Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora pretende reabrir la controversia resuelta en sede de revisión a través de sentencia definitiva, la cual no fue acusada en la instancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Cromas S.A. contra el Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B. I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad CROMAS S.A. solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados como consecuencia de la sentencia de segunda instancia de 1º de junio de 2020, en virtud de la cual la autoridad judicial revocó el fallo de 12 de octubre de 2012 dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia que denegó las pretensiones de la demanda, y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales promovida por la aquí accionante contra el Instituto Nacional de Vías.

El proceso mencionado se tramitó bajo el radicado número 05001-23-31-000-2004-01247-02. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demandante afirmó que la decisión acusada incurrió en defecto procedimental absoluto y que por tanto vulneró sus derechos fundamentales, por las siguientes razones: Adujo que la corporación accionada consolidó una situación jurídica al proferir la providencia del 21 de junio de 2006, mediante la cual resolvió revocar el auto originalmente dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó la demanda por caducidad de la acción, para, en su lugar, admitirla y disponer la continuación normal del proceso de controversias contractuales.

Explicó que, en esa línea, la jurisprudencia constitucional estableció como regla general la irrevocabilidad de los autos interlocutorios ejecutoriados, por lo cual la revocatoria o el desconocimiento de aquellas decisiones procede de manera excepcional solo si la ley lo habilita o si la conclusión que ha de adoptarse en el proceso riñe con la decisión previa.

Agregó que, al ser un escenario excepcional, el operador judicial solo se encuentra habilitado para revocar la decisión si, además, i) verifica que se está frente a una decisión manifiestamente ilegal que representa una grave amenaza del orden jurídico, y (ii) siempre que la rectificación se lleve a cabo observando un término prudencial; sobre lo cual afirmó que no se encontraron cumplidos los escenarios para apartarse de la decisión interlocutoria acogida en el auto de 21 de junio de 2006, como lo hizo la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia de segunda instancia, en la cual encontró probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales.

Sostuvo que, sobre el asunto relativo a la caducidad de la acción de controversias contractuales, existió cosa juzgada, en la medida que la autoridad judicial accionada ya se había pronunciado sobre la contabilización del plazo para presentar la demanda, mediante auto de 21 de junio de 2006, en el cual consideró que la demanda se radicó dentro del término dispuesto por la Ley 80 de 1993.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, afirmó que resulta manifiestamente contrario a los principios constitucionales el hecho de que, un largo tiempo después, la corporación accionada profiera sentencia de segunda instancia de 1° de junio de 2020, en la cual consideró probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales, y que, en consecuencia, esa providencia, además de desconocer la primera decisión que sobre el asunto ya había adoptado la misma autoridad, vulneró los derechos fundamentales invocados en la presente solicitud de amparo.

Agregó que la decisión de segunda instancia se adoptó con insuficiente fundamento, en tanto que no justificó por qué se apartó de la primera postura que adoptó ni “[…] las razones por las cuales para la fecha de la demanda no era aplicable la caducidad señalada en la Ley 80 para el caso”. También informó que, con anterioridad a la presente solicitud, promovió una acción de tutela contra la misma decisión que acusó en esta instancia, y que ese asunto culminó con sentencia de segunda instancia del 12 de agosto de 2021, mediante la cual el Consejo de Estado – Sección Quinta, declaró la improcedencia de la acción por no hallarse cumplido el requisito de la subsidiariedad, al considerar que la actora contaba con el recurso extraordinario de revisión para presentar su inconformidad con la decisión que declaró la caducidad de la acción. Añadió que, de manera posterior al primer trámite constitucional, radicó demanda en ejercicio del recurso extraordinario de revisión, el cual se resolvió de forma desfavorable a sus intereses, mediante sentencia de 14 de diciembre de 2022, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado1.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia mediante auto de 28 de junio de 2023, en virtud del cual ordenó notificar 1 La Sala 4 Especial de Decisión estuvo integrada por los Consejeros de Estado Stella Jeannette Carvajal Basto, William Hernández Gómez, Alberto Montaña Plata, Roberto Augusto Serrato Valdés y Pedro Pablo Vanegas Gil.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B, al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Instituto Nacional de Vías. 2.2. El magistrado ponente de la providencia acusada, quien pertenece a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, informó que el expediente del proceso de controversias contractuales en desarrollo del cual se profirió la sentencia objeto de estudio contiene “los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda”. 2.3.

El Tribunal Administrativo de Antioquia señaló que no realizaría pronunciamiento alguno en relación con la solicitud de amparo, pues en este asunto no se discute ninguna de las actuaciones que esa autoridad adelantó dentro del proceso de controversias contractuales con radicado 2004-01247-00-2. 2.4. El Instituto Nacional de Vías - Territorial Antioquia sostuvo que la acción de tutela carece de los requisitos generales para su procedibilidad, pues se presentó por fuera del plazo razonable para su ejercicio, la parte actora no adelantó las vías judiciales que tuvo a su disposición para controvertir las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, y en todo caso, los derechos fundamentales que invocó no se encuentran vulnerados.

En consecuencia, solicitó que se despachara de manera desfavorable la solicitud de amparo constitucional. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 7º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

HECHOS 3.2.1. La sociedad CROMAS S.A. presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra el Instituto Nacional de Vías, con la cual pretendió que se declarara el incumplimiento de esa entidad respecto de las obligaciones adquiridas en el contrato de obra número C- 602-85 del 30 de diciembre de 1985 celebrado entre aquellos, así como el reconocimiento de los perjuicios que debido a dicho incumplimiento se causaron a la sociedad aquí accionante. 3.2.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió auto de 11 de octubre de 2004, mediante el cual rechazó de plano la demanda por considerar que se encontró configurado el fenómeno de la caducidad de la acción pretendida. Consideró que, de conformidad con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (CCA), la demandante contó con dos años a partir del 29 de julio de 1994, fecha en la cual se suscribió el acta de liquidación bilateral del contrato, los cuales finalizaron mucho antes del “mes de diciembre de 2002” cuando se presentó la demanda2.

Contra esa decisión, la allá demandante presentó recurso de apelación. 3.2.3. Mediante auto de 21 de junio de 2006, el Consejo de Estado – Sección Tercera resolvió la alzada presentada por Cromas S.A., en el sentido de revocar la decisión que rechazó la demanda por caducidad de la acción de controversias contractuales, y en su lugar, proveyó su admisión tras considerar que entre el 29 de julio de 1994, fecha en la cual se suscribió la liquidación bilateral del contrato, en la que se dejó constancia “del incumplimiento a la obligación del pago de los reajustes de las actas de obra por la existencia de sobre costos, que causaron el desequilibrio económico del contrato”, y el 2 de marzo de 2004 cuando se presentó la demanda, no habían transcurrido los 20 años que dispuso el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 para el ejercicio de la acción promovida 2 Al parecer, esta referencia contiene un error mecanográfico en cuanto a la fecha, pues en realidad la demanda de controversias contractuales se radicó el 2 de marzo de 2004.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la sociedad, de conformidad con la naturaleza de las pretensiones formuladas por aquella. 3.2.4. Transcurrido el trámite de ley, el Tribunal de Antioquia profirió sentencia de primera instancia el 12 de octubre de 2012, mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada, (entre las cuales se encontró la caducidad de la acción) y además negó las pretensiones de la demandante, quien a continuación presentó recurso de apelación contra esa decisión. 3.2.5.

El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B resolvió el recurso de apelación a través de sentencia de segunda instancia de junio 1º de 2020, en virtud de la cual modificó la sentencia de octubre 12 de 2012, en el sentido de declarar probada la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales, pues de conformidad con el artículo 136 del CCA, vigente para la época en que finalizó el contrato, y el entendimiento que la jurisprudencia hizo de las normas pertinentes del Decreto Ley 222 de 1983, el plazo para presentar la demanda era de dos años contados a partir del día siguiente al vencimiento del periodo en que debió liquidarse el contrato, lo que habría ocurrido el 30 de junio de 1989, los cuales ya habían transcurrido con suficiencia para el 2 de marzo de 2004, fecha en la que finalmente se presentó la demanda. 3.2.6.

Más adelante, la sociedad Cromas S.A. presentó acción de tutela contra la sentencia de 1° de junio de 2020, la cual se resolvió mediante providencia de 12 de agosto de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que declaró su improcedencia tras advertir que no superó el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, pues a su juicio, el reclamo de la accionante se encuadra en una de las causales del recurso extraordinario de revisión, y en ese orden, tuvo a su disposición ese medio judicial para la defensa del derecho fundamental al debido proceso.

Ese asunto constitucional se tramitó bajo el radicado número 11001-03-15-000-2021-03553-00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.7. Ante ese escenario, la aquí actora promovió recurso extraordinario de revisión contra el fallo de segunda instancia de 1° de junio de 2020, el cual fue resuelto por la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado a través de sentencia del 14 de diciembre de 2022, mediante la cual se declaró infundado dicho recurso porque lo alegado por la recurrente no se encuadró en ninguna causal de nulidad contemplada en el artículo 133 del Código General del Proceso, ni en la dispuesta por el numeral 5º del artículo 250 del CPACA.

El comentado proceso judicial se tramitó bajo el radicado número 11001-03-15-000-2021-11535-00.

3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Procedencia de la acción de tutela Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.1.1.

Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al determinar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación3, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con la sentencia SU-215 de 20224, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.

Consideración a la cual agregó que: “[…] En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados. […]”.

En el presente asunto, la parte actora invoca la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de segunda instancia dictada el 1° de junio de 2020 por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, a través de la cual declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales promovida por la aquí accionante contra el Instituto Nacional de Vías.

La actora también informó que contra ese decisión, y posterior al desarrollo de un trámite constitucional adelantado también contra esa providencia, presentó recurso extraordinario de revisión, el cual se resolvió mediante sentencia del 14 de diciembre de 2022, en la que se declaró infundado dicho recurso porque lo alegado por la recurrente no se encuadró en ninguna causal de nulidad contemplada en el artículo 133 del Código General del Proceso, ni en la dispuesta por el numeral 5º del artículo 250 del CPACA.

Sin embargo, en la sede constitucional de la referencia, únicamente, acusó la sentencia de segunda instancia que declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales. Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello 4 M. P. Natalia Ángel Cabo.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para identificar si la cuestión que se discute resulta de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos respecto del caso concreto. 3.3.1.2.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que el asunto que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia SU–573 de 20195, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 6. 3.3.1.3. La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho7: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.

En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, 5 M. P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022 6 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;

(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 7 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.

Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”. En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.

Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia que viene de citarse, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].

Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural. 3.3.1.4.

Caso concreto Para descender al estudio de la solicitud de amparo de la referencia, resulta necesario señalar que, tal como en oportunidad anterior lo precisó esta Sala8, en los casos en los que se pretenda controvertir un fallo de segunda instancia que fue objeto de recurso extraordinario de revisión con fundamento en la presunta violación del debido proceso invocando la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, el juez constitucional deberá observar si la parte actora controvirtió conjuntamente con la sentencia que puso fin al proceso ordinario, el fallo que resolvió el recurso extraordinario de revisión promovido contra aquélla, o si se enfocó solo en la primera de ellas, pues especialmente, en caso de existir identidad entre las razones aducidas en esas dos oportunidades procesales, resultará lógicamente necesario que se controvierta también la última de tales decisiones, en la medida en que la sentencia que se profiere como consecuencia del recurso se pronuncia sobre el fondo del asunto.

En efecto, este requisito es aplicable cuando, frente a un fallo de segunda instancia debidamente ejecutoriado, se ha interpuesto y decidido en forma negativa un recurso extraordinario de revisión, con ocasión del cual se plantearon y se estudiaron por la Sala competente los mismos hechos e idénticos fundamentos jurídicos que en el precedente proceso ordinario, los cuales luego son también traídos en sede de tutela con el ánimo de demostrar la presunta vulneración al debido proceso, pues en este escenario, al ser evidente que la sentencia de revisión mantiene incólumes y ratifica los supuestos del fallo revisado, ello permite suponer 8 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de julio 1° de 2022, exped. 2021-07443-01, (C. P. Oswaldo Giraldo López).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que esta última decisión habría de lesionar los derechos fundamentales cuya protección se busca, tanto como la primera decisión. Así, para que sea procedente el amparo, deberá entonces cuestionarse también en sede de tutela la providencia que resuelve el recurso de revisión. Así las cosas, le correspondería a la parte accionante en sede de tutela alegar y acreditar que la sentencia de revisión vulneró igualmente los derechos fundamentales invocados, por lo que el hecho de no controvertir la decisión dictada al resolver el recurso de revisión conduce a reconocer el efecto de cosa juzgada de esta última y, por ende, al incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues la petición de amparo no configura un recurso adicional independiente al recurso de revisión. Lo anterior encuentra también sustento en el supuesto según el cual, si los fundamentos fácticos y jurídicos planteados en el recurso de revisión coinciden con los expuestos en la acción de tutela, podrían terminar dictándose dos pronunciamientos judiciales concurrentes y posiblemente contradictorios, frente a los mismos hechos generadores de una posible vulneración al debido proceso.

Al respecto se ha pronunciado la Corte Constitucional en la ya citada sentencia SU-026 de 2021, así: “5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.

De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.

Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”9. (Destacado de la Sala). 9 Cita de cita Corte Constitucional, Sentencia SU-858 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) citada por la sentencia SU-073 de 2020 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, con el fin de evitar la concurrencia de dos pronunciamientos judiciales frente a la misma causa petendi y el mismo petitum en diferentes jurisdicciones (contencioso-administrativa y constitucional) como consecuencia de la presunta vulneración al debido proceso, es indispensable que, al momento de presentar la acción de tutela, se controvierta tanto lo decidido en el proceso ordinario como lo decidido en sede de revisión, en atención a que, en tal escenario, ambas decisiones estarían presuntamente vulnerando el derecho fundamental de la parte actora. 3.4.2.1.

En el asunto bajo estudio, la actora cuestionó la sentencia de segunda instancia de 1° de junio de 2020 por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, a través de la cual se declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales promovida por la aquí accionante contra el Instituto Nacional de Vías; sin embargo, del relato presentado se observa que contra ese decisión, y posterior al desarrollo de un trámite constitucional adelantado de manera previa también contra esa providencia, la accionante presentó recurso extraordinario de revisión, el cual fue resuelto mediante sentencia del 14 de diciembre de 2022, en la que se declaró infundado dicho recurso.

Con todo, valga señalar que, en el proceso constitucional de la referencia, únicamente se acusó la sentencia ordinaria de segunda instancia que declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales. De otra parte, previa revisión de las piezas documentales que conforman el presente asunto constitucional, la Sala encontró que los fundamentos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante en el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia de 1° de junio de 2020, coinciden en gran medida con aquellos que fueron expuestos en la presente acción constitucional con la cual pretende el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello es así, pues el demandante en sede de revisión alegó, en síntesis, que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, al declarar la caducidad de la acción de controversias contractuales, desconoció el carácter vinculante del auto interlocutorio adoptado por esa misma autoridad, en virtud del cual consideró que la acción se había presentado en tiempo y por ello ordenó su admisión, sin que se encontrara en uno de los eventos desarrollados por la jurisprudencia constitucional para apartarse de una decisión de dicha naturaleza, con lo cual transgredió los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.

En consecuencia, invocó la causal de revisión 5ª del artículo 250 del CPACA. Por su parte, esta solicitud de amparo sostiene que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante, al proferir la sentencia de segunda instancia mediante la cual declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales, pues con esa decisión se apartó de un auto interlocutorio dictado previamente por esa misma autoridad, en el cual consideró que la demanda se había presentado en tiempo y por ello la admitió. En consecuencia, estimó que sobre el tema de la caducidad existió un pronunciamiento previo que hizo tránsito a cosa juzgada, y que la autoridad accionada no se encontró en los eventos señalados por la jurisprudencia constitucional para apartarse de lo previamente decidido por ella misma.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, en lo atinente al derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia, el presente asunto carece de relevancia constitucional porque la actora únicamente acusó la sentencia que declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales, y trajo a consideración del juez constitucional los mismos argumentos que presentó en sede de revisión, con lo cual se advierte que intenta reabrir un debate que fue resuelto con suficiencia en esa última instancia. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, si el accionante consideraba que persistía la violación de los derechos fundamentales invocados a pesar de la existencia de la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión con fundamento en la misma causa petendi y el mismo petitum, debió controvertir de manera conjunta ambas providencias y explicar en forma suficiente las razones de la vulneración alegada.

Entonces, como se explicó, al presentar una acción de tutela únicamente contra la sentencia de segunda instancia que declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales, la cual fue objeto de estudio en sede de revisión, es notorio que lo pretendido por la actora con esta acción constitucional es una suerte de tercera instancia, una nueva y distinta resolución al margen de lo zanjado por el juez de revisión, en relación con el criterio adoptado por la autoridad judicial accionada respecto de la caducidad de la acción de controversias contractuales que fue promovida por aquella contra el Instituto Nacional de Vías.

Por lo tanto, dado que la decisión judicial cuestionada por vía de tutela es solo aquella que declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales y no la providencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión, este tercer criterio de relevancia se entendería acreditado en caso de que, más allá de la expectativa de una nueva y diversa resolución, los actores hubieran argumentado y demostrado que el fallo de revisión viola también sus derechos fundamentales, en cuanto el referido recurso de revisión allí resuelto ha debido prosperar, al encontrarse probada la causal entonces aducida en contra de la sentencia que declaró la caducidad, lo cual, se reitera, no sucedió en el presente caso.

En cambio, lejos de dirigir sus alegaciones al logro de este propósito, los actores se concentraron en cuestionar, únicamente, la sentencia que en su momento declaró la excepción de caducidad, olvidando la relación existente entre esa decisión y la que recientemente resolvió sobre el recurso de revisión, respecto de la cual no presentaron acusación alguna.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Todo lo expuesto demuestra entonces que lo que la parte actora busca simplemente revivir el debate sobre la caducidad de la acción de controversias contractuales, el cual que ya se agotó con la expedición de la providencia que desestimó el recurso extraordinario de revisión, al no encontrar configurada la nulidad en la decisión de 1° de junio de 2020.

En razón a lo explicado, la Sala concluye que no se encuentra acreditado en este caso el elemento de la relevancia constitucional, en lo relativo al tercer criterio señalado en relación con los derechos fundamentales cuya protección se solicitó en este caso. Siendo así, resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes presupuestos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales y, en consecuencia, declarará la improcedencia del amparo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida para el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la sociedad Cromas S.A., de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03348 00 Accionante: CROMAS S.A. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.