Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: MARÍA HELENA JIMÉNEZ VARGAS Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Temas: Se avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación. Restablecimiento del derecho en procesos donde se solicita la nulidad de actos administrativos sancionatorios.
AUTO QUE AVOCA Decreto 01 de 1984 Interlocutorio E-008-2022 ASUNTO 1. La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, como tribunal supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo1, con fundamento en los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 14 numeral 2 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019)2, estudia si es procedente avocar el conocimiento del proceso de la referencia, con la finalidad de proferir sentencia de unificación jurisprudencial3.
ANTECEDENTES La demanda4 2. La señora María Helena Jiménez Vargas, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó a la Superintendencia de sociedades. 1 Numeral 1 del artículo 237 de la Constitución Política. 2 «ARTÍCULO
14. OTROS ASUNTOS ASIGNADOS A LAS SECCIONES SEGÚN SU ESPECIALIDAD. Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para: […] 2. Dictar las sentencias de unificación jurisprudencial por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos.
Las Secciones podrán asumir conocimiento a solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. […]» 3 Se precisa que en Sala de Subsección A del 3 de febrero de 2022, los consejeros que la integran aprobaron que el asunto de la referencia sea llevado a discusión ante la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para unificación. 4 Demanda en los folios 598 a 605 del expediente y escrito de adición en los folios 619 a 621 ibidem.
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 21 de julio de 2005 (ff. 612-613), la adición el 9 de noviembre del mismo año (f.629). El 31 de julio de 2006, con la entrada de funcionamiento de los juzgados administrativos, se dispuso su remisión al juez administrativo del circuito de Cali – reparto (f. 633).
No obstante, a través de la decisión del 20 de junio de 2012, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali declaró la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto que avocó el conocimiento y ordenó remitir por competencia al Consejo de Estado (ff. 804-809). En consecuencia, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante providencia del 28 de febrero de 2013, admitió la demanda (ff. 813 a 814).
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 2 Pretensiones 3. Conforme al texto de la demanda y su escrito de adición se formularon las siguientes pretensiones: De nulidad: - Se declare la nulidad del acto administrativo de primera instancia 555-012 del 7 de diciembre de 2004, proferido por el jefe del Grupo de Control Disciplinario de la Superintendencia de Sociedades, mediante el cual se sancionó disciplinariamente a la demandante con destitución e inhabilidad general por el término de once (11) años. - Se declare la nulidad del auto n.° 100-010 del 20 de diciembre de 2004, proferido por el superintendente de sociedades, por el que se confirmó la decisión anterior.
De restablecimiento del derecho: - Se ordene reintegrar a la señora María Helena Jiménez Vargas al cargo que desempeñaba o a otro de similar o superior categoría, sin solución de continuidad para todos los efectos laborales y prestacionales. - Ordenar el pago de los salarios dejados de percibir desde el momento de su retiro hasta que se haga efectivo el reintegro. - Se condene a la demandada a reconocer y pagar a la demandante las prestaciones sociales que se hayan causado por motivo de su retiro, a las cuales tenía derecho porque venía gozando de ellas o porque dentro del período de su retiro fueron concedidas o creadas. - Ordenar el pago de los aportes que no se hayan realizado durante el período de su retiro a la entidad de seguros sociales.
De reparación de perjuicios: - Ordenar el reconocimiento y pago a la solicitante de la suma de mil quinientos (1500) gramos oro, por concepto del daño psicológico causado por el retiro. - Que se ordene pagar el daño material ocasionado, pues desde el momento de su retiro la peticionaria ha tenido que soportar el pago de obligaciones atrasadas con ocasión de la desvinculación. Otras: - Ordenar el reconocimiento y pago de la «indemnización salarial moratoria», la corrección monetaria y el índice de devaluación. Fundamentos fácticos relevantes 4.
La señora María Helena Jiménez Vargas laboró en la Superintendencia de Sociedades por 26 años5. 5 Según el formato único de hoja vida que obra en folio 118 del cuaderno 4, la señora María Helena Jiménez Vargas laboró para la Superintendencia de Sociedades desde el 15 de marzo de 1978. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 3 5.
Por medio de Resolución 002247 del 10 de julio de 19866 del Departamento Administrativo del Servicio Civil la demandante fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa. El 22 de mayo de 1997 se actualizó la inscripción en el empleo de secretaria ejecutiva 504017 de la Superintendencia de Sociedades7. 6. Mediante memorando n.° 165-202 del 18 de noviembre de 2004, el coordinador del Grupo de Planeación de la Superintendencia de Sociedades puso en conocimiento del jefe del Grupo de Control Disciplinario la irregularidad detectada en la radicación n.° 2004-03-016788 de la Regional Cali, relacionada con la inconsistencia en la radicación de un documento recibido en la entidad el 15 de octubre de 2004, por la modificación de un sticker o etiqueta, en donde aparecen los datos básicos de un documento y el trámite específico que se le debe dar. 7.
Por los anteriores hechos, la Superintendencia de Sociedades resolvió iniciar una investigación disciplinaria en contra de la señora María Helena Jiménez Vargas, quien estaba encargada de la radicación de los documentos en la mencionada regional. En dicha actuación se le imputó la vulneración del artículo 35 numeral 13 de la Ley 734 de 2002 y artículo 48 numeral 1 ibidem, en concordancia con el artículo 287 del Código Penal. 8.
Por medio de acto 555-012 del 17 de diciembre de 2004, el jefe del grupo de control disciplinario de la Superintendencia de Sociedades le impuso sanción disciplinaria de destitución del cargo e inhabilidad general por el término de 11 años. El superintendente de sociedades confirmó la decisión, a través del auto 100-010 del 20 de diciembre de 2004.
Igualmente, ordenó remitir copias del expediente disciplinario a la Fiscalía General de la Nación, para que investigara el comportamiento de la disciplinada. 9. Por los mismos hechos, a la señora María Helena Jiménez Vargas se le inició un proceso penal por lo que tuvo que acudir a diferentes préstamos para sufragar los gastos de abogado.
Además, con ocasión de su desvinculación, incurrió en mora en varias de sus obligaciones. 10. Agregó, que la destitución le produjo daños morales, materiales y psicológicos. Expuso que dada su desvinculación y la imposibilidad de conseguir un empleo incurrió en mora en el pago de sus obligaciones y tuvo que abandonar su residencia con ocasión de un proceso de restitución de bien inmueble iniciado por su arrendadora.
Normas violadas y concepto de la violación 11. Para la demandante, los actos administrativos sancionatorios acusados desconocieron las siguientes normas: - Constitución Política de 1991: artículo 32. - Código Contencioso Administrativo: artículo 84. - Ley 734 de 2002: artículo 48 numeral 1. 12. Como concepto de violación, la parte actora alegó que los actos sancionatorios están afectados de nulidad por falsa motivación y vulneración del debido proceso. 13.
En relación con la vulneración al debido proceso, la demandante alegó que se estructuró por las siguientes razones: - Los actos demandados vulneraron los principios de proporcionalidad y razonabilidad, pues se consideró la conducta como dolosa o casi criminal cuando existió por parte de la demandante una explicación coherente en 6 Folio 291 del cuaderno 3 del expediente. 7 Folio 314 del cuaderno 3 del expediente.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 4 cuanto a que actuó basada en un error en la radicación que fue subsanado en su momento. - No se hizo una valoración integral de la prueba. En efecto, sostuvo que se dejaron de valorar pruebas que demuestran que el recurso de reposición contra el acto de remoción y nombramiento del liquidador de la sociedad Salud Familia S.A., en liquidación obligatoria, sí fue presentado el día 15 octubre de 2004, día en el que se vencía el término para su interposición, y no el 19 de octubre del mismo año. Al respecto, indicó que las pruebas demostraron que el vuelo que el liquidador de la Sociedad Salud Familia tomó hacia Bogotá el 15 de octubre de 2004 se retrasó, de manera que sí era posible que hubiera radicado el documento ese día, antes de dirigirse al aeropuerto.
