CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-36-000-2024-00060-01 (71.295) Ejecutante: LUIS FERNANDO VÉLEZ ESCALLÓN Ejecutada: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. Referencia: EJECUTIVO (LEY 1437 DE 2011) Tema: Documentos que prestan mérito ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso administrativo – artículo 297 del CPACA/ Mandamiento ejecutivo – requisitos para librarlo / Inadmisión de la demanda ejecutiva – no procede para completar o mejorar el título ejecutivo.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 7 de marzo de 2024, por medio el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A negó el mandamiento ejecutivo. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda ejecutiva 1.1. El 27 de noviembre de 20231, Luis Fernando Vélez Escallón, actuando en nombre propio, presentó demanda ejecutiva contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P.- en adelante ETB-, con el propósito de que se librara mandamiento de pago por las sumas de dinero correspondientes a las comisiones de éxito pactadas en el Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206, en virtud del cual la ejecutada contrató al ejecutante para representarla judicialmente en los procesos de controversias contractuales identificados con los números de radicado 1999-1988 y 1999-2344, conocidos, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en segunda instancia, por el Consejo de Estado. 1 Consta en correo electrónico del 27 de noviembre de 2023 que obra en la carpeta de One Drive a la que remite el enlace indicado en la constancia secretarial de la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, visible en el índice 2 del aplicativo Samai de ese tribunal.

Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 2 1.2. Como sustento de sus pretensiones, el ejecutante manifestó que: (i) la ETB celebró, con el consorcio conformado por RYL Ltda. y Jorge Ariel Velosa Peñarete, los contratos números 3.699 y 3.702, cuyo objeto consistió en la construcción de unas canalizaciones y redes telefónicas primarias y secundarias;

(ii) la ETB liquidó unilateralmente esos contratos por medio de las Resoluciones números 11.037 del 21 de mayo de 1997 y 11.208 del 14 de agosto de 2007, y (iii) el consorcio contratista formuló demandas de controversias contractuales contra los mencionados actos ante esta jurisdicción. 1.3. Posteriormente, el 18 de enero de 2000, el ejecutante celebró con la ETB el Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206, cuyo objeto consistió en la representación judicial de esta entidad en los procesos judiciales referidos anteriormente.

Como pago de los servicios prestados por el señor Luis Fernando Vélez Escallón, se pactó: (i) una suma por valor de $15.000.000 que recibiría el ejecutante por cada proceso, y (ii) una comisión de éxito correspondiente al 20% sobre el ahorro efectivo que se obtuviera para la entidad, teniendo en cuenta el valor total de las pretensiones de las demandas. 1.4.

Indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acumuló los procesos números 1999-1988 y 1999-2344 y, por medio de sentencia dictada el 7 de octubre de 2009, denegó las pretensiones de las demandadas. 1.5. No obstante, el consorcio demandante formuló recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto el 8 de junio de 2018 por el Consejo de Estado, el cual revocó la sentencia de primera instancia y accedió parcialmente a las pretensiones de las demandas acumuladas. 1.6.

El ejecutante consideró que sólo prosperó una pretensión de cada una de las demandas acumuladas y que, en todo caso, se obtuvieron ahorros para la ETB, por lo que hay lugar a las comisiones de éxito acordadas en Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206. Con base en ello, solicitó que se librara mandamiento ejecutivo por las siguientes sumas: (i) $689.686.750, por concepto de la comisión de éxito por el ahorro que se obtuvo en el proceso 1999-1988;

(ii) $242.999.632, por concepto de los intereses causados sobre la suma indicada en el numeral anterior; (iii) $1.423.492.790, por concepto de la comisión de éxito por el ahorro que se Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 3 obtuvo en el proceso 1999-2344; y (iv) $501.543.958, por concepto de intereses causados sobre la suma indicada en el numeral anterior. 1.7.

Según la demanda, el título ejecutivo complejo está conformado por los siguientes documentos: (i) el Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206 del 18 de enero de 2000; (ii) el certificado de existencia y representación legal de la ETB; (iii) copia auténtica de la sentencia proferida el 8 de junio de 2018 por el Consejo de Estado-Sección Tercera, por la cual se resolvieron en segunda instancia las pretensiones de los procesos acumulados 1999-1988 y 1999-2344;

(iv) constancia de ejecutoria de la sentencia indicada en el numeral anterior; (v) copia de la demanda del proceso n.° 1999-2344; (vi) copia de la demanda del proceso n.° 1999-1988; (vii) copia del contrato n.° 3699, celebrado entre la ETB y el consorcio conformado por RYL Ltda. y Jorge Ariel Velosa Peñarete; (viii) copia del contrato n.° 3701 celebrado entre la ETB y el mismo consorcio;

(ix) comunicación del 18 de marzo de 2018, por la que la supervisora del Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206 devolvió la factura n.° 273, presentada por concepto de la comisión de éxito del proceso 1999-2431; (x) correo electrónico por el que el ejecutante radicó la comunicación del 18 de noviembre de 2020, relacionada con las comisiones de éxito de los procesos n.° 1999-1988 y 1999-2344;

(xi) declaración del ejecutante efectuada bajo la gravedad de juramento, otorgado mediante la misma demanda, de que las sumas que busca recaudar no le han sido pagadas; (xii) comprobante de pago de los aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social Integral; y (xiii) certificación expedida por contador público sobre el pago efectuado por Vélez Serna y Cía. Ltda. por concepto de salarios y prestaciones sociales del señor Luis Fernando Vélez Escallón. 2.

Auto objeto de impugnación 2.1. A través de proveído del 7 de marzo de 20242, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó librar el mandamiento ejecutivo. Lo anterior, al encontrar que el ejecutante no aportó con la demanda la totalidad de los documentos que afirmó hacen parte del título ejecutivo complejo, correspondientes a los indicados en el párrafo 1.7 de esta providencia. 2 Índice 00004 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 4 2.2. Sostuvo que, por lo anterior, no le fue posible verificar si la obligación era clara, expresa y exigible, pues carecía de certeza respecto del cumplimiento de las condiciones pactadas entre las partes para el reconocimiento de las comisiones de éxito reclamadas. 3.

Recurso de apelación 3.1. Contra la anterior determinación, el ejecutante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación3, bajo los siguientes argumentos: 3.2. Sostuvo que el a quo no debió negar el mandamiento ejecutivo, sino que le correspondía inadmitir la demanda y otorgar un plazo para subsanar sus defectos, en los términos previstos en el artículo 90 del CGP. 3.3.

Consideró que, en aquellos eventos en los que no se aportaban los documentos que conformaban el título ejecutivo complejo, el juez no podía evaluar si cumplía o no con los requisitos para librar el mandamiento ejecutivo y, por ello, lo procedente era inadmitir la demanda para que el ejecutante allegara los documentos faltantes. 3.4.

Manifestó que los documentos “relacionados en la demanda ejecutiva” fueron cargados a un enlace de Dropbox remitido al momento de radicar la demanda; sin embargo, a su juicio, este no pudo ser examinado por el a quo, pues al verificar dicho enlace constató que se encuentra caducado “por haber transcurrido un término superior a treinta (30 días) desde la fecha en que fueron enviados sin haber sido abiertos”. 3.5.

Por auto del 25 de abril de 2024, el Tribunal resolvió el recurso de reposición, confirmó su decisión y concedió el recurso de apelación. Sobre el particular, el a quo: (i) reiteró que la parte ejecutante no aportó en su totalidad los documentos que anunció como prueba de la obligación incumplida; (ii) señaló que el juez no podía inadmitir la demanda ejecutiva para que se complemente, adicione, mejore o varíe el título ejecutivo, y (iii) agregó que, con la impugnación formulada contra el auto del 7 de marzo de 2024, la parte demandante no allegó los documentos faltantes, ni 3 Índice 00009 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 5 suministró la información necesaria para su acceso. II. CONSIDERACIONES 4. Régimen aplicable 4.1. Al proceso le resultan aplicables el CPACA y el CGP –éste último por remisión de los artículos 299 y 306 del CPACA–, por ser las normas vigentes al momento de la formulación de la demanda, esto es, el 27 de noviembre de 2023.

Son aplicables las modificaciones al CPACA introducidas por la Ley 2080 de 2021 que, de conformidad con su artículo 86, entró a regir a partir de su publicación, el 25 de enero de 2021 -excepto por las reglas sobre competencia de Juzgados y Tribunales, cuya vigencia inició un año después-. Lo anterior, en concordancia con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 –modificado por el artículo 624 del CGP–, según el cual las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalece sobre las anteriores desde que deben empezar a regir. 5.

Jurisdicción y competencia 5.1. El Consejo de Estado tiene jurisdicción para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA –en vigencia del cual fue presentada la demanda4–, porque se trata de un proceso ejecutivo derivado de un contrato celebrado por una entidad pública5. 5.2. Igualmente, el Consejo de Estado es competente en segunda instancia para 4 La demanda ejecutiva fue presentada el 12 de junio de 2019. 5 La Corte Constitucional, al dirimir un conflicto de competencia relacionado con un proceso ejecutivo adelantado con fundamento en un contrato de prestación de servicios profesionales celebrado entre una entidad pública y una persona natural, determinó que, por regla general, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocerlos, cualquiera sea su régimen, esto en virtud del artículo 104 del CPACA.

Por otro lado, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponderá conocer de los conflictos relacionados con el reconocimiento y pago de honorarios por concepto de servicios personales de carácter privado, pero “en los casos en que el contratante sea de aquellas entidades públicas exceptuadas por el numeral 1° del artículo 105 del C.P.A.C.A., siempre y cuando corresponda al giro ordinario” (Auto 395 de 2021, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger).

La mencionada Corporación determinó que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las demandas ejecutivas promovidas contra sociedades sometidas al régimen de derecho privado, siempre que “estas no se enmarquen en alguno de los eventos contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)” (Auto 1014 de 2023, M.P.: Jorge Enrique Ibáñez Najar).

Como el presente caso se encuadra dentro de los eventos previstos en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA (pues se trata de la ejecución de obligaciones originadas en un contrato estatal) y la entidad demandada no es de aquellas previstas en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, esta jurisdicción es competente para conocer del asunto.

Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 6 conocer del presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consonancia, el artículo 243.1 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el auto que niegue el mandamiento de pago es susceptible del recurso de apelación y será decidido por la Sala, conforme al artículo 125 del mismo código. Esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de las pretensiones6 supera los 1.500 SMLMV exigidos por el numeral 6° del artículo 152 del CPACA. 6.

Problema jurídico 6.1. Corresponde a la Sala determinar si junto con la demanda fueron aportados los documentos que conforman el título ejecutivo y, en caso negativo, deberá establecerse si el a quo debió inadmitirla para que la parte ejecutante los aportara. 7. Documentos que prestan mérito ejecutivo 7.1 Según el artículo 297 del CPACA, prestarán mérito ejecutivo los siguientes documentos, siempre que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles: (i) las sentencias ejecutoriadas proferidas por esta jurisdicción en las que se ordene a una entidad pública el pago de dinero;

(ii) las decisiones en firme proferidas en el marco de mecanismos alternativos de solución de conflictos en las que se les ordene a las entidades públicas pagar sumas de dinero; (iii) los contratos, sus garantías junto con el acto administrativo en el que se declare su incumplimiento, el acta de liquidación o cualquier acto proferido dentro de la actividad contractual; y (iv) las copias auténticas de actos administrativos con constancias de ejecutaría. 8.

Inadmisión de la demanda en procesos ejecutivos 8.1. El inciso 3° del artículo 299 del CPACA señala que el juez librará mandamiento de pago si se presenta la demanda junto con el documento que preste mérito ejecutivo. De conformidad con el artículo 297 del CPACA, en concordancia con el artículo 430 del CGP, prestarán mérito ejecutivo los documentos que contengan una obligación clara, expresa y exigible.

El título ejecutivo puede ser 6 Las pretensiones ascienden a $2.857.723.130, de conformidad con lo indicado en los acápites de la demanda referidos a las pretensiones y a la estimación razonada de éstas. Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 7 singular, si está constituido por un solo documento, o complejo, cuando está conformado por un número plural de documentos7. 8.2.

Aunque las normas citadas no prevén una etapa de admisión o inadmisión, esta Subsección ha considerado que, en caso de que la demanda ejecutiva contenga defectos formales que no constituyan causal de negativa del mandamiento de pago, habrá lugar a su inadmisión8. No obstante, la demanda no podrá inadmitirse “para que el ejecutante complete el título ejecutivo presentado”9.

De manera que, si con la demanda no se presentan los documentos que prestan mérito ejecutivo, lo que procede es negar el mandamiento de pago. 9. Caso concreto 9.1. Luis Fernando Vélez Escallón formuló demanda ejecutiva contra la ETB, con el fin de que se librara mandamiento de pago contra esa entidad por un valor total de $2.857.723.130.

En sustento de sus pretensiones, adujo que el 18 de enero de 2000 celebró con la ETB el Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206, cuyo objeto era la representación judicial de la entidad en los procesos de controversias contractuales identificados con radicados n.° 1999-1988 y 1999-2344, los cuales fueron tramitados de forma acumulada ante esta jurisdicción y resueltos en segunda instancia por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de junio de 2018. 9.2.

