Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., primero (1º) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 14 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control. El señor Javier Cuervo, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 5413-6 de 11 de julio de 2016, a través de la cual se negaron al demandante los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial, como servidor administrativo de la secretaría de educación de Caldas. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada reconocer y sufragar «[…] los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación - 10 de Febrero de 1997 al año 2002 - y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el día 15 de mayo de 2013» (sic), liquidados con base «al interés bancario corriente»; y dar cumplimiento a la sentencia conforme al artículo 192 del CPACA; por último, se condene en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que laboró como servidor administrativo de la secretaría de educación del departamento de Caldas. Que, «[e]n atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, elaboró y presentó ante [esa cartera] el estudio técnico para la Homologación Nacional antes definida» (sic), el cual fue aprobado el 30 de marzo de 2007.
Dice que, «[…] mediante Resolución No. 1674-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No. 3991-6 del 19 de junio de 2013, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaria de Educación Departamental, canceló a [su] favor […] el pago de un retroactivo por concepto homologación y nivelación salarial, indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de Diciembre de 2009 » (sic).
Que «[e]l retroactivo reconocido en la Resolución No. 3991-6 del 19 de junio de 2013, correspondiente a la suma de $75.704.019,00, se liquidó a partir del 10 de Febrero de 1997 hasta el año 2002, pago que fue efectuado solo hasta el día 15 de mayo de 2013» (sic). Agrega que el 28 de julio de 2015 presentó reclamación para obtener el pago de los intereses moratorios, negado mediante la Resolución acusada. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649 del Código Civil; 16 de la Ley 446 de 1998, 177 del Código Contencioso Administrativo y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Arguye que el procedimiento de homologación «[…] se configuraba en una tarea y un deber por parte de la Nación y sus Entes Territoriales, dentro del proceso de descentralización efectuar previamente la homologación de cargos antes de efectuarse la incorporación de los empleados a las plantas de cargos territoriales y con ello salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral» (sic).
Que, «[m]ediante Resolución No. 1674-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No. 3991-6 del 19 de junio de 2013, se ordenó el reconocimiento y pago de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial a [su] favor […], desde el momento en que es vinculado(a) a la planta de la Entidad Territorial (10 de Febrero de 1997), No obstante, dicha obligación solamente fue cancelada el 15 de mayo de 2013, situación que a todas luces demuestra la mora en que Incurrieron las Entidades demandas, en el pago de las acreencias laborales producto del proceso de descentralización educacional […]» (sic). 1.2 Contestaciones de la demanda. 1.2.1 Departamento de Caldas.
Por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios. Asevera que «[…] lo que recibió la parte demandante fueron dineros dentro del proceso de homologación y nivelación salarial que al estar indexado no le da derecho a […] reclamar ninguna sanción moratoria, en calidad de intereses, ya que se estaría pretendiendo por parte del demandante que el Departamento de Caldas incurra en doble sanción» (sic). 1.2.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional.
La cartera accionada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas del medio de control, se refirió a cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos, unos parcialmente, otros no le constan y los demás no comportan situaciones fácticas; y propuso la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto «[…] no fue la entidad emisora del Acto Administrativo del cual se pretende se declare la nulidad, [pues] la entidad que suscribió los actos administrativos objeto de control judicial por esta vía fue la SECRETARIA DE EDUCACIÓN» (sic) y «[…] tampoco tuvo injerencia en los hechos que han generado las demandas ni en los trámites administrativos para el reconocimiento y pago de obligaciones, ni en la atención de las reclamaciones posteriores a los reconocimientos, razón por la cual se carece de los soportes documentales e históricos labores, las que sí reposan en las Secretarias de las entidades territoriales correspondientes.
Hechos que reconocen los demandantes en diversos apartes de la demanda presentada» (sic). De igual forma, planteó las excepciones de prescripción e inepta demanda. 1.3 La providencia apelada. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 14 de agosto de 2020, declaró probadas las excepciones denominadas inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios y negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al estimar que «[ ] las demandadas ya habían emitido una decisión respecto a la indexación, la parte demandante tenía la obligación de poner en conocimiento de aquellas, las reclamaciones que hoy se presentan por vía jurisdiccional, para que las entidades las conocieran y tuvieran la oportunidad de tomar una decisión al respecto, o modificar el reconocimiento realizado en el acto administrativo [ ]» (sic).
Que «[ ] en el presente asunto el pago fue efectuado el 15 de mayo de 2013 y la Resolución 1674-6 fue expedida el 22 de marzo de 2013, es decir, que no transcurrió más de un mes, entre la fecha del reconocimiento y la fecha de pago, tiempo que resulta prudencial, proporcionado y necesario para la administración culminar el proceso de homologación y nivelación salarial y realizar las gestiones para el pago, situación que impide la indexación de dichas sumas» (sic). 1.4 El recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, el demandante interpuso recurso de apelación, puesto que «[ ] no es jurídicamente aceptable que ahora el operador judicial exija una norma que regule el pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelen por homologación y nivelación salarial; si bien es cierto no hay norma que regule el pago de retroactivos por este concepto, también lo es que por esta sola razón, el trabajador no tenga derecho a reclamar el pago cumplido, completo y en condiciones de igualdad y equidad de su salario; allí es cuando con base al artículo 53 de la Carta Política, el juzgador debe interpretar la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho» (sic).
