Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionantes: JAVIER ALFREDO ROSALES NÚÑEZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA Tesis: La acción de tutela es improcedente por falta de subsidiariedad cuando el demandante no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley para la defensa de sus derechos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 4 de abril de 2024, dictado por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. El señor Javier Alfredo Rosales Núñez solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado con ocasión de la sentencia del 24 de agosto de 2023, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que modificó la sentencia del 25 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en lugar de denegar las pretensiones de la demanda, comoquiera que se encontró probada la falta de legitimación en la causa por activa material de la parte demandante.
Lo anterior, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el Municipio de Ibagué, Secretaría de Hacienda1. 1 Proceso que se identificó con la radicación 73001-23-33-000-2020-00439-00/01. Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Como hechos antecedentes a la acción de tutela, el señor Javier Alfredo Rosales Núñez y otros2 interpusieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Ibagué, Secretaría de Hacienda, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo número 1340-2020-024474 del 2 de julio de 2020, por medio del cual se denegó la declaratoria del silencio administrativo positivo por la falta de respuesta al recurso de reconsideración interpuesto contra el Oficio número 0012 del 17 de diciembre de 2018 —acto que también fue demandado—, que denegó la devolución de la suma de $3.289.247.528, pagados de manera supuestamente indebida por concepto de las estampillas pro Universidad del Tolima, pro anciano y pro cultura, al suscribirse el contrato de obra pública número 119 de 2015 y el otrosí3. 1.3.
La demanda correspondió al Tribunal Administrativo del Tolima, quien dictó sentencia el 25 de agosto de 2022, mediante la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, al no encontrar probado el vínculo contractual (de cesión) entre el contribuyente que pagó los impuestos cuya devolución fue solicitada y los demandantes.
Por lo tanto, negó las pretensiones y condenó en costas a los demandantes. Contra la anterior decisión la parte demandante presentó recurso de apelación4, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de sentencia del 24 de agosto de 2023, que modificó los ordinales segundo y tercero del fallo de primera instancia, en el sentido de inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y de no condenar en costas a la parte actora.
Contra la anterior decisión, los demandantes presentaron 2 Gloria del Carmen Cervantes Osorio, Roxana Cantillo Durán y Olga María Rivera Pinzó, cesionarios de los derechos litigiosos de la sociedad Prismacón S.A.S, quien a su vez es cesionaria de los derechos de la unión Temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015. 3 Suscritos entre el Instituto Municipal para el Deporte y la Recreación de Ibagué – IMDRI y la Unión Temporal Parque Deportivo de Ibagué 2015, que tuvo como objeto la “CONSTRUCCION ADECUACIÓN Y/o REMODELACION DE ESCENARIOS DEL PARQUE DEPORTIVO EN LA CIUDAD DE IBAGUE PARA LOS XX JUEGOS DEPORTIVOS NACIONALES Y W PARANACIONALES 2015 y OBRAS COMPLEMENTARIAS”. 4 Con el recurso de apelación fue solicitado el decreto de pruebas en segunda instancia, lo cual se resolvió mediante auto del 16 de junio de 2023 donde se concedido el recurso de apelación y se negaron las pruebas documentales allegadas por el accionante.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de aclaración, la cual fue denegada mediante providencia del 5 de octubre de 2023. 1.4. El demandante alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en: (i) una irregularidad procesal por cuanto existió una indebida práctica judicial que condujo a tomar una decisión de segunda instancia “desconectada de la realidad fáctica del caso, aún (sic) teniéndose herramientas judiciales suficientes para valorar el caso”;
(ii) desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia del 10 de agosto de 1990, radicado No. 2797, Sección Cuarta, M.P Guillermo Chahín Lizcano, que revocó un fallo inhibitorio. Adujo que un fallo inhibitorio es una denegación de justicia porque deja una discusión planteada en circunstancias de inconclusión, y que este solo es admisible cuando obedece a circunstancias absolutamente insuperables, lo cual no ocurrió en este caso.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 6 de marzo de 2024, el a quo admitió la tutela y vinculó como terceros con interés a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, al Municipio de Ibagué y a los señores Gloria del Carmen Cervantes Osorio, Roxana Cantillo Duran y Olga María Rivera Pinzón. 2.2. El Consejo de Estado, Sección Cuarta, por intermedio del consejero ponente de la providencia debatida, sostuvo que el demandante pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional del proceso judicial en el que se emitió un fallo adverso a sus intereses.
Manifestó que, solo hasta la interposición del recurso de apelación, el demandante pretendió subsanar la demostración de su legitimación por activa en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho “lo cual efectuó a propósito de la declaratoria de la falta de legitimidad en la causa Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por activa que dictaminó el tribunal de primera instancia, ello a pesar de que el municipio demandado había advertido desde la contestación de la demanda la ausencia de demostración de la relación jurídico-sustancial entre los demandantes y el titular de los derechos litigiosos”.
Adujo que la decisión debatida no vulnera los derechos fundamentales del accionante porque fue emitida con plena observancia de la constitución y la ley. Por lo tanto, solicitó se declarara improcedente la acción de tutela, por incumplirse el requisito de relevancia constitucional. 2.3. El Tribunal Administrativo del Tolima allegó copia digital del expediente con radicado 73001-23-33-000-2020-00439-00. 2.4.
El Municipio de Ibagué y los señores Gloria del Carmen Cervantes Osorio, Roxana Cantillo Duran y Olga María Rivera Pinzón, vinculados al trámite constitucional en calidad de terceros con interés, guardaron silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo del 4 de abril de 2024, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente el amparo solicitado al considerar que no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues pretende reabrir un debate que fue zanjado por el juez ordinario, “máxime, cuando la sala que estudió la segunda instancia afirmó que en el recurso de apelación se acreditó legitimación en la causa por activa, toda vez que dicha carga no se cumplió en sede de la primera instancia; destacando que el recurso de alzada no es el estadio procesal para subsanar la omisión del actor de allegar con la demanda un acervo probatorio”.
Sostuvo que el actor no cumplió con la carga argumentativa que se exige en la acción de tutela contra providencias judiciales, pues no expuso de forma clara y suficiente cuál fue el error de la autoridad judicial accionada que afectó su derecho fundamental al debido proceso, o cuál fue la regla de Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión fijada en la sentencia del 10 de agosto de 1990 que fue desatendida por el juez natural.
IV. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la sentencia de primera instancia y sostuvo que, de acuerdo a los precedentes constitucionales, el fallo inhibitorio no hace tránsito a cosa juzgada, razón por la cual es contradictorio señalar que el asunto debatido en el proceso ordinario es una discusión concluida. De acuerdo con lo anterior, reiteró que la decisión atacada implica una denegación de justicia, y adujo que, en tal escenario, no hay lugar a considerar que la tutela carece de relevancia constitucional.
Manifestó que el fallo debatido vulnera su derecho fundamental al debido proceso, pues la legitimación por activa no era objeto de debate en el proceso ordinario y, a pesar de eso, fue lo que finalmente llevó a la adopción de un fallo inhibitorio. Además, indicó que la vulneración del derecho fundamental es evidente, pues el caso concreto no está enmarcado en las excepciones en las que resulta procedente ese tipo de decisión. Finalmente, adujo que los operadores judiciales no hicieron uso de las herramientas establecidas en la ley para subsanar de forma oportuna la falta de legitimación en la causa por activa, pero no hicieron uso de estas, sino que esperaron un litigio de varios años para declararla.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 7º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
HECHOS 5.2.1. El señor Javier Alfredo Rosales Núñez y otros5 interpusieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Ibagué, Secretaria de Hacienda, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual se denegó la devolución de una suma de dinero pagada de manera supuestamente indebida por concepto de las estampillas en virtud de la suscripción de un contrato de obra pública de un otrosí, y del acto que denegó la declaratoria del silencio administrativo positivo por la falta de respuesta al recurso de reconsideración. 5.2.2.
El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia del 25 de agosto de 2022, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte actora. 5.2.3. La demandante interpuso recurso de apelación y, mediante fallo del 24 de agosto de 2023, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, modificó la decisión en el sentido de inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, como consecuencia de la falta de legitimación en la causa por activa, y de no condenar en costas a la parte actora. 5.2.4.
El señor Javier Alfredo Rosales Núñez interpuso acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales por la anterior providencia.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. Procedencia de la acción de tutela Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera 5 Ver nota al pie 2. Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Con este propósito, la Corte Constitucional definió y unificó de tiempo atrás los llamados requisitos generales de procedibilidad6, los cuales deben concurrir en su totalidad, para que resulte viable el estudio de fondo de la solicitud de amparo, postura que, tiempo después, fue así mismo acogida por esta corporación7. Tales criterios son los de i) la relevancia constitucional del asunto planteado, ii) la subsidiariedad, relacionada con el previo agotamiento de todos los medios de defensa judicial disponibles, iii) la inmediatez, relativa al oportuno ejercicio de la acción de amparo dentro de un plazo razonable, iv) la precisa explicación sobre el efecto determinante del defecto que se aduce, v) la razonable identificación de los hechos aducidos y su previa invocación dentro del proceso ordinario precedente, y vi) que no se trate de fallos de tutela.
Una vez constatada la presencia de estos requisitos, la efectiva prosperidad de la tutela depende de la debida demostración de al menos una de las causales específicas de procedibilidad definidas en la misma providencia, las cuales se pueden enmarcar dentro de las siguientes categorías: a) defecto material o sustantivo; b) violación directa de la Constitución; c) defecto fáctico; d) defecto procedimental; e) decisión sin motivación; f) defecto orgánico; g) desconocimiento del precedente, y h) error inducido, o, como mínimo, que en la petición de amparo haga una exposición suficientemente clara de los hechos y derechos que la sustenten, de forma tal que el juez constitucional pueda deducir, sin elucubraciones, cuál es el defecto que la parte actora reprocha de la providencia. 5.3.2.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 6 Sentencia C-590 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño). 7 Sentencia de unificación de julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo anterior, el análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.3.3.
El requisito de subsidiariedad Los artículos 86 de la Constitución Política y 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991 prevén que la tutela es improcedente cuando no se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. Es allí donde radica la finalidad del requisito de subsidiariedad, que consiste en impedir que esta acción se convierta en un mecanismo principal de protección. La Corte Constitucional ha manifestado que el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso8.
Por consiguiente, la acción de tutela no puede ser utilizada como una herramienta sustitutiva de los mecanismos ordinarios de defensa, salvo que éstos no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la petición de amparo se ejerza como un medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Siendo así, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 5.3.4. Caso concreto Corresponde a la Sala analizar si es procedente decidir de fondo la acción de tutela instaurada por Javier Alfredo Rosales Núñez con ocasión de la 8 Sentencia C–543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia del 24 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Es pertinente recordar que la decisión atacada modificó el fallo de 25 de agosto de 2022, que había declarado probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, denegado las pretensiones y condenado en costas a la parte actora.
La providencia que aquí se cuestiona modificó la sentencia de primera de instancia al considerar que, al declarar la falta de legitimación en la causa por activa, lo propio no era denegar las pretensiones, sino inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo. Además, levantó la condena en costas. A juicio de la demandante, la anterior providencia incurrió en violación de su derecho fundamental al debido proceso porque constituye una denegación de justicia, máxime cuanto las autoridades judiciales tuvieron a su alcance todas las herramientas legales para solventar la situación presentada y decidir el fondo de la controversia.
En el escenario planteado, es pertinente advertir que esta Sala ha sostenido que el recurso extraordinario de revisión, en su causal 5ª, es el medio judicial idóneo para controvertir la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la expedición de un fallo inhibitorio. Al respecto en la sentencia de 7 de julio de 20239 se dijo: “Ahora, los disensos de la actora radican en que, a su juicio, el TRIBUNAL al inhibirse del resolver el fondo del asunto, ante una indebida escogencia de la acción, desconoció los derechos que le asistían de obtener una decisión dentro del asunto que se sometió a su consideración. Así pues, a partir de los fundamentos de la solicitud de tutela y de la revisión de la actuación, la Sala advierte que no se cumple en este caso el requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial consistente en la subsidiariedad de la acción, pues contra la providencia judicial censurada procede el recurso extraordinario de revisión, por la causal de nulidad originada en la sentencia. 9 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de 7 de julio de 2023. Exp. N° 11001-03-15-000-2023- 02713-00. C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, debido a que para discutir los planteamientos expuestos en la solicitud de tutela, la actora tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión de conformidad con la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, esto es, por presuntamente existir una nulidad en la sentencia acusada.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de mayo de 2018, señaló que el citado recurso extraordinario procede por la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia por violación del artículo 29 constitucional, cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado, como el que, según se alega por la accionante, terminó profiriéndose en este asunto”.
Del mismo modo, en la sentencia del 8 de mayo de 201810, la Sala Plena de esta corporación indicó lo siguiente: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso”. (Subrayas de la Sala). Conforme a lo anterior, la Sala considera que la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de subsidiariedad pues es claro que los argumentos planteados en la demanda son susceptibles de presentarse a través del recurso extraordinario de revisión, por la causal de nulidad originada en la sentencia. Por último, la Sala no observa que el demandante se encuentre expuesto a un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de manera excepcional. 10 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 8 de mayo de 2018. Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). C.P.: Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001 03 15 000 2024 01005 01 Accionante: Javier Alfredo Rosales Núñez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4.
Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará el fallo impugnado, que declaró la improcedencia el amparo, pero al constatar la ausencia del requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de abril de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, pero conforme a las consideraciones plasmadas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.