El ejecutante sostuvo que en el contrato mencionado las partes pactaron que el señor Luis Fernando Vélez Escallón recibiría, a título de comisión de éxito, el 20% del ahorro que se obtuviera para la ETB en los procesos judiciales referidos. Comoquiera que el Consejo de Estado accedió sólo de forma parcial a las pretensiones formuladas contra la ETB, el ejecutante consideró que se obtuvieron ahorros para esta entidad, por lo que solicitó que se libre mandamiento de pago por valor de $2.113.179.541, correspondiente al 20% del ahorro que, a su juicio, se produjo, más $744.543.590 por concepto de intereses. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 23 de marzo de 2017, Rad. n.° 53.819, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 6 de julio de 2021, Rad. n.° 66.000, consejera ponente: María Adriana Marín. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de octubre de 2006, Rad. n.° 30.566, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, reiterado en auto del 31 de agosto de 2021, Rad. n.° 66.262. consejera ponente: María Adriana Marín. Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 8 9.3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A, por medio de auto del 7 de marzo de 2024, negó el mandamiento pago, porque con la demanda no se aportaron los documentos que conformaban el título ejecutivo complejo, incluyendo el contrato de prestación de servicios que contendría la obligación de pago incumplida. 9.4.

Una vez revisada la totalidad del expediente, incluido el enlace de Dropbox allegado con el mensaje de radicación de la demanda10 -este sitio web pudo ser visitado y consultado sin complicaciones-, la Sala advierte que no se allegaron los siguientes documentos, esto a pesar de que fueron anunciados por el ejecutante como parte del título ejecutivo: (i) el Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206 del 18 de enero de 2000;

(ii) la comunicación del 18 de marzo de 2018, por la que la supervisora del Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206 devolvió la factura n.° 273 presentada por concepto de la comisión de éxito del proceso 1999-2431; y (iii) el correo electrónico por el que el ejecutante radicó la comunicación del 18 de noviembre de 2020, relacionada con las comisiones de éxito de los procesos n.° 1999-1988 y 1999-2344. 9.5.

De conformidad con el numeral 3° del artículo 297 del CPACA, prestará mérito ejecutivo el contrato celebrado por una entidad estatal, así como cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, siempre que en ellos consten obligaciones, claras, expresas y exigibles a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

Sin embargo, de los documentos aportados con la demanda no es posible determinar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible contenida en el Contrato de Prestación de Servicios n.° 4200002206 del 18 de enero de 2000, teniendo en cuenta que este documento no fue allegado por el ejecutante. 9.6. Se destaca que la ausencia del mencionado contrato imposibilita conocer la integridad del acuerdo negocial para establecer las circunstancias en las que se produce la exigibilidad de la relación jurídica, de ahí que no pueda hablarse de una obligación clara, expresa y actualmente exigible y que tampoco pueda establecerse cuáles otros documentos son necesarios para conformar el título ejecutivo complejo. 10 Obra en la carpeta de One Drive a la que remite el enlace indicado en la constancia secretarial de la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, visible en el índice 2 del aplicativo Samai de ese tribunal.

Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 9 9.7. Ahora bien, en el recurso de apelación el ejecutante consideró que el a quo debió inadmitir la demanda y otorgarle un término para aportar los documentos faltantes.

No obstante, para la Sala, la demanda ejecutiva no puede ser inadmitida con el objeto de que se complete el título ejecutivo. Por el contrario, si el ejecutante no aporta con la demanda los documentos que prestan mérito ejecutivo, no hay lugar a librar mandamiento de pago, en atención a lo dispuesto en el artículo 299 del CPACA. 9.8.

En este orden de ideas, teniendo en cuenta que con la demanda no fueron aportados los documentos que prestan mérito ejecutivo y como no hay lugar a la inadmisión de la demanda para que se complete el título ejecutivo, se confirmará la decisión de primera instancia, que negó el mandamiento de pago solicitado. 10. Costas 10.1. En virtud de lo previsto en el numeral 1° del artículo 365 del CGP –aplicable por remisión del artículo 299 del CPACA–, procede la condena en costas cuando se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto.

Sin embargo, de conformidad con el numeral 8° de la misma norma, sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Como en el presente caso no se trabó la litis, porque no se libró mandamiento ejecutivo y, por tanto, la entidad ejecutada no fue vinculada, no se advierte que se hubieren causado costas que deban ser asumidas por la parte ejecutante.

Por lo anterior, la Sala no condenará en costas al apelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 7 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A.

SEGUNDO: Sin condena en costas. Radicación: 25000-23-36-000-2024-00060-01 No. Interno: 71.295 Ejecutante: Luis Fernando Vélez Escallón Ejecutada: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 10 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ AUSENTE CON PERMISO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF