Rosa Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-24-000-2025-00238-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.