Estima que, además, «[ ] la obligación de pagar oportunamente los salarios, y en caso de no hacerlo, el de asumir unos intereses de mora, es un derecho que se deriva directamente de la Constitución, y debe cumplirse automáticamente por los empleadores y/o entidades responsables, sin necesidad de requerimiento judicial» (sic). Añade que «[ ] actuó de buena fe, por cuanto las actuaciones llevadas a cabo dentro del proceso permiten determinar que sobre estas nunca existió o ha existido algún comportamiento que se pueda considerar como temerario o doloso, que justifique la imposición de la [ ] condena [ ]» en costas.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 10 de septiembre de 2020 y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de junio de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 8 de noviembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda, contestación y alzada, respectivamente.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Oficios 2007EE13671 de 30 de marzo de 2007 y 2009EE29765 de 1° de junio de 2009, por cuyo conducto el Ministerio de Educación Nacional informa a la secretaría de educación de Caldas de la aprobación del estudio técnico de homologación y nivelación salarial de la planta administrativa de cargos y de su respectiva modificación. Constancia expedida por la secretaría de educación de Caldas, de acuerdo con la cual el demandante, «adscrito a la planta de personal del departamento de Caldas a partir del año 11/02/1997» (sic), recibió, el 15 de mayo de 2013, las siguientes sumas: Por medio de Resolución 1674-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por Resolución 3991-6 de 19 de junio siguiente, la secretaría de educación de Caldas reconoció y liquidó el pago a favor del actor, por concepto de homologación y nivelación salarial, que se generó durante el período del «10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009» (sic), sumas que fueron indexadas desde la fecha inicial hasta diciembre de 2002.
El 28 de julio de 2015 el demandante pide de la secretaría de educación de Caldas los intereses moratorios causados por cuenta de la cancelación tardía de la nivelación salarial. Mediante Resolución 5413-6 de 11 de julio de 2016 la secretaría de educación de Caldas negó al accionante el pago de los intereses moratorios reclamados, por cuanto las sumas sufragadas por concepto del retroactivo del procedimiento de homologación y nivelación salarial fueron actualizadas al momento del pago.
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el demandante hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial desde el 11 de febrero de 1997 y, como consecuencia de la descentralización de este, fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas; (ii) a través de Resolución 1674-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada con Resolución 3991-6 de 19 de junio siguiente, tal ente territorial le reconoció el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el período comprendido entre el «10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009» (sic), sumas que fueron indexadas desde la fecha inicial hasta diciembre de 2002;
(iii) el respectivo valor fue cancelado el 15 de mayo de 2013 y (iv) mediante Resolución 5413-6 de 11 de julio de 2016, la secretaría de educación de Caldas negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios, solicitado por el demandante, al estimar que la obligación fue satisfecha de manera oportuna, en los términos dispuestos por el Ministerio de Educación Nacional y debidamente indexada.
Al respecto, cabe precisar que la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación de Caldas se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001. En este sentido, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, expresó: «Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación».
Con fundamento en dicha consulta, el Ministerio de Educación Nacional, mediante la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, fijó el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación de la planta de personal administrativo, adscrita al sector educativo y financiada con recursos del sistema general de participaciones.
Por medio de oficio 2007EE13671 de 30 de marzo de 2007, la referida cartera aprobó el estudio técnico de homologación y nivelación salarial efectuado por el departamento de Caldas. Luego, el referido ente estatal presentó al Ministerio de Educación Nacional propuesta de modificación del aludido estudio, autorizada con oficio 2009EE29765 de 1°. de junio de 2009, en el cual se ordenó al ente territorial adelantar los trámites respectivos para hacer efectiva la homologación de los cargos de la planta de personal administrativo, con la expedición de los decretos de homologación general de cargos y de incorporación a los servidores.
Así las cosas, el departamento de Caldas dictó el Decreto 337 de 2 de diciembre de 2010, que modificó el 399 de 20 de abril de 2007, en el que se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de su secretaría de educación, financiados con recursos del sistema general de participaciones, y la unidad de presupuesto de la secretaría de hacienda de tal ente territorial expidió certificado de disponibilidad presupuestal 3500003137 de 7 de marzo de 2013, para sufragar el procedimiento, por la suma de $57.341.662.202.
Posteriormente, la secretaría de educación de Caldas, a través de Resolución 1674-6 de 22 de marzo de 2013 (aclarada por Resolución 3991-6 de 19 de junio de 2013), reconoció al accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial entre 1997 y 2002; actos administrativos contra los cuales el accionante no interpuso recursos. El respectivo valor fue cancelado el 15 de mayo de 2013, con los correspondientes ajustes.
Visto lo anterior, comoquiera que el pago de los dineros reconocidos al actor el 22 de marzo de 2013 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó el 15 de mayo del mismo año, esto es, dentro de los dos meses siguientes, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y, además, ello debe tener su previsión legal al respecto.
Sobre el particular, esta subsección, en providencia de 25 de abril de 2019, al analizar un caso análogo al que ahora nos ocupa, precisó: Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del actor, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”.
En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”.
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento. Como corolario de lo que se deja consignado, se tiene que el accionante, empleado administrativo al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 22 de marzo de 2013 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre 1997 y 2002), fue sufragada el 15 de mayo siguiente, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal.
Ahora bien, pese a que el demandante fue incorporado a la planta de la secretaría de educación de Caldas a partir de 11 de febrero de 1997 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios.
Por último, dado que el accionante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte actora, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 14 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Javier Cuervo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al accionante. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS