CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dra. YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2018, por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones formuladas en la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor CAMILO MANRIQUE SERRANO, actuando mediante apoderado judicial, formula demanda en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el 22 de marzo de 2017, tendiente a declarar la nulidad de las Resoluciones DESAJ15 Nos. 281 de 25 de mayo 2015 y 6706 de 5 de octubre de 2016, que negaron las peticiones formuladas.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: “…SEGUNDO: Como consecuencia de las nulidades anteriormente declaradas y a título de reconocimiento del derecho condenar a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL a reliquidar, reconocer y pagar al demandante el valor de las diferencias salariales y prestacionales, existente entre lo liquidado y pagado hasta ahora por la administración judicial con el 70% de remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos laborales (cesantías e intereses sobre las mismas, la prima de servicios, la prima de vacaciones y las vacaciones, todo debidamente indexado), que resulte teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo con carácter salarial para la base de liquidación el 30% del sueldo básico que la Rama Judicial ha tenido hasta ahora como prima especial sin carácter salarial.
TERCERO: Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, la demandada sea condenada a reconocer y pagar al demandante desde el 10 de enero de 1993 hasta la fecha de la sentencia y que en adelante se siga pagando, la prima especial mensual sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado, como agregado, adición, incremento o sobresueldo a la remuneración mensual.…” Igualmente, pidió indexar las sumas de dinero a pagar y condenar en costas a la parte demandada.
La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contesta la demanda oportunamente mediante escrito radicado 9 de agosto de 2018, solicitando sean desestimadas las pretensiones formuladas por la parte actora. Como argumentos de oposición afirma que por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
Señala que por mandato legal expreso del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima especial, no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, se reitera ya fue objeto de análisis y decisión de fondo por la Corte Constitucional por ende se constituye como cosa juzgada constitucional.
Con respecto a la sentencia de nulidad del Consejo de Estado de abril de 2014 dentro del proceso radicado 11001032500020070008700, providencia en la cual se decidió declarar la nulidad de unos artículos de los decretos salariales desde 1993 al 2007, esta sentencia decreto únicamente la nulidad de los apartes de los decretos salariales para los servidores de la Rama Judicial de 1993 a 2007, sin que se pronunciara respecto de decretos posteriores.
Teniendo en cuenta lo anterior no sería procedente concederle las pretensiones solicitadas por la parte demandante por el tiempo laborado hasta el 31 de diciembre de 2007 en aplicación al principio de la prescripción trienal, analizado frente a la fecha de la reclamación administrativa que data de 17 de junio del 2014. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, prescripción de la acción y la excepción innominada y/o genérica.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia de 1º de noviembre de 2018, decidió el asunto en primera instancia, en los siguientes términos: “PRIMERO. Inaplicar por Inconstitucional de los artículos 1°, 2° y 3° del decreto 671 de 2008; 1°, 2°, 3°, 4° y 5° del decreto 707 del 2009; 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10°, 11°, 13°, 14°, 15°,16°, 17°, 18° y 19° del decreto 1039 del 2011; 1°, 2°, 3° y 4° del decreto 1052 del 2011; 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10°, 11°, 12°, 13°, 14°, 15°,16°, 17°, 18° y 19° del decreto 0874 del 2012; 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10°, 110, 12°, 13°, 14°, 15°,16° 189, 199, 20° y 21° del decreto 1034 de 2013: 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10°, 11°, 13°, 14°, 15°,16°, 17°, 18° y 19 del decreto 194 de 2014 y 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° 1257 del 2015, en cuanto previeron como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todos orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativos, de los jueces de la República, Superiores de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADAS la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA y de PRESCRIPCIÓN DE PRESTACIONES LABORALES, presentadas por la parte accionada LA NACIÓN-RAMA JUDICIAL.
TERCERO: DECLÁRESE la nulidad del oficio No. 281 del 15 de mayo de 2015, expedido por la Dirección Seccional de Administración Judicial del Cesar y la Resolución No. 6706 del 5 de octubre de 2016, proferida por la Directora Ejecutiva nacional de Administración Judicial, mediante las cuales le negaron al demandante CAMILO MANRIQUE SERRANO la reliquidación de su salario y prestaciones sociales.
CUARTO: A título de restablecimiento, ORDENAR a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL que reconozca y pague de manera retroactiva la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales devengados por el demandante CAMILO MANRIQUE SERRANO, desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha de esta sentencia, y hacia el futuro mientras dure su cómo Juez de la República, pagándole la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo han hecho. …” En síntesis, la decisión se funda en establecer que el Consejo de Estado como máximo órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en Múltiples pronunciamientos, tales como la sentencia de fecha 29 de abril de 2014, Rad. 11001-03-25-000-2007-00087-00 y la sentencia de fecha 2 de septiembre de 2015 Rad. 73-001-23-31-000-2011-00102-02, ha concluido que el Gobierno Nacional al expedir los decretos salariales que regulan la prima especial de servicios liquidó erróneamente dicha prestación, y disminuyó el salario de los jueces en un 30%, por lo que el demandante tiene derecho a que se le reliquide su salario y prestaciones sociales desde el 1 de 1993 y hasta en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola como un valor adicional.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, reiterando los argumentos planteados en la contestación de la demanda, concretamente, los fundamentos en los que sustenta la prescripcion de los derechos laborales y ausencia de carácter salarial de la prima especial de servicios, para sostener que el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias reclamadas.
