www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Tema: Acción de tutela contra providencia judicial que accedió a las pretensiones en una demanda de nulidad y restablecimiento en la modalidad de lesividad.

Decisión: Se confirma la decisión de primera instancia que rechazó la acción de tutela por improcedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 19 de julio de 2024 proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional y por no cumplir con el requisito de la inmediatez.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos Como hechos relevantes para efectos de resolver la acción de tutela, se tendrán los siguientes: 2.1.1. A la docente Mary Ramírez Rojas le fue reconocida la pensión gracia por la extinta Cajanal a través de la Resolución 043983 del 20 de diciembre de 1993, y esta le fue reliquidada a través de las resoluciones 013631 del 13 de mayo de 1998, 030733 de 12 de diciembre de 2000 y 010815 del 4 de mayo de 2001. 2.1.2.

Al señor Víctor José Díaz Bernal en su condición de cónyuge supérstite de Mary Ramírez Rojas le fue reconocida la sustitución de la pensión gracia a través de la Resolución 025534 del 12 de julio de 2016. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.1.3.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social demandó las Resoluciones 030766 del 12 de diciembre de 2000, 010815 del 4 de mayo de 2001 y 025534 del 12 de julio de 2016. 2.1.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, declaró la nulidad de las Resoluciones 030766 del 12 de diciembre de 2000 y 010815 del 4 de mayo de 2001 y la nulidad parcial de la Resolución 025534 del 12 de julio de 2016.

Asimismo, ordenó a la UGPP recalcular el monto pensional conforme a la Resolución 043983 del 20 de diciembre de 1993, a través de la sentencia del 18 de noviembre de 2020. 2.1.5. Esta providencia fue confirmada a través del fallo del 11 de mayo de 2023 por la Sección Segunda Subsección B, decisión que le fue notificada el 25 de julio de 2023. 2.2.

Fundamentos jurídicos La parte accionante no invocó una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Pese a ello, señaló que las autoridades judiciales incurrieron en vía de hecho por las siguientes razones: 2.2.1. Con la admisión de la demanda se desconoció que no se cumplió con el requisito de agotamiento de la conciliación extrajudicial. 2.2.2.

Para el momento de la admisión de la demanda se había configurado el fenómeno de la caducidad. 2.2.3. Los fallos de primera y de segunda instancia desconocieron que se había configurado el fenómeno de la cosa juzgada y que este fue un aspecto que se discutió en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se interpuso el recurso de apelación contra la providencia del 28 de febrero de 2018 en la que se adoptó una medida cautelar. 2.2.4.

No se tuvo en cuenta que la pensión gracia es especial y que ninguna de las disposiciones que rigen dicha prestación prohibe su reliquidación. 2.2.5. Se pasó por alto que la cuantía no fue razonada sino únicamente estimada en la suma de $311.231.539. 2.2.6. Se configuró una vía de hecho porque los actos demandados fueron expedidos conforme con el ordenamiento jurídico. 2.2.7.

Se configuró una vía de hecho por la indebida representación de una de las partes, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 133 numeral 4 del Código General del Proceso, pues la demanda no se dirigió contra los herederos indeterminados. 2.2.8. Se configuró una causal de nulidad porque no se practicó en legal forma la notificación del auto admisorio a las personas determinadas o el emplazamiento a las demás que sean indeterminadas. 2.2.9.

Vía de hecho por no invocar normas que prohíban el reconocimiento de la reliquidación de la pensión gracia. 2.2.10. Vía de hecho al no demandarse la Resolución 18965 del 16 de septiembre de 2004 por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Noveno Penal del Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Circuito de Bogotá de 26 de junio de 2003 en el que se ordenó la reliquidación de la pensión gracia. 2.2.11.

Vía de hecho al desconocer los derechos adquiridos que se consolidaron al haberse reconocido la pensión gracia a la docente fallecida. 2.3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó: «12.1 Tutelar los derechos fundamentales a el (sic) acceso efectivo a la administración de justicia, la prevalencia del derecho sustancial, mínimo vital y el debido proceso. 12.2.

Como consecuencia de la anterior declaración revocar las providencias aquí citadas». 12.3. Ordenar al Consejo de Estado, que en el término de un mes contado, (sic) a partir de la notificación de esta decisión, profiera una nueva sentencia, con el (sic) cual procederá a revocar su fallo». 2.4. Intervenciones Mediante el auto del del 2 de febrero de 2024 se admitió la acción de tutela, se negó la medida previa y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en calidad de tercera con interés en el resultado del proceso. 2.4.1.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela y señaló que la parte accionante hizo uso del amparo como una instancia adicional al proceso ordinario, fundada en la inconformidad del solicitante con las decisiones judiciales.

Explicó que las providencias objeto de la acción de tutela se fundaron en la normativa aplicable al caso ya que la pensión gracia únicamente se debe liquidar con base en los factores salariales cotizados el año anterior a la adquisición del derecho pensional. Por ello, alegó que un eventual amparo afectaría la sostenibilidad del sistema pensional.

Agregó que el accionante no acreditó un perjuicio irremediable, pues aún percibe la pensión gracia. Por demás, advirtió que la tutela no procede para reclamar prestaciones económicas. 2.5. La sentencia impugnada Por medio del fallo del 19 de julio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional así como el de inmediatez.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Para comenzar, puso de presente que solo se habría de revisar la sentencia del 11 de mayo de 2023 en tanto fue aquella que puso fin al proceso.

Al analizar el caso concreto señaló que los argumentos esgrimidos en la acción de tutela están dirigidos a insistir en los planteamientos hechos en el trámite del proceso y se fundamentan en divergencias de interpretación de estirpe netamente legal. Además, sostuvo que la interpretación realizada por la sala fue razonable y se fundamentó en las pruebas aportadas al expediente, así como en el marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.

Por otra parte, afirmó que varios de los argumentos planteados en la solicitud, estos son, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la estimación razonada de la cuantía y la falta de notificación como terceros con interés de Emmanuel Andrés Díaz Ramírez y Miguel Ángel Díaz Ramírez, hijos del solicitante con Mary Ramírez Rojas -causante-, fueron planteados en el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, la contestación a la demanda ordinaria y un incidente de nulidad.

Esas actuaciones procesales del solicitante fueron desestimadas en los autos del 7 de febrero de 2018 que negó el recurso de reposición, del 30 de julio de 2019 que negó la solicitud de nulidad, y en la audiencia inicial del 5 de febrero de 2020, que negó las excepciones previas formuladas. En ese orden de ideas, consideró que además de la falta de relevancia constitucional del asunto, algunas de las cuestiones planteadas fueron resueltas en providencias judiciales proferidas más de 4 años antes de la interposición de la tutela, es decir, por fuera de los seis meses que la jurisprudencia ha previsto como un plazo razonable de inmediatez. 2.6.

La impugnación presentada La parte accionante1 señaló que no se le dio aplicación al artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 sobre la presunción de veracidad de los hechos, pues tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado guardaron silencio durante el término para rendir informe.

Por otra parte, señaló que se desconoció su derecho fundamental al debido proceso porque el debate se centró en la sentencia del 11 de mayo de 2023 sin que haya hecho ningún pronunciamiento respecto del fallo del 18 de noviembre de 2020, lo que a su juicio constituye denegación de justicia. Adicionalmente, manifestó no compartir la decisión de declarar la improcedencia respecto de decisiones adoptadas en el trámite del proceso anteriores al fallo de 11 de mayo de 2023. 1 Índice 32 del aplicativo SAMAI.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Por otra parte, insistió en los argumentos del escrito de tutela, concretamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social no demandó la Resolución 18965 del 16 de septiembre de 2004 en la que CAJANAL dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá, por lo que se presentó la figura de proposición jurídica incompleta.

Además, consideró que se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2.

Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, a la sala le corresponde determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. En caso afirmativo se procederá a establecer si en las providencias judiciales del 11 de mayo de 2023 y de 18 de noviembre de 2020 se incurrió en vía de hecho. 3.3.

Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;

(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;

(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En atención a lo anterior, se estudiarán en primer lugar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 3.3.1. La relevancia constitucional como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, ha establecido que el requisito de relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando la controversia objeto de tutela trata de un asunto que involucra algún debate jurídico al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental o un principio constitucional y ha precisado que es imperativo que se demuestre de forma marcada e indiscutible que se cumple con el referido requisito2.

La finalidad de esta exigencia es la de preservar la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional e impedir que la acción de tutela se torne en una instancia o recurso adicional de los procesos ordinarios. En ese sentido, en la Sentencia SU-215 de 2022, se establecieron los siguientes criterios para determinar si se cumple con el referido requisito: 2 Cfr. Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-136 de 2015, SU-573 de 2019, SU-073 de 2019 y T-140 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Que la controversia verse sobre un asunto constitucional, mas no meramente legal y/o económico. Es decir, que el caso no se circunscriba a la determinación de aspectos legales de un derecho, derivados de la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango legal o reglamentario, y que el debate no sea estrictamente monetario ni connotaciones particulares o privadas que no representen un interés general.3 Que el caso verse sobre un debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental.

Dicho de otro modo, no basta con que la parte actora alegue la violación al debido proceso, a la administración de justicia o a la igualdad, sino que debe ir más allá «de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales», lo cual supone justificar de manera razonada y clara la «existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»4.

Que la acción de tutela no sea empleada como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates resueltos por los jueces ordinarios. Sobre este punto, el máximo órgano constitucional ha expresado que la tutela contra providencias judiciales no es un juicio de corrección sino de validez del fallo cuestionado. Por ende, la intervención del juez constitucional solo se justifica si se verifica la existencia de «una actuación ostensible arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso».5 Que la solicitud de amparo que pretenda la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, no se haya originado en el comportamiento negligente u omisivo del accionante en el procedimiento judicial.6 3.3.2.

Análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto En el caso concreto se advierte que la acción de tutela no cumple con la carga de relevancia constitucional porque la parte accionante hizo simplemente una serie de reproches de orden legal que no constitucional respecto de decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es del caso poner de presente que varios de los reproches se dirigieron hacia decisiones anteriores a la sentencia de 18 de noviembre de 2020, y se realizaron respecto de aspectos ya debatidos en el proceso. En los confusos escritos presentados por la parte accionante no es posible advertir la vulneración de derechos fundamentales, sino que de manera simple se replantean cuestiones que fueron debatidas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Cfr. Sentencias T-610 de 2015, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y T-410 de 2022. 4 Cfr. Sentencias SU-439 de 2017, SU-573 de 2019 y T-410 de 2022. 5 Cfr. Sentencias T-555 de 2009, T-016 de 2019 y T- 410 de 2022, entre otras. 6 Cfr. Sentencias SU-128 de 2021 y T-410 de 2022.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Cabe agregar que además de no cumplir con el requisito de relevancia constitucional tampoco cumplen con el de subsidiariedad puesto que tampoco fueron planteadas en el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 18 de noviembre de 2020.

Al respecto, se pone de presente que, en la sentencia de 11 de mayo de 2023, se precisó que los argumentos de la apelación presentada por el señor Díaz Bernal se limitaron a lo siguiente: «Alegó que, existe total viabilidad y procedibilidad de este tipo de reclamaciones, donde, en forma clara, se ha fallado que después de que la administración efectué (sic) el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia a la parte docente es totalmente posible frente a una nueva petición "reliquidar" la prestación periódica para incluir factores pensionales que originalmente no se tuvieron en cuenta, pero se devengaban al momento relevante del reconocimiento pensional.

Sumado a que, “en un momento temporal posterior a ser reconocida y disfrutada la prestación es totalmente posible que el beneficiario pida la inclusión de factores pensionales que inicialmente no se tuvieron en cuenta”». Conforme con la providencia, el objeto de la segunda instancia se habría de limitar a analizar la posibilidad de reliquidación de la pensión gracia por lo que no podría entonces hacerse referencia a la posible configuración de la excepción de cosa juzgada, o a la falta de agotamiento del presupuesto procesal de la conciliación extrajudicial, o a la caducidad de la acción, entre otros argumentos que la parte accionante considera que constituyen vías de hecho.

En ese sentido, se advierte que dado que no fueron planteados en el recurso de apelación tampoco podrían ser objeto de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. Ahora bien, en cuanto al reproche del accionante relacionado con la falta de análisis de la sentencia de 18 de noviembre de 2020 es preciso aclararle que el estudio realizado por el juez de primera instancia se centró en el fallo de 11 de mayo de 2023, lo que de ninguna manera vulnera el derecho fundamental al debido proceso sino que por el contrario lo garantiza: en efecto, en la decisión que pone fin al proceso es en la que se pueden materializar las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, y este es el escenario que debe tener en cuenta el juez de tutela para determinar si se cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que la acción de tutela no es el escenario para proponer nuevos argumentos o mejorar la exposición de los presentados en el trámite del proceso ordinario.

Así las cosas, se observa que los argumentos expuestos por la parte accionante no apuntan a la defensa de sus derechos fundamentales sino a replantear la cuestión ya debatida. Tampoco comportan la vulneración de su derecho de defensa ni alguna otra garantía que se desprenda del núcleo esencial del derecho al debido proceso. Cabe agregar que en ningún momento se desconoció el contenido del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, porque lo que dio lugar a la declaración de Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01875-01 Accionante: Víctor José Díaz Bernal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 improcedencia de la acción de tutela no fue la falta de aplicación de la disposición en comento, sino que a pesar de que se tengan por ciertos los hechos de la demanda, la acción de tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.

Por lo tanto, la Sala confirmará la declaración de improcedencia de la acción de tutela, toda vez que se evidenció que la misma no cumple con el presupuesto de relevancia constitucional pues el actor no fundamentó ni demostró con suficiencia la presunta vulneración de los derechos fundamentales deprecados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 19 de julio de 2024 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.