De igual forma, aseguró que el intendente regional encargado para la época reconoció que para el día 15 de octubre de 2004 se presentó el recurso por parte del agente liquidador, pues en su declaración afirmó: «le pregunto a Helena que si se había recibido el recurso de Salud Familiar, me respondió que sí, me lo mostró y con ello quedé cerciorado que el recurso había llegado». - Se desconoció que los servidores públicos pueden modificar y corregir los errores en que incurren.
Al respecto, puso de presente que en el Manual del Usuario – Sistema de Gestión de abril de 2004, versión 01, página 26, está descrito el procedimiento para modificar cualquier radicación, actuación que fue la realizada por la demandante para enmendar su error en la radicación, pues inicialmente se consignó que se trataba de «recepción y entrega de títulos» cuando en realidad correspondía a «recurso de reposición Intendencia Regional», aspecto que definía el trámite que se le debía impartir al interior de la entidad. - Teniendo en cuenta que se imputó la vulneración del artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 287 de la Ley 599 de 2000, al juez penal le correspondía valorar si la conducta había sido dolosa.
En este caso, se cometió un error que se subsanó, por lo que su comportamiento fue culposo y en esa medida, se han debido aplicar los criterios para la graduación de la sanción que contempla el artículo 47, literales b) y e) de la Ley 734 de 2002. 14. Por otra parte, aseguró que los actos fueron expedidos con falsa motivación, al imputar la vulneración del artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 287 de la Ley 599 de 2000.
Manifestó que era al juez penal a quien correspondía valorar que el comportamiento desplegado era una conducta punible a título de dolo. A su juicio, en este caso, operaba la prejudicialidad penal. Agregó que una vez la investigación penal culmine, en el evento de determinarse que su proceder no fue doloso, la acusación disciplinaria se quedaría sin sustento y la demandante deberá ser reintegrada.
Contestación de la demanda8 Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda 15. La apoderada de la Superintendencia de Sociedades se opuso a las pretensiones de la demanda. Igualmente, interpuso las siguientes excepciones: - Indebida acumulación de pretensiones. - Falta de legitimación en la causa por pasiva. 8 Folios 1132-1141 del expediente.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 5 Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda 16. La apoderada judicial dio por ciertos la mayoría de los hechos relacionados con el trámite del proceso disciplinario y frente a los restantes manifestó que eran apreciaciones subjetivas de la parte demandante.
Pronunciamiento frente a las causales de nulidad que fundamentan la demanda. 17. En síntesis, la entidad demandada presentó los siguientes argumentos: - Las decisiones disciplinarias adoptadas por la Superintendencia de Sociedades gozan de presunción de legalidad; de esta manera le corresponde a la demandante desvirtuar dicha presunción. - La demandante fundamentó la acción en una única causal de nulidad, consistente en la indebida valoración probatoria, con lo cual su objeto es abrir una tercera instancia en el proceso disciplinario. - No era necesario que existiera un proceso penal para que la acción disciplinaria pudiera adelantarse; tampoco la decisión absolutoria de cualquiera de las dos acciones puede interferir en la otra.
Afirmó que se trata de juicios diferentes que atienden a razones y fines distintos, los cuales pueden dar lugar a decisiones similares o divergentes. Alegatos de conclusión Parte demandante9 18. En sus alegatos de conclusión, el apoderado de la señora María Helena Jiménez Vargas reiteró las razones presentadas en la demanda y agregó: - La Fiscalía General de la Nación, mediante providencia n.° 033 de marzo de 2011, le demostró al jefe de la Oficina de Control Disciplinario que sus aseveraciones en cuanto a que era imposible que el liquidador presentara el recurso a las 9:00 am eran falsas y que la lectura que hizo de las pruebas arrimadas al expediente disciplinario fue sesgada. - Conforme a las constancias expedidas por la agencia de viajes y por la Aerocivil, quedó claro que el vuelo no partió a la hora prevista, en consecuencia, la supuesta imposibilidad física de presentar el recurso nunca se dio. - El funcionario disciplinario interpretó «amañadamente» el contenido de la prueba para hacer ver como si la certificación de la Agencia de Viajes dijera lo que él supuso como imposible de cumplirse, esto es que el señor Parménides Ocampo no podía haber presentado a las 9:00 am el recurso y a la vez, abordar un avión de Cali a Bogotá que salía a las 9:30 am.
Al respecto, quedó demostrado que el tiquete sí fue comprado en el aeropuerto el mismo día del viaje y que el vuelo presentó retrasos en la hora de salida, pues realmente despegó de Cali a las 10:39 am. - El jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Superintendencia de Sociedades se apartó de la verdad y no solo destituyó a la demandante, sino que además la denunció penalmente.
En esa investigación, la Fiscalía concluyó que la interpretación realizada por dicho funcionario fue equivocada. 9 Folios 1253 a 1257, ibidem. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 6 - Tanto en la investigación penal como en la disciplinaria se demostró que a la oficina de la señora María Helena Jiménez entraban varias personas ajenas al área, por lo que no se podía afirmar con certeza que fue ella quien hizo desaparecer el original del documento. - La prueba practicada por la Fiscalía demostró las falencias en que incurrió el funcionario disciplinario quien, prejuzgó y creó en su mente delitos que nunca existieron, tal y como lo entendió el ente acusador.
Parte demandada10 19. La apoderada de la Superintendencia de Sociedades reiteró los argumentos que fueron presentados en la contestación de la demanda. Ministerio Público11. 20. El representante del Ministerio Público solicitó acceder a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y negar aquellas relativas a los perjuicios morales y materiales. 21.
Las razones de dicha petición se pueden resumir de la siguiente manera: - El funcionario de primera instancia construyó una imputación a partir de hipótesis fundadas en deducciones. - La Fiscalía General de la Nación, en la decisión de preclusión de la investigación adelantada en contra de la demandante y el señor Parménides Ocampo, puso en evidencia que los supuestos hechos probados por la autoridad disciplinaria no correspondían a la realidad, pues las pruebas dieron certeza de la entrega del recurso para el día 15 de octubre a las 9:00 am. - En efecto, las pruebas demostraron que el señor Parménides Ocampo viajó a Bogotá a las 10:39 am, por lo que sí pudo radicar el recurso en la Superintendencia a las 9:00 am.
Además, el funcionario José Over Palacios manifestó haber visto al señor Parménides Ocampo con su hermano en la ventanilla de radicación ese 15 de octubre de 2004 y el intendente regional, Julio Hernán Martínez aseveró que vio el escrito del recurso ese mismo día en horas de la tarde. - Es incuestionable que el adhesivo impuesto al recurso fue modificado, pues tal variación fue admitida por la disciplinada.
Sin embargo, ello ocurrió por una equivocación de buena fe que se corrigió el 19 de octubre de 2004, únicamente en cuanto al trámite realizado y no a la fecha de radicación. - Para el agente del Ministerio Público, el proceso disciplinario se basó en suposiciones que no contaron con la investigación de hechos que le fueran favorables a la investigada, en tanto esta se orientó a la confirmación de la hipótesis imaginada por el intendente regional y el funcionario que valoró la responsabilidad disciplinaria. - Los hechos base de la acusación fueron aclarados por la Fiscalía, por lo que la premisa de la imputación, como lo fue la imposibilidad de la presentación del recurso, fue desvirtuada y, por esa vía, se obtuvo plena certeza de que no existió falta disciplinaria. 10 Folios 1271 a 1274 y 1277 a 1284, ibidem. 11 Folios 1285 a 1292, ibidem.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 7 - En el proceso disciplinario se vulneró el debido proceso porque se dejó de averiguar lo favorable a la investigada, no se respetó el principio de la buena fe y no se le dio ninguna credibilidad a quienes manifestaron una forma distinta de ocurrencia de los hechos.
Además, existió una actitud desproporcionada al buscar la tipicidad del yerro en las normas penales, para acomodar una falta gravísima sin que el asunto se hubiera probado. - La motivación de los actos fue errada y ajena a la realidad, pues se basó en testimonios parcializados y documentos sobre los cuales no se averiguó nada, más allá de su contenido.
CONSIDERACIONES 22. Para efecto de dar trámite al presente asunto, la Sala Plena de la Sección Segunda procede a estudiar si en el caso concreto se dan los presupuestos exigidos por el artículo 27112 de la Ley 1437 de 201113 para asumir el conocimiento del proceso de la referencia, con el objeto de proferir una sentencia de unificación jurisprudencial. 23.