En ese sentido, solicita se revoque la condena impuesta y se absuelva de todas y cada una de las pretensiones de la demanda. Audiencia de Conciliación El día 11 de febrero de 2019, se realizó la audiencia pública de conciliación, la cual se declaró fallida y se concedió en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar la sentencia que en derecho corresponde. Cuestiones previas En el presente caso los Magistrados de la Sección Segunda se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 1º de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, expresando bajo la invocación de la causal prevista en numeral 1 del artículo 141 del Código General de Proceso, toda vez que les asiste un interés directo o indirecto toda vez que algunos de los integrantes de la Sala fungieron como magistrados auxiliares de la Corporación, magistrados de tribunales o procuradores judiciales, por lo que se han visto beneficiados por la prima especial de servicios que se discute, situación que impide un criterio imparcial y objetivo, como lo exige una recta administración de justicia. En vista de lo anterior y una vez analizados los argumentos planteados, se aceptaron los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.
Problema jurídico Conforme con los antecedentes del caso, se considera que la presente controversia se contrae a establecer si la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario, de modo que sea procedente el reconocimiento y pago de las diferencias generadas, con indicación clara de los periodos a los que se tiene derecho y que no se encuentra prescritos; o determinar si la mencionada prima no constituye una adición, sino que hace parte de la remuneración básica mensual, y en ese sentido, deberían ser desestimadas las pretensiones de la demanda.
Resuelto el problema jurídico, corresponde determinar cómo se debe proceder frente al fallo dictado en primera instancia. Fundamentos de la decisión Dado que la controversia aquí planteada ya ha sido decantada por el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación, la decisión del presente asunto se fundamentará en lo allí resuelto para precisar el alcance de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y resolver las divergencias de interpretación y aplicación de las normas que lo prevén; y seguidamente se procederá a efectuar la confrontación de los supuestos fácticos de la demanda con los postulados del fallo de unificación que haga procedente la resolución idéntica del caso.
La sentencia de unificación sobre la prima especial Como se anunció, en este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, en proceso con radicación No. 41001233300020160004102 (N. I. 2204-2018), proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, consignadas en el numeral primero de la parte resolutiva, a saber: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha.”. Con posterioridad, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, M.P. Néstor Raúl Correa Henao, en sentencia del 4 de febrero de 2020, dictada dentro del expediente N° 73000123331000201100621-02, precisó sobre el tema de los efectos de la decisión de unificación y los términos de prescripción, lo siguiente: “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De acuerdo con las reglas antes referenciadas y el alcance de los términos de prescripción se procederá a resolver el caso del demandante. La representación gráfica de la interpretación sobre la prima especial Con carácter didáctico, se presentan los siguientes dos cuadros que permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales.
El primer cuadro representa el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014, de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a saber: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales, como se muestra: Sobre las prestaciones sociales Entonces, en cuanto al primer cuadro, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto al segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Del caso concreto De acuerdo con lo probado en el presente proceso, respecto del señor Camilo Manrique Serrano, se tiene lo siguiente: Desempeñó los siguientes cargos: Ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales.
El 20 de enero de 2015, según reposa en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa, situación que implica que interrumpió la prescripción trienal en esa fecha. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial resolvió de forma negativa la solicitud de la parte actora de reliquidación de salarios y pestaciones sociales con la debida inclusión de la prima de servicios, a través de la Resolución No. 281 de 25 de mayo de 2015, confirmada mediante la Resolución No. 6706 de 5 de octubre de 2016.
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces, el 2 de septiembre de 2019. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, el demandante tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Segundo, el demandante tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, como acertadamente lo afirmó la sentencia de primera instancia. En ese sentido, la sentencia de primera instancia que accede a tales peticiones será confirmada.
Tercero, el demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 20 de enero de 2012, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal. Y desde ese día en adelante. Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios se realizó hasta el 20 de enero de 2015 y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada.
En todo caso, es importante aclarar que la parte demandante no tiene derecho desde el 1º de enero de 1993, como lo señaló la sentencia del Tribunal, motivo por el cual dicha providencia será en este punto modificada. En consecuencia, la Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
En consecuencia, el restablecimiento del derecho se hará efectivo desde el 20 de enero de 2012 y de ahí en adelante hasta el momento en que el demandante ostento su calidad de Juez. Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA:
PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N. I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR parcialmente el numeral CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales. Así mismo, se deberá reliquidar y pagar los salarios y prestaciones sociales a partir del 20 de enero de 2012 y hasta la fecha en que permanezca en el cargo, debido a la prescripción trienal.
TERCERO: ADICIONASE la sentencia apelada en el sentido de ORDENAR el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida.
QUINTO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez Ponente Ausente con excusa Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.