www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431–2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Alcira Infante de Aldana Tema: Lesividad.

Reconocimiento de la pensión gracia. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad del medio de control SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 2 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de las Resolución 1898 de 5 de febrero de 2001, por medio de la cual se reliquidó una pensión gracia a favor de Miguel Eduardo Aldana Vivas.

Como restablecimiento del derecho, solicitó a la señora Alcira Infante de Aldana, en su calidad de cónyuge supérstite, la devolución de los dineros percibidos con ocasión a la reliquidación de la pensión gracia. 1 Expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000234200020210 0813021100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda Se afirma que el causante Miguel Eduardo Aldana Vivas (q.e.p.d) nació el 14 de abril de 1942 y prestó servicio docente en el departamento de Cundinamarca desde el 11 de marzo de 1964 hasta el 30 de diciembre de 1999. Que CAJANAL le reconoció una pensión gracia a través de la Resolución 7609 de 8 de marzo de 1993, efectiva a partir de la adquisición del estatus pensional, esto es, el 14 de abril de 1992.

Así mismo, se indica que el señor Aldana Vivas se retiró del servicio docente el 31 de diciembre de 1999 y, posterior a ello, CAJANAL reliquidó la mesada pensional a través de la Resolución 1898 de 5 de febrero de 2001, por medio de la cual se tuvo en cuenta lo devengado en el año anterior al retiro efectivo del servicio. Finalmente, explica que el docente falleció el 30 de abril de 2021, razón por la cual la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP le reconoció a la señora Alcira Infante de Aldana, por medio de la Resolución 017711 del 16 de julio de 2021, la sustitución pensional a partir del 1 de mayo de 2021. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como sustento de las pretensiones, indicó que la reliquidación de la pensión gracia del señor Miguel Eduardo Aldana Vivas es contraria a derecho, pues se realizó con base en lo devengado en el año anterior al retiro del servicio y no con los factores salariales devengados en el año anterior a adquirir el estatus pensional atendiendo la normatividad especial que regula la prestación social. 1.4.

Contestación de la demanda A través de apoderado, la señora Alcira Infante de Aldana se opuso a las pretensiones de la demanda; al respecto explicó que la reliquidación se encuentra ajustada a las Leyes 24 de 1947 y 4 de 1996 y al Decreto 1743 de 1966, por tanto, dar una interpretación diferente es contrario a derecho. De igual manera, precisó que no hay lugar a ordenar la devolución de dineros, pues las sumas pagadas por reliquidación de la pensión gracia fueron percibidas de buena fe. 1.5.

Sentencia de primera instancia Con decisión de 2 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del acto demandado y negando el restablecimiento del derecho pretendido por la UGPP. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Como sustento de la decisión, señaló que la pensión gracia reconocida en vida a favor de Miguel Eduardo Aldana Vivas debió ser liquidada en atención a los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la obtención del estatus pensional, esto es el 14 de abril de 1992, pues así lo determina, no solo la legislación aplicable a la pensión gracia, sino la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Por tanto, procede declarar la nulidad de acto de reliquidación por cuanto este tuvo en cuenta para efectos de la liquidación, el año del retiro del servicio. En cuanto al restablecimiento del derecho, aclaró que no hay pruebas que lleven a determinar que se presentó la mala fe por parte del causante con miras a obtener la reliquidación induciendo en error a la administración, por tanto, consideró que no resulta procedente la devolución de dineros pretendida, principalmente porque la señora Alcira Infante de Aldana obtuvo la sustitución pensional a través de la Resolución 017711 del 16 de julio de 2021, por lo que la solicitud de devolver dineros causados por la reliquidación pensional ocasionada desde el año 2001 no procedería en contra de la mencionada señora. 1.6.

Recurso de apelación Actuando a través de apoderado, la señora Alcira Infante de Aldana presentó recurso de apelación en el que indicó que la reliquidación de la pensión gracia del señor Miguel Eduardo Aldana Vivas se encuentra ajustada a derecho, toda vez que liquidarla teniendo en cuenta el último año de servicio resulta congruente con lo señalado por la Ley 24 de 1947, así como el artículo 4 de la Ley 4 de 1966 y el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966.

Así mismo, que la decisión de primera instancia es contraria al principio de la condición más beneficiosa para el pensionado, por tanto, se deben aplicar las sentencias de unificación que sobre el asunto las altas cortes han proferido, por lo que se debe acceder a la revocatoria del fallo de primera instancia para determinar que el acto de reliquidación demandado es legal y por tanto no procede su nulidad. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia La UGPP, la señora Alcira Infante de Aldana –demandada-, el Agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada –demandada-, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Problema jurídico Corresponde establecer si le asiste razón a la UGPP, en cuanto a que la pensión gracia de la demandada se encuentra indebidamente reliquidada, y, por tanto, hay lugar a ordenar la nulidad de los actos demandados y ordenar la devolución de dineros percibidos como consecuencia de ello, o si por el contrario es procedente revocar la sentencia de primera instancia. Sin embargo, previo a ello, y teniendo en cuenta que al tenor del artículo 187 del CPACA, en la sentencia se decidirán sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decidas todas las excepciones de fondo propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus; estima la Sala necesario analizar la aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia determinar si en el presente caso operó la excepción de caducidad; de ser negativa la respuesta, se resolverá de fondo la apelación. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley.

Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley4, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica.5 Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias.

La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” 4 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 5 Corte Constitucional.

Sentencia C – 418 de 1994. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.8196, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 2025.7 2.4 Caso concreto Pues bien, dado que, conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, se estima necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad.

Se observa entonces que la UGPP pretende la nulidad de la Resolución 1898 de 5 de febrero de 2001, por medio de la cual se reliquidó una pensión gracia a favor de Miguel Eduardo Aldana Vivas (q.e.p.d). Sin embargo, del acta de reparto visible en el índice 2 del expediente digital disponible en SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se advierte que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 1° de octubre de 2021, es decir, 20 años, 7 meses y 26 días después de expedido el acto administrativo demandado.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer fehacientemente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa, contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica.

Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 6 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 7 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.5 Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG, sin embargo, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene fundamento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 2 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones". Lo anterior conforme lo ya expuesto.

TERCERO. Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Se acepta la renuncia de la abogada Lucía Arbeláez de Tobón de acuerdo con el memorial allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el índice 23 del expediente digital disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2021 00813 02 (1431-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/