Sobre el particular, dispone la norma en comento lo siguiente:
ARTÍCULO 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. 12 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. 13 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 8 La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. […]». 24. De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. 25.
Igualmente, la norma dispone que, para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición debe formularse con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia social o económica o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. 26. Ahora bien, la Corte Constitucional al estudiar la demanda de constitucionalidad contra un aparte del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 según el cual, las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y «acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos»14, definió que con arreglo a lo previsto por el artículo 270 ibidem, la elaboración de las sentencias de unificación corresponde a uno de los siguientes criterios: «(i) finalístico o de unificación y definición jurisprudencial;
(ii) material o de importancia jurídica o trascendencia pública del asunto; (iii) funcional o de decisión de recursos extraordinarios o de revisión». 27. En este caso, la necesidad de sentar jurisprudencia se enmarca en el primero de los criterios señalados, esto es, el finalístico de unificación y definición jurisprudencial. Análisis del asunto concreto 28.
En el presente asunto se dan los supuestos y los requisitos de orden legal y reglamentario para proferir una sentencia de unificación por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Lo anterior, por cuanto se advierte la necesidad de emitir un pronunciamiento en relación con la forma de restablecer el derecho de las personas inscritas en el escalafón de carrera administrativa a quienes les ha sido impuesta sanción de destitución dentro de un proceso disciplinario, cuando el juez de lo contencioso administrativo declara la nulidad de los actos sancionatorios. 29.
Revisados los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, se observa que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 29 de enero de 200815, estudió el derecho de una servidora inscrita en el escalafón de carrera administrativa, que fue retirada por supresión del cargo 14 El cargo formulado contra la norma en cita se resume así: La orden a las autoridades de extender los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sin considerar los fallos de otras corporaciones como la Corte Constitucional, está propiciando que la postura jurisprudencial del Consejo socave la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional específicamente en materia de derechos fundamentales, lo cual iría en contra de la supremacía de la Constitución y de su interpretación autorizada.
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del inciso integrado del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, argumentando que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2008, radicación: 76001-23-31-000-2000-02046-02(IJ), demandante: Amparo Mosquera Martínez.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 9 con ocasión de un proceso de reestructuración administrativa en la Contraloría General de la República, a ser incorporada en la nueva estructura. 30. Luego de concluir que el acto demandado estaba afectado por falsa motivación y desviación de poder, en relación con el restablecimiento del derecho, definió el criterio jurisprudencial según el cual concluyó que no eran procedentes los descuentos de lo percibido por concepto de salarios recibidos de otras entidades públicas, porque el pago que se ordena en la sentencia tiene un carácter indemnizatorio.
Es de anotar que en la providencia en cita se replanteó la interpretación que en esta materia había adoptado la Sección Segunda, en la sentencia del 16 de mayo de 200216, que consideró que a las sumas que se han de pagar, sí debía ordenarse el descuento de todo lo recibido por el servidor ilegalmente retirado, por razón de los salarios recibidos en otras entidades públicas, siempre que fueran incompatibles con el servicio y no estén autorizados por la ley. 31.
Por su parte, la Corte Constitucional también emitió pronunciamientos en materia de condenas de restablecimiento del derecho impuestas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015, SU- 172 de 2015 y SU-288 de 2015 estudió asuntos en los que se cuestionaron providencias proferidas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de la necesidad de motivación de los actos de retiro de los servidores nombrados en provisionalidad y de miembros de la Fuerza Pública.
En cuanto, a los primeros, esto es los nombrados en provisionalidad, aplicó una regla según la cual, dado el retiro, en su criterio ilegal por ausencia de motivación, se debía pagar «el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el actor, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario»17. 32.
En la sentencia SU-354 de 2017, la Corte precisó el alcance de la anterior regla, tratándose del retiro de servidores inscritos en carrera administrativa y expuso las razones que debían atenderse, sin considerar el tipo de vinculación que se tenga respecto de un cargo de dicha naturaleza. Lo anterior, por cuanto, en su criterio, la expectativa de permanencia en el empleo no es óbice para la carga que debe asumir de su propio sostenimiento.
Así lo expuso: «8.2. La Corte Constitucional, a través de una línea uniforme, ha concluido que se deben descontar de las sanciones impuestas al Estado las sumas que se hubieren devengado desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo. Estos pronunciamientos han sido con ocasión de las acciones de tutela interpuestas por personas que fueron nombradas en provisionalidad en cargos de carrera y que fueron desvinculadas a través de un acto sin motivación. En un primer momento, este Tribunal adoptó esa determinación por considerar que la indemnización a la que se tiene derecho fruto del restablecimiento por la nulidad del acto acusado debe ser tasada con base en parámetros objetivos que respondan a la justicia material, de modo que mal podría tasarse la indemnización con base en salarios y prestaciones dejados de percibir cuanto estos y estas se percibieron del tesoro público.
Ello conduciría a aceptar que una persona recibiera dos montos salariales y prestaciones durante un mismo período. Posteriormente, la Corte le puso límite a la orden según la cual el pago de los salarios y prestaciones sociales solo procede hasta cuando el respectivo cargo hubiere sido provisto mediante el sistema del concurso de méritos.
Sobre el asunto, indicó que quien está nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, se encuentra ante una situación 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de mayo de 2002, radicación: 19001-23- 31-000-397-000-01(1659-01), demandante: Parménides Mondragón Delgado. 17 En este sentido, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 7 de mayo de 2020; radicación: 270012333000201300338 01 (4885-2014).
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 10 excepcional y temporal de permanencia en el cargo, por lo que debe asumir que tiene una estabilidad intermedia, en la medida en que no ha sido vinculado mediante un sistema de méritos. Por esa razón, no es apropiado asumir que la cuantificación de la indemnización se hiciera a partir de la ficción de que el servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario, porque ello no solo es contrario a la realidad, sino que implica un reconocimiento que excede, incluso, el término máximo que permite la ley para este tipo de nombramientos.
De igual forma, aclaró que una indemnización así concebida era excesiva en los términos de los artículos 1 y 25 de la Constitución Política, ya que con base en esas disposiciones no es posible presumir que la persona permaneció cesante durante todo el tiempo que demoró la justicia en resolver el conflicto jurídico. Consideró que la pretensión de que se proyecte de manera indefinida el pago del salario que en algún momento percibió el actor, pero que desde un inicio no tenía vocación de permanencia, en realidad no constituye una manera de satisfacer el derecho al trabajo cuya vulneración se alega, y señaló que entender y establecer una presunción general sobre la incapacidad de las personas para atender sus propias necesidades, y sobre esta base edificar el alcance de las obligaciones del Estado, termina por anular al individuo mismo y por imponer obstáculos y barreras para el ejercicio de la autonomía individual.
Para la Corte, frente a la hipótesis de resultar desvinculado del puesto de trabajo, aún por un acto viciado de nulidad, en la medida de sus posibilidades, la persona debe asumir la carga de su propio sostenimiento. Además, si se tiene en cuenta que la desvinculación se presenta como consecuencia de un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad, sin perjuicio del derecho que le asiste para cuestionar judicialmente el acto respectivo, le corresponde actuar de buena fe y procurar la auto-provisión de recursos.
En definitiva, este Tribunal asume para el caso de los provisionales que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, que el pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, es una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la ley, que podía dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa porque: (i) el servidor público se encontraba en una modalidad de vinculación temporal, lo que inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia indefinida;
(ii) en la persona radica la responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada insubsistente, debe asumir la carga adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y generar sus propios ingresos. Es por lo anterior que la fórmula aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir, por lo que se debe descontar todo lo que durante el periodo de desvinculación haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente. 33.
Ahora bien, a diferencia de los asuntos que ha conocido la Corte sobre la materia, referentes a personas nombradas en provisionalidad en cargos de carrera, la Litis en este caso está centrada en una persona que ocupó un cargo en propiedad y con todos los beneficios de la carrera administrativa, en tanto que el funcionario cumplió y aprobó el concurso de méritos llevado a cabo por la entidad. 34.
Es de resaltar que la Corte Constitucional, al definir el restablecimiento del derecho en los casos de personas que estaban vinculadas a la carrera administrativa, no impuso a la condena los límites o topes que tuvo en cuenta para los provisionales, y el sentido de la decisión fue el de ordenar «el pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, indemnizando de ese modo el daño realmente causado».
Con todo, en principio, en la jurisprudencia constitucional no se observa algún caso que se detenga en las particularidades que se desprenden de la ilegalidad de un acto sancionatorio que genera una inhabilidad. Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 11 35. Ahora, con posterioridad a las providencias de la Corte Constitucional, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha emitido pronunciamientos en relación con el restablecimiento del derecho al que hay lugar cuando se anula un acto administrativo sancionatorio de destitución e inhabilidad impuesta a una persona que se encuentra inscrita en carrera. 36.
La Subsección B, en sentencia del 28 de marzo de 201918, ordenó, a título de restablecimiento del derecho, el pago de los sueldos, prestaciones y demás emolumentos que la allí demandante dejó de percibir desde el momento en que se hizo efectivo el retiro del servicio hasta el reintegro, con el descuento de lo que «hubiera percibido durante el periodo de desvinculación (descontando los dos años de la inhabilidad), por el desempeño de otro cargo público.» 37.
A su vez, la Subsección A de la Sección Segunda se ha referido al tema, en casos de procesos disciplinarios adelantados contra miembros de la Fuerza Pública, los cuales permiten identificar otro criterio. Así, en las sentencias del 7 de mayo de 202019 y del 11 de junio de 202020, acudió al principio pro homine, para analizar las particularidades de la situación que se presentan frente a la inhabilidad para el desarrollo de funciones públicas.
Por ello, en la última de las sentencias citadas, ordenó, a título del restablecimiento del derecho, el pago de todos los salarios y prestaciones dejados de devengar por el allí demandante, desde el retiro hasta el reintegro efectivo, y dispuso que no habría lugar a «ningún descuento relativo a los ingresos que eventualmente haya podido tener el demandante para procurar su sostenimiento personal y familiar». 38.
La Sala estima que el restablecimiento del derecho es un aspecto de marcada relevancia constitucional, que debe ser estudiado a la luz de los principios del derecho laboral y de reparación integral21, dentro de parámetros de ponderación y razonabilidad. Por ese motivo, se considera que los eventos en los que se declara la nulidad de un acto disciplinario que impuso sanción de destitución a un servidor público inscrito en carrera administrativa, con la consecuente inhabilidad para el desempeño de otros cargos, deben ser revisados a través de una sentencia de unificación. Lo anterior con el propósito de definir reglas jurisprudenciales aplicables a casos análogos, en condiciones de igualdad y seguridad jurídica, con el propósito de dar cumplimiento al objeto que el artículo 103 del CPACA le asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y propender por «la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico». 39.
Conclusión: Se cumplen los presupuestos para que la Sección Segunda del Consejo de Estado avoque conocimiento del proceso y emita una sentencia de unificación en relación con el restablecimiento del derecho, en los casos en los que el juez de lo contencioso administrativo declara la nulidad de un acto que impuso sanción de destitución a un servidor público inscrito en carrera administrativa, con la consecuente inhabilidad para el desempeño de otros cargos, sin perjuicio de que se examinen otros temas que resulten necesarios y conexos para definir el asunto sometido al conocimiento de esta Sala. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de marzo de 2019, radicación: 250002325000200212641 01 (1179-2010); demandante: Marly María Mosquera Rentería 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicación: 270012333000201300338 01 (4885-2014). 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de junio de 2006, radicación: 25000-23-42-000-2016-03623-01 (2838-2019); demandante: Carlos Alberto Castro Cruz 21 Artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
Radicado: 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012) Demandante: María Helena Jiménez Vargas 12 En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE Primero: AVOCAR el conocimiento del presente asunto con el objeto de proferir sentencia de unificación jurisprudencial.
Segundo: Con el propósito de asegurar la aplicación de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e igualdad,
COMUNÍQUESE la presente decisión a los Tribunales Administrativos y a los Coordinadores de los Juzgados Administrativos del país, para los efectos que consideren pertinentes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena de la Sección Segunda, en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmada electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmada electrónicamente